PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
CONTENIDO RECONOCIDO POR LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SALVADOREÑO
"IV. Una vez determinado el marco general constitucional que rige y limita el ejercicio del poder sancionatorio por parte de la Administración, conviene explicar el contenido del principio constitucional conocido como ne bis in ídem o non bis in ídem —o denominado usualmente como la prohibición de la doble imposición de una pena, de un doble juzgamiento o de la múltiple persecución— que, como ya se dijo, forma parte del cuadro de garantías que la Ley Suprema establece.
1. Uno de los principios fundamentales operativos en el ámbito del ius puniendi estatal, y que esta Sala ha erigido como susceptible de protección constitucional y de aplicación directa e inmediata, es el relativo al non bis in ídem —Cfr. con resolución de 10-VII-2012, H.C. 162- 2011—; aforismo latino, traducible literalmente como "no dos veces en lo mismo", que se entiende, de manera general, como la prohibición de un ejercicio reiterado del ius puniendi del Estado que impide castigar doblemente una misma acción u omisión.
A. El contenido de este principio, para algunos, radica en la imposibilidad de una doble condena ante una misma situación. Bajo tal línea —y con diferentes enunciados lingüísticos—, en el constitucionalismo comparado, es usual que este límite inherente al poder punitivo se encuentre expresamente establecido. Así, v. gr., los arts. 103.3 de la Ley Fundamental alemana ("[n]adie podrá ser condenado más de una vez por el mismo acto en virtud de las leyes penales generales"), 29 inc. 4° parte .final de la Constitución Política de la República de Colombia ("... no ser juzgado dos veces por el mismo hecho"), y 42 inc. 1° de la Constitución Política de la República de Costa Rica ("[n]adie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible"), proscriben la posibilidad que las personas sean sometidas nuevamente al poder sancionador estatal.
En el Sistema Internacional de Derechos Humanos, el non bis in ídem se encuentra regulado en los arts. 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ([n]adie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una .sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país) y 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ([41 inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos), los cuales señalan la imposibilidad de ser juzgado por los mismos hechos sobre los que exista ya sentencia firme; disposiciones convencionales, que conforme al art. 144 inc. 2° Cn., forman parte de nuestro ordenamiento jurídico y, por lo tanto, son obligatorias para todos los poderes públicos.
B. En El Salvador, el art. 11 Cn. contempla un radio de protección que alcanza la prohibición de efectuar más de un juicio por la misma causa.
Bajo tal premisa, nuestra Ley Suprema estableció, la prohibición de doble juzgamiento, desde lo que la doctrina procesal llama "criterio amplio", dado que, el parámetro de control se extiende, no solo para prohibir la doble sanción por el mismo hecho, sino hasta proscribir incluso esa posibilidad, prohibiendo previamente el doble juzgamiento, y por ende el doble procesamiento.
En consecuencia, retomando la doctrina jurídica más avanzada, el entendimiento de la referida garantía se impone no únicamente en cuanto impedimento de una doble condena; sino también de evitar una doble persecución y juzgamiento por lo mismo. Así se ha entendido, por esta Sala en la sentencia de 10-XII-2003, Habeas Corpus 111-2003, en el cual se ha reafirmado que "...el art. 11 de la Constitución [...] establece que nadie será perseguido penalmente más de una vez por el mismo hecho. Esto se traduce en la imposibilidad de que una persona sea sometida a dos procesos penales en forma simultánea o en forma sucesiva sobre los mismos hechos, pues eventualmente o en un caso extremo se estaría exponiendo al procesado a una doble condena".
CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS
"B. De acuerdo con lo anterior, esta garantía a favor del ciudadano se distingue en (i) una vertiente sustantiva o material, que impide la imposición de doble condena por un mismo hecho, que tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada y, (ii) una vertiente procedimental o procesal, que prohíbe la posibilidad de un doble procedimiento sucesivo o simultáneo; aspecto últimamente citado, que se relaciona con el verdadero sentido histórico de excluir el doble riesgo al que puede verse sometido el ciudadano en su integridad o sus bienes (double jeopardy) —Cfr. con sentencias de 23-XII-2010 y 29-IV-2013, Incs. 5-2001 y 63-2010, respectivamente—."
