TRIBUNAL
SUPREMO ELECTORAL
VULNERACIÓN DEL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD LIMITE DE LAS ACTUACIONES DEL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL
– RESOLUCIÓN CON MAYORÍA SIMPLE Y NO CON LA MAYORÍA CALIFICADA
“La pretensión del
demandante se fundamenta, primordialmente, en la vulneración del principio de
legalidad, en dos aspectos diferenciados: el primero de connotación sustantiva,
relativa a la falta de correspondencia constitucional de la normativa aplicada,
en particular, a los deberes a los cuales los funcionarios públicos se
encuentran limitados por la ley secundaria; y el segundo, de naturaleza
substancialmente formal, en el sentido que los actos se emitieron sin
observarse el quorum mínimo requerido para esa clase de resoluciones, en vista
que la norma secundaria prevé mayoría calificada, y no simple, tal como se ha
consignado en la resolución en disputa.
Atendiendo a los
motivos de ilegalidad esgrimidos en la demanda, y al estudio íntegro del caso,
esta Sala desarrollará su examen de manera lógica procesal, analizando primero
los vicios formales aludidos, para luego entrar a conocer los vicios
sustantivos, en caso de desestimar los primeros.
3.1 El principio de
legalidad como límite en las actuaciones del TSE
El Principio de
Legalidad aplicado a la Administración Pública consiste en que, la
Administración Pública solo puede actuar cuando la Ley la faculte, ya que toda
acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por
la Ley, y por ella delimitado y construido.
Todo lo anterior resume
el ámbito de competencia de la Administración Pública, la cual solo puede
dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la Ley, y
de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-Ley, tal como lo
prescribe la Carta Magna, en su artículo 86 inciso tercero. La habilitación de
la acción administrativa en las distintas materias o ámbitos de la realidad,
tiene lugar mediante la correspondiente atribución de potestades, entendidas
como sinónimo de habilitación.
De manera armónica, el
principio de seguridad jurídica constituye un derecho fundamental, que tiene
toda persona frente al Estado y un deber primordial que tiene este último hacia
el gobernado, entendido como un deber de naturaleza positiva, traducido, no en
un mero respeto o abstención, sino en el cumplimiento de ciertos requisitos,
condiciones, elementos o circunstancias exigidas por el propio ordenamiento
jurídico, a fin de que la afectación de la esfera jurídica del gobernado sea
válida, esto quiere decir que los gobernados tengan un goce efectivo y completo
de sus derechos.
La seguridad jurídica
implica una actitud de confianza en el derecho vigente y una razonable
previsibilidad sobre su futuro, es la que permite prever las consecuencias de
las acciones del hombre así como las garantías de orden constitucional de que
gozan tales actos. En consecuencia, por seguridad jurídica debe entenderse la
certeza que posee el individuo de que su situación jurídica no será modificada
más que por procedimientos regulares y autoridad competente, ambos establecidos
previamente.”
AUSENCIA DE LOS
PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA LA VÁLIDA CONSTITUCIÓN Y ADOPCIÓN DE DECICIONES
DEL ORGANO COLEGIADO
“3.2 De la formación de
la voluntad de los entes colegiados
La doctrina define al
órgano colegiado como aquella unidad administrativa con atribuciones
competenciales específicas cuya titularidad corresponde a tres o más personas
físicas, quienes han de concurrir simultáneamente en orden a la formación de la
voluntad imputable al órgano en su conjunto, más allá del mero criterio
individual de cada uno de los miembros. Se entiende pues, que la razón de ser
que justifica la existencia de estos órganos es la simultaneidad inherente a
las deliberaciones y al procedimiento de formación de la voluntad colegiada
(Valero Torrijos, Julián, Los órganos colegiados. Análisis histórico de la
colegialidad en la organización pública española y régimen
jurídico-administrativo vigente, Madrid, 2002).
3.2.1 De la
pluripersonalidad en la titularidad de los órganos colegiados
Claramente se enfatiza
como singular característica de los órganos colegiados, el carácter
pluripersonal de su titularidad. La simultaneidad de la presencia de los
miembros del órgano es un requisito esencial que ha de concurrir para que pueda
hablarse de decisión colegiada. Exigiéndose la existencia de una situación de
igualdad entre todos ellos y la concurrencia simultánea en la formación de la
voluntad del órgano.
Además del elemento
subjetivo de la pluralidad de los miembros, se reconoce también la posibilidad
atribuida por ley, de la posición subjetiva de los mismos a la hora de adoptar
las decisiones colectivamente. Se trata de los supuestos en que —de conformidad
a la Ley—, uno de sus integrantes ostenta una posición institucional de
supremacía sobre el resto, como es el caso del Presidente.
