DERECHO A LA IGUALDAD EN LA FORMULACIÓN DE LA LEY

OBLIGACIONES QUE GENERA EL DERECHO DE IGUALDAD EN LOS PODERES PÚBLICOS Y PARTICULARES

"IV. 1. A. Como se explicitó en la sentencia 4-V-2011, Inc. 18-2010, desde un punto de vista principialista, la igualdad genera ciertas obligaciones, las cuales deben ser cumplidas por todos los poderes públicos y particulares, que se concretan de la siguiente forma: (i) tratar de manera idéntica las situaciones jurídicas iguales, (ii) tratar de manera diferente las situaciones jurídicas que no comparten ninguna característica común, (iii) tratar de manera igual aquellas situaciones jurídicas en las cuales las similitudes son más relevantes que las diferencias, y (iv) tratar de manera distinta aquellas situaciones jurídicas en las cuales las diferencias son más relevantes que las similitudes. Por tanto, el principio de igualdad consagrado en el art. 3 inc. 1° Cn., impide tratar desigual a los iguales, pero no excluye la posibilidad de que se trate igualmente a los desiguales. Este precepto constitucional no consagra, sin más, un derecho a la desigualdad de trato, pero sí una concreción que conforma parte del moderno principio de igualdad.

Se desprende de lo anterior que si bien la igualdad se presenta como un mandato de carácter predominante formal, su correcta aplicación requiere del intérprete la valoración de las circunstancias fácticas concretas de las situaciones jurídicas comparadas, a efecto de determinar si procede, equiparar a ciertos supuestos, o bien diferenciarlos. Inclusive, existen casos en los cuales se puede justificar constitucionalmente el trato diferenciado, por medio de acciones positivas, a fin de lograr la igualdad formal en el plano real; se habla, en ese sentido, de "igualdad material". A partir de ello, puede entenderse que la igualdad no es un principio monolítico, preciso y absoluto, sino relativo, por medio del cual se puede justificar un tratamiento diferenciado; en consecuencia, no existen reglas o parámetros fijos que puedan llegar a considerar prima facie que un trato es desigual, sino que se dan si las circunstancias de hecho del caso lo ameritan, es decir, que el principio de igualdad no dice a priori lo que es igual, pues no proporciona ningún elemento o criterio para poder emitir un juicio de igualdad, por lo que ese criterio es preciso buscarlo fuera de la norma misma, es decir, en la justificación de la equiparación o diferenciación establecida por el legislador.

JUICIO DE IGUALDAD REQUIERE DE UN TÉRMINO DE COMPARACIÓN

B. Ahora bien, es pertinente aclarar que, cuando se dice que dos personas, cosas o situaciones son iguales, ello no significa que sean idénticas, sino que comparten por lo menos ciertas características similares que permiten realizar una equiparación objetiva. En ese sentido, incluso, se puede afirmar que un juicio de igualdad parte de que existen diferencias entre las personas, cosas o situaciones comparadas. En definitiva, cuando se hace uso del principio de igualdad deben recurrirse a las semejanzas y a las diferencias para realizar un análisis con el cual se identificará qué concreción del mencionado principio atiende de mejor manera el caso en concreto.

  Por otro lado, la igualdad es un concepto relacional, es decir, no puede predicarse en abstracto de las personas o cosas, sino que se es igual con respecto a otra persona o cosa y con respecto a cierta o ciertas características. Para formular un juicio de igualdad, pues, debe contarse por lo menos con dos personas, cosas o situaciones (las que se comparan) y una o varias características comunes —sentencias de 4-V-2011 y 2-VI-2011, Incs. 18-2010 y 2-2006, respectivamente— (es decir, debe existir un término de comparación idóneo, en el que se deben indagar el sentido específico de las normas para determinar la relevancia de la equiparación o diferenciación introducido por los poderes públicos y así analizar si existe una justificación constitucional suficiente).

Además, es importante subrayar que los juicios de igualdad no describen la naturaleza ni la realidad de las personas o cosas comparadas. Más bien, descansan en la elección de una o más propiedades comunes —decisión libre de quien realiza el juicio— con respecto a las cuales se afirma o niega la igualdad. Por último, para que un juicio sobre igualdad tenga relevancia jurídica no basta con el establecimiento del término de comparación. Es necesaria la imputación de consecuencias jurídicas a los sujetos comparados, como consecuencia de la igualdad o desigualdad encontradas. En términos más concretos, la afirmación de que dos situaciones jurídicas son iguales o diferentes servirá de justificación para formular una regla de trato igual o desigual en un contexto determinado."