PROHÍBE QUE LA MISMA AUTORIDAD O AUTORIDADES DEL MISMO ORDEN, POR DISTINTOS PROCEDIMIENTOS, JUZGUEN Y SANCIONEN REPETIDAMENTE UNA MISMA CONDUCTA
"C. En esa línea, existe una línea jurisprudencia) ya consolidada en este Tribunal que efectúa un análisis hermenéutico del art. 11 Cn., la cual ha sostenido que el término "enjuiciado" debe entenderse como un pronunciamiento de fondo, sin que pueda existir un procedimiento posterior sobre los mismos hechos, sujetos y motivos —sentencia de 4-V- 1999, Amp. 231-98—; por lo que, dicha disposición legal centra su protección en la preferencia de la vertiente formal o procesal que deriva del principio non bis in ídem —lo que en definitiva, es el primer nivel de defensa para el ciudadano—, dejando ulteriormente —sin que por ello sea menos importante— la garantía material, la cual surte efectos, en defecto del desarrollo de un proceso judicial o administrativo.
Mientras que el término "causa" contenido en la citada disposición constitucional, se ha dicho que se relaciona con la triple identidad de las categorías jurídicas contenidas en el referido principio: (i) eadem personara —identidad personal—, el cual indica, que para que opere la prohibición de doble persecución, debe de tratarse de un mismo sujeto de Derecho, es decir, la persona procesada y juzgada por una acción u omisión debe ser la misma, lo que conlleva una referencia estrictamente personal, y sólo puede amparar a la persona natural o jurídica que ya ha sido perseguida; (ii) eadem res, explica que hechos idénticos y correspondientes al mismo periodo son incapaces de dar lugar a dos diferentes procedimientos sancionadores; por lo tanto, tal cuadro fáctico ya no puede ni debe ser objeto de un nuevo enjuiciamiento, independientemente de la calificación jurídica o nomen iuris que pretenda subsumirse; (iii) eadem causa petendi, indica que debe tratarse del mismo motivo por el cual se juzga, y con ello se hace referencia al mismo objetivo final del proceso, si concurre la misma causa de infracción administrativa, corresponde declarar la identidad, por cuanto se trata del mismo motivo de juzgamiento (Cfr. con sentencia de 2-XII-2011, H.C. 94-2009); a los cuales deben de agregarse como elementos integradores de esta garantía, (iv) que se trate de un proceso válido; y, (y) que haya recaído resolución de carácter definitivo —al hilo del auto de 15-III-2010, H.C. 67-2009—.
En este contexto, el non bis in idea, se refiere tanto a identidad objetiva —que se relaciona con la coincidencia tanto fáctica como jurídica de los hechos y de las pretensiones—, como a una identidad subjetiva —que se relaciona tanto con el actor y el demandado o sindicado—.
a. Así resulta evidente que los extremos relativos al referido principio en cuanto a los hechos y en cuanto a los sujetos no plantean dificultades hermenéuticas difíciles, ya que el primero se entiende como la plataforma fáctica que permite efectuar el ulterior análisis jurídico de la probable dualidad, y en cuanto a los segundos —particularmente en cuanto al sindicado— la identificación es plena debido a la necesidad de formular una imputación a una persona concreta en materia sancionatoria penal, administrativa o disciplinaria; en otras palabras, de entre estos tres factores, la concurrencia de la identidad subjetiva suele ser obvia, mientras que es la discusión de la identidad de hechos y de fundamento la que resulta más problemática.
b. Sin embargo, para el caso en concreto, la identidad de fundamento o causa petendi, es la que reporta mayores dificultades, ya que, en términos más precisos, supone determinar si ante un mismo hecho encontramos varias disposiciones aplicables y que pertenecen al mismo orden normativo administrativo; de esta "arma, el principio non bis in ideen también prohíbe que la misma autoridad o autoridades del mismo orden, por distintos procedimientos, juzguen y sancionen repetidamente una misma conducta, dado que dicho principio funcionará también internamente dentro del ordenamiento administrativo, impidiendo la duplicidad de sanciones administrativas.
c. Y es que, tal posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción a la presunción de inocencia y prohibición del doble juzgamiento, porque la coexistencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, sean juzgados y sancionados nuevamente."