Finalmente, la correcta
delimitación del concepto de órgano colegiado, exige una referencia al número
mínimo de integrantes que deben concurrir a la formación colegiada de la
voluntad. El ordenamiento jurídico salvadoreño —al igual como sucede en el
Derecho comparado—, remite al régimen propio de cada órgano colegiado, la
determinación del número de miembros necesario para su válida constitución y
manifestación de voluntad. Así por ejemplo, el Tribunal Calificador y las
Juntas de la Carrera Docente deberán tomar sus decisiones por mayoría o
unanimidad, de conformidad a lo estipulado en los artículos 51 y 68
respectivamente de la Ley de la Carrera Docente; los Concejos Municipales,
según lo determinado en el artículo 43 del Código Municipal, para que puedan
emitir resoluciones requieren el voto favorable de la mitad más uno de los
miembros que integran dichos entes colegiados, salvo los casos en que la ley
exija una mayoría especial. Expresamente se determina que el Alcalde tendrá
voto calificado.
La no concurrencia de
las anteriores exigencias, implica la ausencia de los presupuestos necesarios
para la válida constitución del órgano y, en definitiva, para la adopción
colegiada de las decisiones.
En este orden de ideas,
con la creación de un órgano colegiado, se persigue poner en común las
voluntades individuales diversas de sus miembros mediante un proceso de
intercambio directo de razones y argumentos para que una vez delimitada la
problemática a dilucidar, se tome una decisión o se emita un juicio colectivo
mediante un sistema de votación, de conformidad al régimen jurídico aplicable
al caso que se discute. Lo que permite sistematizar la diversidad de los puntos
de vista reflejados en el proceso para la toma de decisión.
3.2.2 La votación como
método para la adopción de las decisiones colegiadas
La determinación previa
de los términos sobre los que haya de pronunciarse el órgano colegiado tiene
una trascendencia extrema sobre el contenido de los actos dictados por los
organismos colegiados, por cuanto delimita su perímetro y, consecuentemente,
condiciona los efectos que producirá. Los términos en que debe procederse a la
votación de los asuntos, es un ejercicio que debe realizarse con prudencia, atendiendo
a las diferentes opiniones manifestadas durante la fase deliberativa.
Así, las decisiones que
emanan de los órganos colegiados, condicionan el ejercicio del principal
derecho que tienen los miembros que lo conforman, es decir, la concurrencia a
la formación de la voluntad del órgano, mediante la emisión de su voto
individual.
La fijación de un
sistema relativo a la emisión del voto, incide de forma directa en el mecanismo
para la formación de la voluntad colegiada. Ello tiene una especial relevancia
en los órganos colegiados de naturaleza representativa.
Tradicionalmente, se
reconocen tres maneras de formar la voluntad de los órganos colegiados: por
unanimidad, por mayoría simple y, por mayoría calificada. Además, se acepta la
sola voluntad de uno de sus miembros por la especial condición que ostenta
(usualmente el presidente del órgano colegiado), dentro del organismo, en casos
expresamente determinados y, por regla general, con previa autorización; estas
actuaciones se encuentran en la ley, usualmente para actos administrativos y de
funcionamiento ordinario de la Administración Pública.
La mayoría simple, se
reconoce como la regla mínima de carácter básico. Para cumplir esta exigencia
mínima, el acuerdo adoptado debe ser representativo de la voluntad mayoritaria
de los miembros.
La mayoría calificada o
cualificada, es considerada una garantía de mayor representatividad de los
acuerdos colegiados. En la generalidad de ocasiones, la normativa específica
del organismo colegiado, requiere que algunos acuerdos se tomen por una mayoría
calificada en función de la relevancia de los asuntos sobre los que versa. De
tal suerte que, para la correcta formación de la voluntad colegiada,
resultarían insuficientes los votos favorables de la voluntad mayoritaria simple,
pues se debe verificar una exigencia adicional. Esta exigencia puede estar
fijada en la norma desde un punto de vista estrictamente cuantitativo, o,
mediante un criterio cualitativo, en razón del voto de calidad de alguno de sus
miembros por sus peculiares circunstancias subjetivas.
La mayoría calificada,
exige mayor rigor en la formación de voluntad del ente colegiado, lo que se
traduce como una garantía en la formación de la voluntad, ya que refuerza el
principio mayoritario en relación con las cuestiones más relevantes que deben
precisar de un amplio y representativo respaldo.
3.2.3 Sobre la
formación de voluntad de los entes colegiados de conformidad a lo estipulado
por la Sala de lo Constitucional
La Sala de lo
Constitucional, mediante resolución pronunciada a las diecisiete horas y quince
minutos del día seis de junio de dos mil once, en proceso de
inconstitucionalidad referencia 15-2011, sostuvo que la Constitución de la
República ha instaurado un sistema de deliberación y debate para la conformación
de la voluntad de órganos típicamente colegiados, con lo cual su experiencia y
conocimiento técnico, son determinantes para el contenido de las decisiones que
se tomen. Y es que, la actividad de la Sala de lo Constitucional está fundada
sobre las distintas capacidades y conocimientos jurídicos de los Magistrados
que se expresan al momento de la deliberación.
