PRINCIPIO DE UNIDAD DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD POR INAPLICACIÓN DE UNA NORMA

"I. 1. La posibilidad de iniciar un proceso de inconstitucionalidad a partir del ejercicio de la potestad judicial de inaplicación o inaplicabilidad de una norma (art. 185 de la Constitución de la República [o"Cn."]) fue incorporada a la Ley de Procedimientos Constitucionales por medio del Decreto Legislativo n° 45, de 6-VII-2006, publicado en el Diario Oficial ir 143, torno n° 372, de 7­VIII-2006 ("LPrCn", en adelante). Esta reforma no determinó un procedimiento diferenciado para tramitar y resolver los procesos así iniciados. Por ello, mediante una interpretación sistemática del art. 183 Cn., y de la precitada ley, esta Sala ha señalado que tales procesos deben desarrollarse de conformidad con los arts. 7, 8 y 9 LPrCn.

El proceso de inconstitucionalidad se decide sobre una confrontación entre las normas que se proponen como objeto y parámetro de control, para emitir un pronunciamiento de carácter general y obligatorio; mientras que, en el control difuso de constitucionalidad (o inaplicación), la decisión judicial solo produce efectos en el caso específico, es decir, entre las partes respectivas. Pese a tal diferencia, esta Sala tiene encomendada la tarea de procurar la unificación de criterios interpretativos de las disposiciones constitucionales utilizadas por los jueces como parámetros de inaplicación, para contribuir a la seguridad jurídica y a la igualdad en la aplicación de la ley. Esa unificación de criterios es uno de los fines de la reforma legal citada y respalda la interpretación integradora sobre el trámite del proceso de inconstitucionalidad en estos casos.

2. Es pertinente aclarar que el proceso de inconstitucionalidad iniciado con base en una decisión de inaplicabilidad no es un recurso o un procedimiento de revisión de esta resolución. Dicho proceso no interfiere con los efectos de la decisión de inaplicación y los medios impugnativos que procedan contra ella siguen siendo viables, si se cumplen los presupuestos legales correspondientes. En otras palabras, el proceso de inconstitucionalidad es independiente de los procesos en los que se emite la decisión de inaplicación y la remisión de esta únicamente representa el cauce de conexión entre el control difuso y el control concentrado de constitucionalidad de las leyes."

REQUISITOS NECESARIOS QUE DEBE CUMPLIR UNA INAPLICABILIDAD PARA TRAMITAR Y DECIDIR UN PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

"II. 1. Aclarado lo anterior, debe analizarse si la inaplicabilidad remitida cumple con los requisitos mínimos necesarios para tramitar y decidir un proceso de inconstitucionalidad, según los arts. 77-A, 77-B y 77-C LPrCn.

A. La relación directa y principal de la ley inaplicada con la resolución del caso. Éste requisito se tiene por cumplido, dado que el actor cuestionó la notificación verbal de los actos administrativos impugnados y la subsiguiente afectación a su esfera jurídica individual; en ese sentido, para la autoridad requirente, las disposiciones inaplicables "... inhibe[n] a la Administración Pública a extender certificación del procedimiento sancionatorio entorpece injustificadamente el acceso a recurrir la decisión, violentando así el acceso real al derecho de defensa material y al principio de contradicción...", por lo que, "... reduce[n] las posibilidades de una defensa efectiva y real, ya que, al no proveer al sancionado de una verdadera oportunidad de contar con la resolución (sea interlocutoria o final), esta actuación se traduce en una notificación aparente y formal, más no real, en vista que el administrado no puede estudiar cierta y profundamente los fundamentos de hecho y derecho que motivaron al juzgador, lo cual limita su acceso efectivo de recurrir la decisión que le perjudica o coarta sus derechos..." (sic).

Por ello, tanto la disposición legal y la reglamentaria inaplicadas eran relevantes para el pronunciamiento de fondo por parte de la autoridad requirente, al tener una relación directa con la solicitud de declarar la ilegalidad de los actos impugnados.

B. La inexistencia de pronunciamiento de esta Sala sobre la constitucionalidad de la ley inaplicada, por el vicio planteado; en efecto, se ha verificado que no existe ningún pronunciamiento que determine la validez o constitucionalidad de los arts. 68 parte final LOFGR, y 72 parte final RCF.

Sin embargo, debe aclararse que en la sentencia del 23-II-2015, Inc. 82-2011, se enjuició la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas ahora inaplicadas, pero en relación con la presunta vulneración al derecho de recurrir; por lo tanto, se advierte que el motivo sobre el pronunciamiento sub examine, es distinto al que se conoció en el antecedente judicial citado, pero ello no implica retomar algunos de sus fundamentos jurídicos. En todo caso, dicho pronunciamiento es posterior a la inaplicabilidad que ahora nos ocupa.