JUICIO DE RAZONABILIDAD

"B. Descrita una aproximación general sobre el principio de igualdad, es necesario hacer alusión a la igualdad en la formulación de la ley, que según la sentencia de 25-XI-2008, Inc. 9­2006, significa que la ley debe brindar a todos los ciudadanos el mismo trato. Pero es un hecho innegable que las personas, en la realidad, no siempre se encuentran en situación de igualdad. Por otro lado, la igualdad no deja de ser un valor constitucional, que supone un programa de gobierno jurídico informado —entre otros criterios— por la igualdad material o real. Por tanto, es legítimo —desde el punto de vista constitucional— que el legislador adopte medidas para asegurar la igualdad real a las personas que se encuentran de hecho en condiciones de inferioridad.

De lo anterior deviene la posibilidad que el legislador pueda establecer medidas legales que establecen un trato disímil para determinados sectores, lo cual implica una exigencia ineludible para el legislador, la cual está asociada con la carga de probar la razonabilidad y proporcionalidad de la diferenciación establecida que incumbe precisamente a quien defiende la ley. Es éste quien en todo caso debe demostrar en un proceso de inconstitucionalidad, que la decisión legislativa adoptada en los términos anteriores, no responde a criterios arbitrarios —sentencia del 22-XII-2004, Inc. 8-2003—, porque lo que está constitucionalmente prohibido es el tratamiento desigual carente de razón suficiente, la diferenciación arbitraria que existe cuando no es posible encontrar un motivo razonable que la justifique --sentencia de 27-X-2004, Amp. 837-2003—.

En consecuencia, el principal requisito que debe cumplir suficientemente el legislador cuando prescribe un trato discriminatorio, es explicitar las razones fácticas y jurídicas que, amparadas en la consecución de una finalidad constitucional, motivaron la adopción de una medida positiva o negativa en que se fundamenta una diferenciación legal —lo que en otros términos se denomina juicio de razonabilidad—." [...]

AUSENCIA DE JUSTIFICACIÓN OBJETIVA Y RAZONABLE QUE PERMITA ENTENDER LOS FUNDAMENTOS DE LA DIFERENCIACIÓN ESTABLECIDA EN LA DISPOSICIÓN OBJETO DE CONTROL

1. A. Con respecto al primer contraste internormativo, es preciso recalcar que el art. 9 inc. 2° LFP —vigente-- señala que la elección del Presidente y Vicepresidente del Consejo Directivo del INSAFORP se realizará únicamente de los miembros elegidos por el sector gobierno, excluyendo totalmente la posibilidad que los representantes del sector empleador y laboral puedan acceder a los cargos antes aludidos, lo cual insoslayablemente permite identificar un trato diferenciado entre los diversos sectores que componen tal entidad pública, pues excluye de la posibilidad de dirección a grupos determinados. Desde el punto de vista de la igualdad, esta regulación legal debe ser de carácter excepcional y amparada en una justificación objetiva y razonable, para el pleno respeto del art. 3 inc. 1° Cn.

Siendo que cualquier trato desigual es una medida, hasta cierto punto, extraordinaria, la misma debe ser objeto del juicio de razonabilidad, el cual, se erige como una regla interpretativa, que conlleva la adecuación y análisis de todos los elementos concomitantes para crear tratos diferenciados en las disposiciones jurídicas, que de forma sintética pueden resumirse en: (i) los motivos por los cuales se decidió realizar una desigualdad normativa (los cuales provienen de las circunstancias del caso en concreto); (ii) los fines que jurídicamente son contemplados por el ordenamiento jurídico y que para el caso concreto son los perseguidos por la medida adoptada; y (iii) los medios para conseguir los _.fines propuestos.

Como problema de razonabilidad, el pronunciamiento de este Tribunal ha de recaer sobre el carácter justificado o no de la desigualdad, es decir, sobre la justificación objetiva de la diferencia de trato establecida por el art. 9 inc. 2° LFP —vigente—, y no sobre el concepto o contenido del derecho material en cuestión y la legitimidad de las posibles limitaciones al mismo, por tanto, resulta indispensable que exista una justificación de acuerdo con el contexto de la normativa impugnada y con base en juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relación con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente, por ello, una relación de causalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida, y dejando en definitiva al legislador con carácter general, la apreciación de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigualmente.

