JUNTA DE VECINOS

SOBERANÍA POPULAR IMPLICA QUE LA GESTIÓN DE ASUNTOS PÚBLICOS AFECTA A LA GENERALIDAD

“III. 1. El principio de soberanía popular se encuentra consagrado en la segunda frase del art. 83 de la Cn., el cual establece: "La soberanía reside en el pueblo [...]". Esto significa que el pueblo es el titular del poder soberano, en el sentido de que todas las normas jurídicas y cargos públicos que ejercen poder real emanan directa o indirectamente de la voluntad popular.

Así, la soberanía popular implica que la gestión de los asuntos públicos afecta a la generalidad, y en esa medida, tiene interés en la misma. Por ello, el destino de la sociedad debe ser decidido por todos sus integrantes, debiendo reconocerse a cada ciudadano un voto con el mismo valor. En otras palabras: (i) las decisiones generales que afectan el destino colectivo debe tomarlas el pueblo; (ii) todos los cargos que ejercen poder público deben ser de elección popular o derivados de los cargos de elección popular; y (iii) las decisiones las toma la mayoría, atendiendo a sus intereses, pero con respeto a las minorías (sentencia 9-VII-2014, Inc. 52-2014).”

PROCESOS ELECTORALES SON EL ORIGEN DE LA LEGITIMACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS POR ELECCIÓN

“2. A. El gobierno democrático y representativo —art. 85 inc. 1° de la Cn.— demanda de quienes son elegidos como representantes del pueblo, un compromiso con el mismo, en el sentido de que no actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de sectores determinados, sino de todos y cada uno de los miembros que conforman la sociedad salvadoreña, y que —por tanto— deben tomar en cuenta la voluntad y los intereses de la totalidad de sus representados. Este sistema se da a través de las elecciones que posibilitan que los ciudadanos ejerzan un control sobre los actos de sus representantes y reduce las posibilidades de que éstos procedan por su cuenta en forma arbitraria.

B. De esta manera, los procesos electorales son el origen de la legitimación de los funcionarios públicos de elección que se da a través del sufragio. En El Salvador, las elecciones de los gobernantes se realizan a través de dos vías: (i) elección de primer grado, en la cual se elige a los representantes por medio de una votación directa —Presidente y Vicepresidente de la República, Diputados de la Asamblea Legislativa y del Parlamento Centroamericano, y los miembros de los Concejos Municipales (arts. 80 inc. y 202 Cn)—; es decir, que los electores participan de manera inmediata en la designación de los funcionarios del gobierno; y (ii) elección indirecta, la cual implica que los ciudadanos designan a sus representantes, quienes a su vez eligen a otros funcionarios para el ejercicio de determinados cargos.”

DERECHO AL SUFRAGIO

3. A. En torno a la elección de primer grado, el soberano es quien elige, por medio del ejercicio del derecho al sufragio, el cual descansa sobre tres elementos: el principio de soberanía popular; la democracia como forma de gobierno; y la representación política. Lo anterior se afirma porque la elección popular de los gobernantes sirve, tanto para que el pueblo pueda participar en el gobierno, como para que los gobernantes ejerzan la calidad de representantes del mismo.

Por ello, el sufragio se justifica en la necesidad de conferir a la población un procedimiento organizado de expresión política. Así concebido, el sufragio se puede definir como un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral se manifiesta políticamente, a fin de designar a los titulares del poder político (sufragio electoral) —sentencia de 1-X-2014, Inc. 66-2013—.

B. En la sentencia de 26-VI-2000, Inc. 16-99, se señaló que el derecho al sufragio tiene un sentido subjetivo y un sentido objetivo.

Según el primero, el sufragio aparece como una facultad del ciudadano (derecho de libertad) garantizada por el ordenamiento jurídico, es decir, la facultad constitucional de elegir a las personas que se desempeñarán en los órganos representativos de gobierno —art. 72 ord. 1° Cn. —. También son expresión de este sentido subjetivo las facultades de elegir y de presentarse como candidato. Conforme al segundo, el derecho al sufragio es un principio básico del ordenamiento democrático. Visto como principio, el sufragio tiene una dimensión institucional indiscutible que radica en el hecho de que sin sufragio no hay democracia.”

DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS DE PARTICIPACIÓN

“Desde tales perspectivas, los derechos políticos se han caracterizado como derechos de participación que generan un conjunto de condiciones positivas para posibilitar que el ciudadano participe en la vida política; en otras palabras, son derechos que representan todos los instrumentos que posee el ciudadano para participar activamente en la vida pública o, si se quiere, el poder político con el que cuenta aquél para participar, configurar, incidir y decidir en la vida política del Estado.

En esa línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sus sentencias de 23-VI-2005, 6-VIII-2008 y 23-VIII-2013, Casos Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Yatama vs. Nicaragua y, Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador, respectivamente, ha sostenido que "[s]on elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos"; es por ello que, el ejercicio de todo cargo público de elección popular se legitima constitucionalmente por la realización de elecciones libres, democráticas y periódicas, en las que se garantice al cuerpo electoral la posibilidad real y efectiva de poder elegir, configurar e incidir en la estructura interior de los órganos de representación política estatal, por medio de la emisión del sufragio activo (sentencia de 1-X-2014, Inc. 66-2013, ya citada).”

TODO AQUEL QUE PRETENDA GOBERNAR UN MUNICIPIO DEBE CONTAR CON LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICA DIRECTA

“C. Como corolario de lo anterior y de conformidad a los arts. 80 inc. 1° y 202 Cn., este Tribunal considera que, todas las personas que pretendan gobernar el municipio deben contar con legitimidad constitucional democrática directa, derivada estrictamente del sufragio ejercido por el cuerpo electoral, ya que es necesario garantizar una administración municipal que fortalezca la intervención de los ciudadanos en la vida de sus propias comunidades a través del gobierno local, ya que es en este nivel en donde se produce la iniciación de la intervención del ciudadano en los asuntos de carácter público que, por atañer directamente a sus intereses más cercanos, lo incitan a interesarse en las actividades del municipio (Cfr. con el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, Capítulo VI, Sección II).”

PRINCIPIO DE INDELEGABILIDAD DE FUNCIONES

“IV. 1. Con respecto al principio de indelegabilidad de funciones, establecido en el art. 86 inc. 1° Cn., es preciso traer a cuenta la sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, en la cual se afirmó que el poder público al que hace referencia el mencionado precepto constitucional, no radica en órgano alguno del Gobierno, sino que emana del pueblo, y se incorpora en las disposiciones constitucionales.

Ahora bien, según lo prescrito en la Constitución, dicho poder se ejerce mediante los órganos que componen el Gobierno; para tal fin, la Constitución atribuye a los órganos de gobierno potestades —v. gr., la potestad legislativa, la potestad ejecutiva y la potestad jurisdiccional— cuyo contenido es distinto en relación con los órganos constituidos. Ello obedece a la idea de que el poder no debe estar concentrado en una sola mano, y la idea rectora de que el ejercicio dividido —o separado— del poder constituye un mecanismo de control y limitación del mismo, así como de respeto de los derechos de los individuos frente al Estado (sentencia de 5-IV-2005, Inc. 46-2003).

2. En plena concordancia con lo anterior, la Ley Suprema consagra el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos del Gobierno —art. 86 inc. 1° Cn.—, el cual parte de la constatación que cada órgano del gobierno está investido de un conjunto de atribuciones asignadas por la Constitución y las leyes para el cumplimiento de las funciones que jurídicamente le han sido impuestas.

Así, la distribución del poder en el sistema jurídico-constitucional salvadoreño obedece básicamente a un esquema competencial, de manera que las funciones esenciales al Estado —legislar, administrar justicia, entre otras— se encuentran disgregadas en distintos órganos, con la finalidad que éstos las ejerzan con independencia respecto de los otros.

Esto significa que el conjunto de las atribuciones jurídico-políticas y jurídico-administrativas comprendidas en la competencia de cada órgano es —en principio— improrrogable, es decir, no puede ser transferido por su titular a un órgano distinto (sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003, ya citada). De lo contrario, la posibilidad de delegación podría soslayar la distribución de poder pretendida por el reparto constitucional de las competencias de cada órgano (sentencia 5-XII-2012, Inc. 13-2012).