Además señaló: «... las
reglas jurídicas que determinan que el voto es el instrumento para transformar
las opiniones de los jueces en resoluciones del Tribunal, son el marco en el
que se inserta el significado institucional de las tareas de esta Sala (...) Si
bien, el objetivo es llegar a la solución que suscita mayor acuerdo, la
unanimidad es un ideal que busca homogeneizar los diferentes criterios jurídicos
entre sus integrantes (...) Así, debe comprenderse que el voto decisivo —el que
se requiere siempre y en todos los casos, como postula la unanimidad— es la
medida más extrema para llegar a un producto: la decisión de un tribunal
colegiado».
Concluye, exponiendo
«...como en todo organismo colegiado, el objetivo de la deliberación es llegar
a la solución que suscita mayor acuerdo (...) En consecuencia, el Órgano
destinatario de las sentencias de inconstitucionalidad —Asamblea Legislativa—,
no puede, sin justificación debidamente fundamentada, cambiar las reglas de
votación y decisión del Tribunal que habrá de juzgarle en los juicios de
control de normas; tal actuación habilita un pronunciamiento de
inconstitucionalidad».
En línea a lo antes
expuesto, la Sala de lo Constitucional señaló que la Asamblea Legislativa, aun
siendo el Órgano del Estado que de conformidad con el artículo 121 de la
Constitución de la República le corresponde fundamentalmente la atribución de
legislar, no puede cambiar las reglas de votación y decisión de dicho Tribunal,
destacándose con ello la importancia de la formación de voluntad de los entes
colegiados.
3.3 La formación de
voluntad del TSE según la ley de la materia
El Tribunal Supremo
Electoral, [al momento del acaecimiento de los hechos] se sometía a lo
estipulado en el Código Electoral. En el Título V de la referida normativa,
denominado "De los Organismos Colegiados" , de forma específica, en
la Sección VII "De las Atribuciones del Organismo Colegiado", se encuentra
el artículo 80, vigente al momento de dictarse el acto impugnado, que
literalmente dice: «Corresponde al Tribunal Supremo Electoral: a) Por acuerdo
de mayoría calificada de los Magistrados: (...) 5) Conocer y resolver de toda
clase de acción, excepción, petición, recursos e incidentes que pudieren
interponerse de conformidad al presente Código; (..) b) Por mayoría simple de
los Magistrados: 1) Autorizar a un Magistrado del Tribunal para que ejerza las
atribuciones a que se refiere la letra d) de este artículo. 2) Autorizar la
licencia de sus Magistrados. 3) Resolver las consultas que le formulen los
Organismos Electorales, los representantes de los Partidos Políticos o
Coaliciones o cualquier autoridad competente. 4) Imponer multas en forma
gubernativa a los infractores que no cumplieren con este Código sin perjuicio
de la responsabilidad por delitos o faltas que cometieren. 5) Requerir del
Órgano Ejecutivo la adopción de las medidas y los servicios necesarios para el
mejor cumplimiento de sus funciones. c) Como atribución de un solo Magistrado
del Tribunal, previa la autorización correspondiente: 1) Recibir la protesta
constitucional de los miembros de las Juntas Electorales Departamentales y
darles posesión de sus cargos. 2) Representar al Tribunal en actos específicos»
[Resaltado del texto suplido].
3.3.1 Aplicación al
caso en autos
De la sola lectura del
artículo 80 citado textualmente, se advierte que el legislador estableció
expresamente las atribuciones del Tribunal Supremo Electoral, clasificando las
actuaciones que estos pueden realizar, según el contenido de los actos a ser
dictados; regulando así las atribuciones de los Magistrados, en relación al
grado de importancia de los actos objeto de conocimiento y análisis, las
cuales, como establece el referido artículo, son: (1) Por mayoría calificada de
los Magistrados, esto es por acuerdo de cuatro de los cinco Magistrados que
conforman dicha entidad; (2) Por mayoría simple de los Magistrados, es decir
por acuerdo de tres de los cinco Magistrados que lo conforman; y, (3) Como
atribución de un solo Magistrado, previa la autorización correspondiente. Tal
cual coincide con lo establecido por la doctrina anteriormente señalada.
Según lo dispuesto en
el artículo 80 literal a) número 5 del CE, vigente al momento de dictarse el
acto impugnado, corresponde al TSE, por acuerdo de mayoría calificada entre sus
Magistrados, conocer y resolver de toda clase de acción, excepción, petición,
(...) que pudieren interponerse de conformidad a tal Código.