C. a. Los elementos del control de constitucionalidad que debe contener la inaplicabilidad aparecen en la decisión remitida de manera aceptable. En el presente caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo consideró que los arts. 68 parte final LOFGR y 72 parte final RCF "... [transgreden] los derechos de audiencia, de defensa material y debido proceso", vinculando tales contenidos constitucionales con los arts. 2 inc. 1°, 11 inc. 1° y 12 inc. 1° Cn.; por lo tanto, esta Sala colige que la autoridad requirente señaló —concretamente— los objetos y el parámetro de control.

b. Sobre las razones pertinentes que fundamentan la inaplicación, la resolución judicial en referencia expresa que los arts. 68 parte final LOFGR y 72 parte final RCF violan los precitados cánones constitucionales porque "... contrarían flagrantemente el debido proceso, al no proveer de manera suficiente las herramientas idóneas para que el afectado ejerza el derecho de impugnar las resoluciones que le atañen, ya que estas —tal como consta en las actas de notificación de la certificación del expediente administrativo— únicamente le fueron entregadas momentáneamente al administrado, para que éste leyera el dictamen, más no se le extendió certificación material de las mismas; lo cual resulta inaceptable, en un procedimiento eminentemente escrito, que la resolución final sea exiguamente comunicada al agraviado...".

En relación con los dos puntos anteriores, a juicio de este Tribunal, se han configurado adecuadamente los elementos del juicio de constitucionalidad por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo, por ello, tal requisito se tiene por cumplido."

OPERADOR JURÍDICO DEBE IDENTIFICAR LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE INCIDAN RELEVANTEMENTE EN LA INTERPRETACIÓN DE OTRAS Y REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA, INTEGRAL Y ARMÓNICA DE LAS MISMAS CON CONTENIDO CONSTITUCIONAL

"D. Por último, corresponde determinar el agotamiento de una posibilidad de interpretación conforme a la Constitución de los artículos inaplicados.

a.    Inicialmente, debe indicarse que la estructura normativa de las reglas contenidas en las disposiciones inaplicadas es cerrada, por lo que no permite atribuirles prima facie —y aisladamente consideradas— una pluralidad de significados de entre los cuales la Sala de lo Contencioso Administrativo haya debido seleccionar aquel que mejor se adecuara a los contenidos constitucionales supuestamente conculcados; no obstante, el contenido normativo de tales preceptos únicamente hace referencia a la prohibición de extender certificaciones en el proceso administrativo sancionador sustanciado en la Fiscalía General de la República.

Ante ello, debe recordarse a la Sala de lo Contencioso Administrativo que todos los tribunales jurisdiccionales deben actuar de conformidad con todo el ordenamiento jurídico y no sólo en atención a las normas que regulan una actuación específica, tal como lo establece la Constitución y el principio de unidad del ordenamiento jurídico; de manera que, el operador jurídico debe: (i) identificar las disposiciones legales que incidan relevantemente en la interpretación de otras y, (ii) realizar una interpretación sistemática, integral y armónica de las mismas a la luz de los contenidos constitucionales (sentencias del 17-XI-2014 y 23-II-2015, Incs. 59-2014 y 82-2011, respectivamente).

b. Ahora bien, el argumento de la autoridad requirente, radica en que los arts. 68 parte final LOFGR y 72 parte final RCF transgreden los derechos de audiencia, de defensa material y debido proceso —arts. 2 inc 1°, 11 inc. 1° y 12 inc 1 ° Cn. —.

c. Sin embargo, el motivo de inconstitucionalidad planteado es insostenible, por las siguientes consideraciones:

i. Inicialmente, el art. 14 Cn. determina que la autoridad administrativa podrá aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes, siempre y cuando se haya dado oportunidad de tramitar el debido proceso. Denominación que ha sido caracterizada por esta Sala como aquel proceso que, independientemente de la pretensión que en el mismo se ventile, respeta la estructura básica que la Constitución prescribe para toda clase de procesos (sentencias de 2-VII-1998 y 26-VI-2000, Amps. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a éste principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno que respete el haz de derechos y garantías que contempla la Constitución.

A partir de esta concepción procesal, el debido proceso se erige como una categoría jurídica” abstracta en la que se incluyen todos los derechos, garantías y principios que deben ser desarrollados en toda estructura procesal, independientemente de la pretensión que se conozca; por lo tanto, para enjuiciar la constitucionalidad de determinada disposición jurídica, es fundamental, indicar qué contenido constitucional se infringe por las normas infraconstitucionales.

De esta forma, la supuesta infracción al debido proceso, constituye un enfoque genérico del mismo planteamiento sostenido respecto a la aparente violación a los derechos de audiencia y defensa material; es decir, ambos parámetros son incluidos en la misma argumentación. En consecuencia, el mayor grado de concreción de la argumentación planteada deriva de éstos_ últimos derechos constitucionales, hace que el análisis de la inaplicabilidad se realice por éstos motivos, es decir, por la posible vulneración el los derechos de audiencia y defensa material."