ARTÍCULO 158 ROMANO I, LETRA A) DE LA LEY DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL IMPONER INHABILITACIÓN PARA PARTICIPAR EN PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN GENERABA UN DOBLE CASTIGO AL CONTRATISTA
"V. A continuación se realizará el examen del motivo de inconstitucionalidad planteado.
1. De forma concreta, el demandante señaló que el objeto de control transgrede la garantía del art. 11 inc. 1° Cn., pues, habilita para que la Administración Pública pueda sancionar a un oferente o contratista con la "pena" de inhabilitación por el periodo de un año para participar en procedimientos de contratación administrativa como resultado de haber sido sancionado con multas por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal.
Sin embargo, en opinión del Fiscal General de la República, quien solicitó la desestimación de la cuestión, sostuvo que sí existe un hecho nuevo, totalmente distinto de la imposición de las multas, dado que éstas son derivadas de la naturaleza eminentemente contractual de la relación entre la Administración Pública y el oferente o contratista, que pueden incurrir en el incumplimiento de sus obligaciones; por lo tanto, a su juicio, no existiría identidad de hechos, ni de sanciones, basando tal argumento en que la inhabilitación se aplica en función de "responsabilidad administrativa".
A. Por ende, el debate sobre la constitucionalidad del art. 158 romano 1, letra a) LACAP se plantea porque, a juicio del ciudadano Albeño Salas, dicha disposición legal no sanciona un hecho nuevo, sino que se limita a tipificar hechos que ya han sancionados, y ello conlleva sancionar dos veces un mismo hecho sin que la segunda sanción tenga como fundamento la protección de un interés jurídico diferente.
Se trata de aclarar si con la inhabilitación contemplada en el artículo objetado se está sancionando un factum distinto al que fue sancionado con la imposición de dos o más multas por la misma institución en el mismo periodo fiscal.
Para determinar lo anterior, es necesario desarrollar un test dirigido a comprobar si existe o no los requerimientos para consolidación de la triple identidad de la causa —en abstracto—, tomando como base la formulación lingüística de la disposición legal objetada; por ello, forzosamente se debe realizar el examen de fondo de la vulneración alegada, en aplicación de los fundamentos jurídicos que explican el non bis in idem y así determinar si se da la triple identidad requerida.
a. En relación con el primer punto de este planteamiento, se advierte que el precepto cuestionado pretende castigar hechos realizados por un mismo sujeto ya sancionados previamente por medio de dos o más multas en el mismo ejercicio fiscal, o, en otros términos más directos, concurre en el objeto de control, el elemento relativo a la identidad de hechos exigido para la aplicación del principio non bis in idem. Y es que, en efecto, el tipo administrativo impugnado no sanciona una nueva acción u omisión de un mismo oferente o contratista, por lo tanto, realmente no se requiere de un nuevo comportamiento ilícito de uno de los mencionados sujetos sometidos al ámbito de aplicación del mencionado artículo.
En definitiva, la infracción administrativa contenida en el art. 158 romano I, letra a) LACAP tiene un carácter formal y se aplica de forma que pudiéramos llamar automática, dado que absorbe el contenido factual de las dos o más multas anteriormente impuestas; por lo tanto, el objeto de control tipifica como infracción anteriores hechos que, todos ellos, ya han sido necesariamente sancionados previamente por medio de multas impuestas por una misma institución pública —indiferentemente deriven o no de un mismo contrato—, lo que de manera indudable lleva una doble sanción por los mismos hechos.
b. Como segundo análisis, debe determinarse sí el precepto impugnado vincula a los mismos sujetos. Así, el objeto de control señala que para configurar la infracción administrativa de inhabilitación es necesario que una misma institución multe dos o más veces al oferente o contratista en el mismo año fiscal, lo cual conlleva forzosamente que la imposición de la inhabilitación sea por la misma entidad pública.
Desde tal perspectiva, no puede interpretarse que la inhabilitación sea decretada por una institución pública distinta, debido a un factor lógico de vinculación, es decir, una dependencia pública distinta no tendría competencia para imponer la inhabilitación, si previamente, no ha celebrado un contrato administrativo con el oferente o contratista.