Por tanto, es el órgano emisor de la normativa impugnada --Asamblea Legislativa-- quién debe aportar una justificación objetiva y razonable, del por qué introdujo una diferenciación.

Empero, como anteriormente se había expuesto, la presentación del informe justificativo al que se refiere el art. 7 LPrCn. por parte del Órgano Legislativo fue extemporánea, tal como se ha explicado en la presente sentencia, lo que implica que no existe una defensa directa por parte del órgano emisor de la norma impugnada, que en términos prácticos se traduce en que este Tribunal desconoce totalmente la existencia de una justificación objetiva y razonable que permita entender los fundamentos de la diferenciación establecida en la disposición objeto de control, lo cual deviene insoslayablemente en la imposibilidad jurídica de avanzar en el juicio de razonabilidad, lo que directamente reafirma la existencia de un trato desigual arbitrario; al respecto debe agregarse que el decreto legislativo por medio del cual se reformó el objeto de control antes enunciado, no contiene alguna justificación válida que permita sostener la diferencia en el trato entre los sectores gobierno, laboral y empleador que persiga algún fin.

Esto último adquiere más relevancia al analizar cada uno de los considerandos del decreto legislativo que reformó el art. 9 inc. 2° LFP; en efecto, el primero está destinado a reseñar la aprobación y entrada en vigencia de la Ley de Formación Profesional, así como a mencionar el objeto principal de dicha normativa; el segundo explica la naturaleza y finalidad del INSAFORP; y el tercero advierte la necesidad de fortalecer la institucionalidad del mencionado ente, por medio de la concreción de adecuaciones y modificaciones a su estructura directriz y de administración; en definitiva, esta Sala considera que no es posible extraer alguna razón que fundamente el trato diferencial establecido por el legislador. Inclusive, el contenido material del artículo objetado, se encuentra en total contraposición al Considerando III del decreto por medio del cual se reformó dicha disposición."

DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES IRRAZONABLE AL NO CONTENER RAZONES OBJETIVAS PARA REGULAR DIFERENCIADA E INJUSTIFICADAMENTE EL ACCESO A LA DIRECCIÓN DEL INSAFORP

"Ahora bien, esta Sala ha señalado —sentencias del 26-III-1999 y 17-V-2002, Inc. 4-98 y 6-2000— que en el proceso de inconstitucionalidad existe la obligación procesal de evidenciar el cumplimiento de los mandatos constitucionales. En ese sentido, corresponde al órgano emisor de la disposición infraconstitucional impugnada, probar haber dado cumplimiento a la normativa constitucional, especialmente a las obligaciones concretas que para él derivan de la Ley Suprema.

Así, se concluye que la Asamblea Legislativa, a pesar de tener la carga de la alegación respecto al cumplimiento del mandato de igualdad, no ha logrado evidenciar una finalidad que justifique, desde el punto de vista constitucional, el tratamiento diferenciado de carácter excluyente establecido en el art. 9 inc. 2° LFP —vigente—, lo que automáticamente produce que dicha disposición legal sea incompatible con el art. 3 inc. 1° Cn., pues ello supone una diferencia de trato que, hubiera requerido una justificación objetiva y razonable. En consecuencia, la disposición objeto de control es irrazonable, ya que se encuentra sin motivo válido, ni fundado en razones objetivas para regular diferenciada e injustificadamente el acceso a la dirección del INSAFORP para los grupos excluidos de tal posibilidad claramente igual -es decir, el carácter igualitario del sector laboral, empleador y gobierno en el Consejo Directivo del INSAFORP-, lo que implica que no es necesario proseguir el análisis a fin de determinar si dicha medida es, además, razonable y proporcionada.

Por tanto, el objeto de control no supera el juicio de razonabilidad como exigencia derivada del art. 3 Cn., debiéndose declarar su inconstitucionalidad en el fallo."

