PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

CONJUNTO DE ENTIDADES ESTATALES ENCARGADAS DE LAS FUNCIONES DE EJECUCIÓN Y GESTIÓN DE LA COSA PÚBLICA 

"III. 1. A. La Administración Pública se entiende como el conjunto de entidades estatales encargadas de las funciones de ejecución y gestión de la cosa pública, con la finalidad de satisfacer el interés general o colectivo. De ahí que se constituye en uno de los instrumentos más importantes con que cuenta el gobierno en su tarea de dirección política, económica y social del país. A fin de realizar la satisfacción de los intereses generales, la Administración cuenta con un poder no sólo de crear normas —generales, impersonales y abstractas— de rango inferior al legislativo, sino también para dictar decisiones y hacerlas ejecutar de forma inevitable (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas potestades se caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad y tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al desarrollarse su ejercicio. 

Dentro de ellas, para el caso sub júdice, interesa resaltar aquellas que se relacionan con el poder sancionatorio de la Administración, y cuyo ejercicio puede incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de quienes revisten la calidad de administrados. La importancia de esta potestad se manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada a la Administración, significaría dejarla sin una herramienta muy eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico; en otras palabras, en la actualidad, es innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores públicos."

ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN HABILITA POTESTAD SANCIONATORIA 

"B. El art. 14 Cn. habilita constitucionalmente a la Administración Pública para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido esta Sala en la sentencia de 13-XII-88, Controversia 1-88, en la que afirmó que tal enclave constitucional es válido para el establecimiento de sanciones administrativas. Ahora bien, conforme al modelo constitucional y democrático del ejercicio del poder político, tal potestad sancionatoria se encuentra jurídicamente limitada por la ley, entendida ésta no únicamente como ley formal, sino también por las disposiciones del estatuto fundamental salvadoreño, es decir la misma Constitución. 

En efecto, sobre ello versa el denominado principio de legalidad, que determina que toda acción administrativa se presente como un ejercicio de poder atribuido previamente por la ley, así como delimitado y construido por ella; de manera que no se pueda actuar sin una atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga o habilita a la Administración facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos como la imposición de una sanción, que puede ser de diversa naturaleza a las mencionadas en el art. 14 Cn., según se ha establecido en varios pronunciamientos de este Tribunal (sentencias de 19-VII-2007 y 15-I­2004, Amps. 332-2006 y 1005-2002, respectivamente)."

APLICACIÓN DE PRINCIPIOS Y GARANTÍAS QUE RIGEN EN EL ÁMBITO DE LA LEGISLACIÓN PENAL ES IGUALMENTE EXIGIBLE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 

"C. Por tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al administrado o sus servidores, pues la diferencia que posee con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es nada más cuantitativa —en razón de la intensidad de la sanción a imponer—; lo anterior conlleva a considerar que la doctrina sobre la materia ha reconocido la aplicación de los principios y reglas constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, con fundamento en la homogeneización o unidad punitiva, siempre atendiendo a la singularidad en cada uno de sus procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico; por ello, la aplicación de los principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es igualmente exigible en el Derecho Administrativo Sancionador. 

Así, conforme a la sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, se sostuvo la doctrina originada por la sentencia del Tribunal Constitucional español de 8-VI-1981 —ref. 2/1981—, en la que se afirmó que, con ciertos matices, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador, pues ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales."

EN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ES EXIGIBLE CUMPLIMIENTO DE PRINCIPIOS Y RESPETO DE DERECHOS QUE CONFORMAN EL PROCESO CONSTITUCIONALMENTE CONFIGURADO 

"2. A. En relación con lo anterior, cabe agregar que en el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación de la responsabilidad administrativa de una persona, también es exigible el cumplimiento de los principios y el respeto de los derechos que conforman el proceso constitucionalmente configurado. 

En efecto, en materia procesal, en el marco del principio de legalidad es ineludible que la imposición de una sanción administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una decisión declarativa acerca de su existencia o no, imponiendo en el primer caso la sanción respectiva. Así, el art. 14 Cn. determina que la autoridad administrativa podrá aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes, siempre y cuando se haya dado oportunidad de tramitar el debido proceso. Denominación que ha sido caracterizada por esta Sala como aquel proceso que, independientemente de la pretensión que en el mismo se ventile, respeta la estructura básica que la Constitución prescribe para toda clase de procesos (sentencias de 2-VII-1998 y 26-VI­2000, Amps. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a este principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno que respete el haz de derechos y garantías que contempla la Constitución. 

Así, derecho de audiencia y defensa, presunción de inocencia, de probar y recurrir y el de un proceso público, conjuntamente con los principios de legalidad, igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad, y de non bis in ídem, son derechos y principios que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal ámbito."

FACETAS DE HETEROTUTELA Y AD INTRA EN EL EJERCICIO DEL PODER SANCIONATORIO 

"3. Los anteriores principios que —sin duda deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo, a fin de potenciar su aplicabilidad— disciplinan tanto los ámbitos propios de la heterotutela —relaciones de la Administración hacia el exterior de su estructura— y autotutela —relaciones de la Administración hacia el interior de su estructura— administrativa, especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria. 

A. Mediante la primera faceta —la heterotutela— la Administración se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de naturaleza eminentemente social. O bien, como se sostuvo en la sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001, dicha faceta policial administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de los administrados que atentan contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general. 

En tal sentido, todos los administrados se encuentran sujetos al ámbito general de respeto y protección de aquellos aspectos que la comunidad jurídica considera valiosos y que ha elevado a un rango de protección legal mediante leyes penales o administrativas. 

B. Pero también, el ejercicio del poder sancionatorio posee una faceta o dimensión ad intra o hacia su interior, respecto de aquellas personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial y que van más allá de la vinculación del ciudadano promedio. 

A tal fenómeno, la doctrina especializada ha denominado relaciones de supremacía especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa .sujeción, y en la que caben englobarse --no sin voces discrepantes en algunos casos— el régimen jurídico de los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militar y policial, las regulaciones a determinados oficios y profesiones, así como las sanciones impuestas en ámbitos educativos o penitenciarios. Adicionalmente, caben también dentro de este ámbito el régimen particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un servicio público, y en general, de todos aquellos que contratan bienes y servicios para la Administración Pública. 

C. Al vincular las ideas hasta el momento desarrolladas, esta Sala advierte que la existencia de relaciones de sujeción especial —como lo puede ser, entre otras, las de los oferentes y contratistas de bienes y servicios de la Administración Pública—, no son ámbitos en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda limitar los mismos sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y, por lo tanto, también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales, sin perjuicio que la Administración goza de un poder normativo, que no sería aceptable sin el supuesto de esa especial relación."