3. Sin embargo, también se ha reconocido que entre unidades administrativas de un mismo órgano, o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado, la delegación puede operar como un medio técnico para optimizar el desempeño de la Administración Pública, en términos de eficiencia y eficacia (sentencia de 20-I-2009, Inc. 84-2006). En tales casos, se trata de la aplicación de un principio de distribución y especialización de funciones o labores que, junto con otros beneficios, favorece la gestión técnica de los asuntos, desconcentra su atención por los niveles superiores de cada órgano y reduce los tiempos de respuesta de la Administración. La condición de validez de esa delegación es que esté prevista en una disposición con el mismo rango que la que ha otorgado la competencia delegada, esto es, una ley en sentido formal (sentencia de 14-XII-201 1, Amp. 517-2009).

4. Lo dicho hasta aquí basta para afirmar que el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos de Gobierno implica que ninguno de los poderes públicos puede desprenderse de las atribuciones que la Constitución le ha asignado y conferirla a otro de dichos órganos; entendiendo que la delegación puede operar únicamente entre unidades administrativas de un mismo órgano o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado; por tanto, ninguna autoridad pública puede conferir atribuciones constitucionales de un órgano público —cuyo miembros deben ser elegidos por votación popular— a otro ente público o privado, ya que esto afectaría la participación y representación política de los ciudadanos.”

DERECHOS FUNDAMENTALES COMO LÍMITES AL PODER NORMATIVO

“V. 1. Los derechos fundamentales se erigen como límites al poder normativo. Y es que, aquellos son un contenido básico del orden jurídico, tanto en sentido formal como material, dado que son estos derechos los que disponen límites materiales para los poderes públicos y privados y establecen, asimismo, los fines básicos a los que éstos deben orientarse. En el Estado Constitucional, los derechos fundamentales son a la vez garantías institucionales, normas objetivas del sistema jurídico y derechos subjetivos; en tanto que libertades, potestades, pretensiones son protegidas por el ordenamiento jurídico. Junto a esta doble dimensión —objetiva y subjetiva— se caracterizan por presentar una especial fuerza o resistencia jurídica frente a la acción de los poderes públicos, incluido el legislador y también en las relaciones entre particulares.

En ese orden, dentro de los límites y prohibiciones impuestos a los poderes públicos de forma directa, general y abstracta, para la tutela de los derechos de libertad de los ciudadanos, que, por el contrario, demanda a los propios poderes adecuar su actuación al ejercicio de los derechos fundamentales, se encuentra el deber de garantizar el ejercicio del derecho al sufragio en su dimensión activa.

B. En definitiva, todos los derechos fundamentales presentan, unos más que otros, dimensiones negativas y positivas de libertad, razón por la cual dan lugar tanto a obligaciones de hacer como de abstenerse que: (i) imponen deberes no sólo a los poderes públicos, sino también a aquellos sujetos privados en condiciones de afectarlos; (ii) demandan prestaciones, que pueden adoptar carácter individual o colectivo; y, (iii) en todo caso, resultan ser indivisibles e interdependientes. El basamento de esto es que los derechos fundamentales, además de erigirse en límites a la ley, constituyen su objeto de regulación (sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-2005). Por ello, el legislador tiene una vinculación negativa y una vinculación positiva en relación con los derechos fundamentales. Esta última es la que, justamente, le impone a tal órgano la tarea de promoción legislativa de los mencionados derechos desde su carácter objetivo.”

ATRIBUCIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE CREAR, FUSIONAR E INCORPORAR MUNICIPIOS DEBE RESPETAR EL DERECHO AL SUFRAGIO

“Bajo tales premisas, la Ley Suprema no establece qué Órgano de Estado podrá crear municipios; a falta de tal previsión normativa, el art. 19 CM prescribe que el Órgano Legislativo es a quien corresponde crear, fusionar e incorporar los municipios, los cuales, de conformidad con el art. 202 Cn., serán regidos por un Concejo Municipal que estará formado de un Alcalde, un Síndico y dos o más Regidores cuyo número será proporcional a la población; tales funcionarios públicos —como ya se adelantó— son de elección popular, a tenor de lo dispuesto en el art. 80 inc. 1° Cn., la cual se realiza por medio del ejercicio del derecho al sufragio activo.