Como se aprecia, existe
una orden clara del legislador en establecer que la resolución que conoce y
resuelve las peticiones gozan de una trascendencia tal, que amerita que la
decisión sea tomada por mayoría calificada de los Magistrados que la conforman,
es decir, cuatro de cinco votos en un determinado sentido.”
POR VOTACIÓN
CALIFICADA, METODO DE ADOPCIÓN DE DECISIONES COLEGIADAS, SE GARANTÍZA EL
ACUERDO TOMADO EN RAZÓN DE LA GRAVEDAD E IMPORTANCIA DE LA DECISIÓN A TOMAR
“Se extrae de ello, que
el legislador quiso garantizar que el Tribunal Supremo Electoral como ente
colegiado, al momento de tomar dichas decisiones, realizara un verdadero
debate, en razón de la gravedad e importancia de las decisiones a tomar. Y, que
tales decisiones —por su alcance y naturaleza— fueran tomadas por la
concurrencia de cuatro de los cinco Magistrados que conforman el referido ente
colegiado es decir, que dota de una garantía extra a este tipo de decisiones
imponiendo para su validez, que sea generada por una mayoría calificada.
Es así, que a folios
519 al 523, corre agregada la copia debidamente certificada de la resolución
dictada a las trece horas del veintiuno de diciembre del dos mil once, la cual
constituye el acto impugnado en esta sede judicial; la cual ha sido
efectivamente suscrita por tres Magistrados del TSE. Esta Sala colige, en base
a la documentación adjunta, la naturaleza de la resolución, y lo estipulado en
el artículo 80 literal a), número 5 del CE, vigente al momento de dictarse el
acto impugnado, que dicho acto lleva estampada únicamente las firmas de tres
Magistrados que conforman el TSE, siendo necesario por Ley, que dicha
resolución sea tomada por una mayoría calificada, en vista a ser la respuesta
de varias peticiones, que se declararon no ha lugar.
De conformidad al principio
de legalidad, se reconoce el pleno sometimiento de la Administración Pública a
la ley y al Derecho. Lo que implica un doble contenido: (i) su sometimiento a
la totalidad del sistema normativo, pues la Administración debe observar las
leyes emanadas de la Asamblea Legislativa, además de todas las restantes normas
que integran el ordenamiento jurídico; y, (ii) la plenitud de la sujeción a las
normas es equivalente a la completa juridicidad de la acción administrativa,
pues, el Derecho es un parámetro constante de toda la actuación de la
Administración Pública. En consecuencia, nada puede hacerse en la
Administración al margen del Derecho, que ha de constituir un límite permanente
de toda su actividad.
La deficiencia palpable
en el acto administrativo impugnado, constituye una vulneración de las reglas
esenciales para la formación de la voluntad del ente colegiado. En razón que no
se logró la mayoría calificada exigida por el Código Electoral, violentando con
ello lo prescrito en la normativa en comento, lo que conlleva a una violación
al Principio de Legalidad, que impone el respeto y total apego a la Ley, ya que
las atribuciones vienen conferidas únicamente por ella, obligando a la
autoridad administrativa a apegarse a esta, pudiendo ser válidas exclusivamente
aquellas actuaciones que se realicen respetando los límites y facultades que la
Ley otorga a los funcionarios o autoridades.
Como consecuencia del
Principio de Legalidad que debe imperar en todo Estado de Derecho, que toda
acción singular que ejercite una autoridad debe estar justificada en una Ley
previa que lo habilite, por lo que las acciones que realice la autoridad deben
ser apegadas a la Ley que la rige, no pudiendo decidir antojadizamente si las
aplica o no, o a que caso las aplica.
A su vez, al irrespetar
el Principio de Legalidad al vulnerar la forma en que dicha autoridad puede
tomar sus decisiones conforme a la Ley, violenta el Principio de Seguridad
Jurídica, que alude a la certeza que posee el individuo de que su situación
jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridad
competente, ambos establecidos previamente. Siempre como manifestación del
Principio de Seguridad Jurídica, en su variante de la previsibilidad del
derecho, esta Sala mantiene el criterio esgrimido en la sentencia definitiva de
las doce horas del veinte de marzo del año dos mil doce, referencia 351-2011;
la cual tuvo un objeto similar en cuanto a la validez de un voto por mayoría
simple, cuando el CE requería mayoría calificada.
Congruentemente con el
precedente citado, se establece nuevamente, que el TSE desconoció el
procedimiento regular para tomar su respectiva decisión, apartándose de lo
establecido en el artículo 80 letra a) número 5 del Código Electoral vigente al
momento de dictarse el acto impugnado.”