Por tanto, para este Tribunal existe una identidad subjetiva entre el sujeto que impone la inhabilitación, (institución pública contratante) y el sujeto al que se le sanciona (oferente o contratista multado en dos o más ocasiones dentro de un mismo ejercicio fiscal).
c. Una vez verificado en el asunto ahora enjuiciado, la identidad fáctica entre las multas y la inhabilitación, se debe determinar si las mismas responden a un mismo fundamento o si, por el contrario, persiguen la protección de bienes o intereses jurídicos diferentes. Y es que, la doble identidad de sujeto y de hechos apreciada en el precepto cuestionado en el presente proceso constitucional no supone, per se, la vulneración del principio non bis in ídem —art. 11 inc. 1° Cn. —. En efecto, nos encontramos ante un tipo sancionador destinado a castigar a determinados sujetos —ofertante o contratista que haya sido sancionado con multa por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal— y, que se encuentran en una relación de sujeción o de supremacía especial.
Por consiguiente, el problema a dilucidar, en este apartado, es determinar si estamos en presencia de la misma causa, es decir, si ante un mismo hecho encontramos que la duplicidad de sanciones que pertenecen al mismo orden normativo, tiene como objetivo preservar fines distintos; por ello, el precepto enjuiciado sería perfectamente válido (a pesar de la identidad de sujeto y de hechos) si la doble sanción respondiese a castigos orientados a la protección de bienes o intereses jurídicos distintos; a contrario sensu, será inconstitucional si no existe tal presupuesto, es decir, no es admisible crear una infracción autónoma si, a pesar de sancionar los mismos hechos responde a su vez a los mismos fundamentos.
i. Desde tal perspectiva, para analizar si existe una fundamentación diferente, deberá recurrirse —por orden de prevalencia— a los siguientes documentos: (i) el informe rendido por la autoridad emisora de la norma en el proceso, ya que se entiende que dicho informe contiene una argumentación reflexiva orientada primordialmente a la defensa de la disposición impugnada; (ii) los Considerandos de la ley; (iii) el texto mismo de la ley; y (iv) los documentos oficiales previos a la emisión de la ley que sean de contenido técnico, mediante los cuales se propone a la autoridad emisora, la elaboración de la norma impugnada —trabajos preparatorios y exposiciones de motivos-- (Cfr. con Sentencias de 8-XI-2004, 15-III-2006 y 29IX-2011, lncs. 2-2002, 10-2005 y 10-2006).
ii. Empero, dado la falta de justificación de la entidad emisora de la disposición objetada, en el presente caso, de todas las sanciones contempladas en el precepto cuestionado —multas e inhabilitación—, no puede inferirse la existencia de un interés jurídicamente protegido diverso entre ellas, en otras palabras, se desconoce el interés jurídico tutelado que ambas sanciones intentan salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado.
iii. Debe agregase que el decreto por el cual fue reformado el objeto de control, no explica cuál es el fundamento que pretende resguardar la sanción de inhabilitación; por lo anterior, es inadmisible la opinión del Fiscal General de la República, quién atribuye como fundamento jurídico a la disposición objetada, la presunta "responsabilidad administrativa", la que tuviera basamento constitucional, si la misma deviniera de un nuevo hecho ilícito realizado por el oferente o contratista, lo cual, no sucede en el presente caso.
B. En atención hasta lo ahora expuesto, esta Sala considera que la identidad de las sanciones impuestas al mismo oferente o contratista por una misma institución perteneciente a la Administración Pública, en aplicación del art. 158 romano I, letra a) LACAP, se produce porque comparten elementos nucleares comunes, de modo que al imponerse ambas sanciones resulta doblemente castigado un mismo sujeto por una misma conducta, sin que pueda justificarse la reiteración sancionadora en un diferente fundamento.
Por ello, no se muestra conforme al principio non bis in idem, que la acumulación de conductas efectuadas en el pasado y sancionadas con multa puedan constituir una conducta ex novo y por ende distinta a las anteriores.
En consecuencia, este Tribunal entiende que el legislador pretende tipificar de forma separada y posterior, la inhabilitación como un tipo y sanción autónoma de las dos o más multas impuestas por la misma institución dentro del mismo ejercicio fiscal, sin que para ello exista un interés jurídico diferente entre ambas sanciones, lo cual, en definitiva, entraña una contravención a la prohibición de doble juzgamiento —art. 11 inc. 1° Cn.—, de lo que se concluye que el objeto de control es inconstitucional y así deberá declararse en el fallo."