SOBRESEIMIENTO AL QUEDAR DEROGADA TÁCITAMENTE LA DISPOSICIÓN OBJETO DE CONTROL, POR LA NORMATIVA VIGENTE Y CONTENER UNA REGULACIÓN CONTRARIA A LO ESTABLECIDO POR UNA DISPOSICIÓN SUPERIOR EN GRADO

"B. Con respecto al art. 21 apartado iii. RLFP, esta Sala advierte que dicha disposición únicamente regula cuáles serán los puntos que contendrá la agenda de la toma de posesión de Consejo Directivo del INSAFORP; así, vale aclarar que este artículo aún se encuentra redactado para operativizar la antigua forma de elección, es decir, que el consejo en pleno elegiría a su Presidente y el Vicepresidente de entre los cuatro representantes propietarios del sector empleador; por tanto, la disposición infralegal comentada no ha sido adecuada conforme a la reforma sufrida por el art. 9 inc. 2° LFP.

En esa línea, y sin perjuicio de que la Sala de lo Constitucional no es un ente depurador del ordenamiento jurídico y, consecuentemente, no es su tarea resolver los casos de antinomias cuando éstas se susciten entre disposiciones de jerarquía infra-constitucional -v.gr. Decreto Legislativo contra Ordenanza Municipal-; en el presente caso, el conflicto no trasciende a un parámetro de la Constitución, sino que se queda en aspectos solucionables vía mecanismos utilizados por el aplicador del derecho -v.gr. derogación tácita por existir nueva regulación integral de la materia, o por incompatibilidad de norma posterior, criterios de jerarquía y competencia, interpretación sistemática del ordenamiento jurídico, etc.-.

En consecuencia, aunque el art. 21 apartado iii. RLFP no haya sido armonizado conforme a la regulación que contiene el art. 9 inc. 2° LFP -vigente-, atendiendo al criterio jerarquía normativa entre la ley y un reglamento, el primer artículo citado se encuentra derogado tácitamente por el segundo, dado que contiene una regulación contraria a lo establecido por una disposición superior en grado.

Por las anteriores razones, esta Sala considera que el art. 21 apartado iii. RLFP no vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 3 inc. 1° Cn., debido a que se encuentra derogado, por lo que deberá de sobreseerse."

INEXISTENCIA DE LA INCONSTITUCIONALIDAD ALEGADA AL ESTAR JUSTIFICADO

"2. Al entrar en el análisis de la segunda confrontación internormativa, se advierte que el art. 16 incs. 2°, 3° y 4° RLFP establece un requisito -conocimiento y especialidad en un área de formación profesional- y un procedimiento específico para elegir a los representantes del sector laboral ante el Consejo del INSAFORP, elementos que difieren de los requeridos para el sector empleador.

Ahora bien, respecto del primer elemento diferenciador señalado por el actor, este Tribunal considera que no existe la inconstitucionalidad alegada, porque si bien la disposición infralegal objetada establece un requisito de especialización para quienes pretendan ser miembros representantes del sector laboral, el mismo se encuentra justificado en virtud del necesario conocimiento que deben poseer para coadyuvar en el diseño, ejecución y control de políticas públicas de formación profesional, lo que necesariamente implica la vinculación objetiva con la formación personal del representante.

Puntualmente, con respecto al segundoelemento diferenciador, puede afirmarse que la comparación realizada por el actor —en cuanto al procedimiento eleccionario—, no genera el establecimiento de beneficios normativos procedimentales para elegir a los representantes del sector empleador en relación a la forma en cómo se eligen en el sector laboral, debido a que un proceso de elección en sí mismo, no constituye el otorgamiento de prerrogativas para un determinado sector, sino simplemente un mecanismo ordenado que permite un objetivo final, en consecuencia, el establecimiento de una regulación que establezca las etapas a seguir para un resultado final, no puede interpretarse como el mejor posicionamiento de un sector sobre otro.

De ello, se colige la necesidad de observar que para cada uno de los tres sectores que integran el Consejo del INSAFORP, la ley y el reglamento han diseñado un procedimiento distinto, en ese orden, se advierte que la simple configuración procedimental para la elección de los miembros del referido consejo por la parte laboral, empleador y gobierno, no puede considerarse inconstitucional per se.

Por las razones explicitadas, este Tribunal considera que el art.16 incs. 2°, 3° y 4° RLFP no vulnera el principio de igualdad consagrado en el art. 3 inc. 1° Cn., y así deberá declararse en esta sentencia."