PROHIBICIÓN E EXTENDER CERTIFICACIONES, NO IMPLICA UNA MEDIDA INCONSTITUCIONAL

"ii. Acotado lo anterior, este Tribunal advierte que en la inaplicabilidad pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, no se desarrolla de forma directa o indirecta, algún argumento que justifique, cómo la prohibición de extender certificaciones del expediente administrativo, limita el ejercicio del derecho de audiencia, sino que en general, se insiste en la infracción al derecho de defensa material. En ese orden, el derecho de audiencia tiende, conforme a la jurisprudencia de esta Sala, a ser un concepto abstracto en cuya virtud se exige que toda persona debe ser oída y vencida con arreglo a las leyes, antes de procederse a limitar su esfera jurídica o a privársele por completo de un derecho —art. 11 Cn.— (Sentencia del 6-I-2009, Amp. 265-2007); por lo tanto, de la motivación expuesta por la autoridad requirente, no se colige de qué forma los artículos inaplicados son capaces de provocar una conculcación a dicha garantía constitucional, dado que, únicamente limitan una actuación de las autoridades encargadas de conocer del proceso administrativo sancionador.

iii. Ahora bien, la formulación lingüística y normativa de los objetos de control, no excluye la posibilidad que el servidor público de la Fiscalía General de la República, sujeto a un proceso administrativo sancionador, pueda ejercer su defensa material en el mismo, entendida ésta como la intervención directa y personal del procesado, realizando actividades encaminadas a preservar su esfera jurídica individual (Cfr. con sentencias del 4-IV-2010 y 19-V-2010, H.C. 85-2008 y Amp. 404-2008, respectiva); y es que, conforme a los artículos 12 inc. 1° Cn., 64 inc. 2° primera parte LOFGR y 59 inc. 5° primera parte RCF, se permite el ejercicio del derecho de defensa material y técnica en el desarrollo del proceso. En tal sentido, los arts. 68 parte final LOFGR y 72 parte final RCF, como ya se dijo, regulan una actuación específica por parte de los entes con competencia para sustanciar el proceso administrativo sancionador en la sede fiscal y no el desarrollo de la defensa material por parte del procesado.

Y es que, además, de conformidad con lo prescrito en los arts. 64 inc. 2° primera parte y 66 inc. 2° LOFGR, 59 inc. 5° primera parte, 70 inc. 2° RCF y, 9 inc. 3°, 20, 165 inc. 1° del Código Procesal Civil y Mercantil, en el proceso administrativo sancionador, las partes tienen el derecho al acceso del expediente; en consecuencia, el funcionario, empleado o agente auxiliar de la Fiscalía General de la República, pueden consultar el expediente administrativo cuando éstos así lo requieran, con el objeto de extraer los fundamentos de hecho y de derecho que consideren necesarios a efecto de recurrir, potenciando con ello el principio del debido proceso, lo cual denota un mecanismo idóneo para ejercerel derecho de defensa material; por lo tanto, la sola prohibición de extender certificaciones, no implica una medida inconstitucional per se, ya que el legislador ha establecido otra para alcanzar el mismo fin.

d. Ahora bien, sin perjuicio de todo lo anteriormente expuesto, esta Sala advierte que —del análisis de la inaplicabilidad pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo—, en el desarrollo del proceso administrativo sancionador sustanciado en la Fiscalía General de la República, se produce unanotificación parcial de las resoluciones, ya dicho acto de comunicación procesal se realiza entregando el expediente al servidor público para que lea la resolución; por lo tanto, conforme a los arts. 2, 11 y 12 Cn., debe instruirse al Consejo Fiscal y al Fiscal General de la República para que al ordenar la notificación de sus resoluciones —ya sea de trámite o definitiva— se ordene la entrega :de una copia de la misma al administrado, y no limitar la notificación a la lectura momentánea de la misma, dado que, una de las finalidades de éste tipo de actos procesales, es hacer del conocimiento de las partes que intervienen en un proceso lo que en él acontece; en consecuencia, de no hacerlo, se estaría desconociendo la esencia tales actos."

SIN LUGAR EL INICIO DEL PROCESO POR OMITIR REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN Y NO APLICAR EL PRINCIPIO DE UNIDAD DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO

"2. Con base en todo lo anterior, no es posible dar por iniciado el proceso de inconstitucionalidad, con el Fin de enjuiciar la constitucionalidad de los arts. 68 parte final LOFGR, y 72 parte final RCF, por la presunta infracción a los derechos de audiencia, de defensa material y debido proceso, porque la Sala de lo Contencioso Administrativo omitió realizar una interpretación conforme a la Constitución, al no aplicar el principio de unidad del ordenamiento jurídico e interpretar de forma sistemática las disposiciones inaplicadas.

3. Considerando los efectos jurídicos de la presente resolución y los entes relacionados con la aplicación de la normativa impugnada, se hace indispensable hacer del conocimiento la presente resolución al Fiscal General de la República y al Consejo Fiscal de la Fiscalía General de la República, a efecto de otorgar seguridad jurídica sobre la correcta interpretación y aplicación de la normativa del proceso administrativo sancionador seguido en esa sede."