C. A partir de la relación internormativa de las disposiciones jurídicas antes citadas y que la Constitución de la República tiene entre sus objetivos estructurar el ejercicio del poder político en la sociedad y garantizar los derechos de las personas, este Tribunal advierte que la atribución del Órgano Legislativo para crear, fusionar e incorporar municipios debe respetar el ejercicio del derecho al sufragio, porque, además de (i) ser la manera en como los ciudadanos buscan de forma directa decidir, participar e incidir en la vida política municipal, en principio, (ii) no existe una razón que justifique suficientemente que el municipio inicie operaciones sin la participación de sus ciudadanos, expresada en la elección del Concejo Municipal, ya que los asuntos que éste desarrolle afectará de forma inmediata la vida de aquellos —arts. 78, 80 inc. 1° y 202 Cn.—.”

GOBIERNO LOCAL ÚNICAMENTE PUEDE EJERCERSE POR AQUELLOS ELECTOS DEMOCRÁTICAMENTE

“VI. 1. A continuación se realizará el examen de los motivos de inconstitucionalidad planteados.

1. Básicamente, la parte actora alegó que el contenido material del objeto de control permite al Ministerio de Gobernación elegir una Junta de Vecinos que administrará el municipio hasta la toma de posesión del Concejo Municipal electo, lo cual, a su juicio, contraviene los arts. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° y 202 Cn., porque dicho ente desarrollará las funciones inherentes de los Concejos Municipales, sin que hayan sido electas de forma directa por el cuerpo electoral. En contraposición a dicha tesis, en términos generales, la autoridad demandada y el Fiscal General de la República explicitaron que la Junta de Vecinos tendrá un carácter logístico y transitorio, con la función de ejercer ciertas actividades ante determinadas situaciones, por consiguiente, en su opinión, las personas que integran tal organización, no son funcionarios de elección popular, por ende, no desarrollan las atribuciones y competencias asignadas constitucional y legalmente para los Concejos Municipales.

A. Con respecto a los argumentos de la Asamblea Legislativa y del Fiscal General de la República, este Tribunal considera que no son atendibles y por lo tanto, deben de ser rechazados. Tal posición se justifica en atención a las siguientes razones: (i) los demandantes no han cuestionado la transitoriedad de la Junta de Vecinos, sino su función en la etapa de creación del municipio; en ese orden, es forzoso afirmar la transitoriedad de la Junta de Vecinos nombrada por el Ministro de Gobernación, debido a que la Constitución manda a que sean los Concejos Municipales quienes gobiernen los municipios; (ii) sí bien, han hecho alusión a que el ente tendrá un carácter "logístico", tal aspecto irrespeta el deber del Órgano Legislativo de ejecutar sus atribuciones —creación, fusión e incorporación de municipios— a la luz de los derechos fundamentales —derecho al sufragio activo—, en la forma anteriormente explicitada por esta Sala; es decir, (iii) la existencia constitucional del municipio debe iniciar simultáneamente con la toma de posesión de su Concejo Municipal, puesto que es la expresión máxima de soberanía popular y de representación política del ciudadano, de conformidad con lo prescrito en los arts. 78, 80 inc. 1° y 202 Cn. —en cuanto al ámbito local se refiere—.

B. Al entrar en el tenor literal de la disposición legal sometida a enjuiciamiento constitucional, se advierte que contempla dos aspectos a considerar: (i) existe un desfase entre la creación del municipio y la toma de posesión del Concejo Municipal constitucionalmente electo; es decir, expresamente se colige el ejercicio previo de la atribución prescrita en el art. 19 CM; (ii) que durante el lapso de tiempo entre la creación el municipio y la toma de posesión antes aludida, la Junta de Vecinos —nombrada por el Ministro de Gobernación— administrará el municipio, lo cual implica la realización de acciones, planes, políticas que afectarán directamente a la población de la circunscripción territorial de la nueva corporación local.

2. El gobierno local únicamente puede ejercerse por aquellos electos democráticamente. El gobierno local, en donde se incluye la administración del municipio, es una de las muchas atribuciones que debe desarrollar el Concejo Municipal en el ejercicio de sus funciones, por ende, para realizar dicha actividad es ineludible que quienes lo compongan tengan legitimación democrática directa otorgada por todos los ciudadanos del municipio en elecciones libres, en las que el cuerpo electoral haya ejercido su derecho al sufragio activo, después de conocer todas las opciones políticas.”

INCONSTITUCIONALIDAD DEL ART. 21 INC. 2° DEL CÓDIGO MUNICIPAL POR CONTEMPLAR QUE LA JUNTA DE VECINOS ADMINISTRE EL MUNICIPIO SIN QUE SUS MIEMBROS HAYAN SIDO ELECTOS POPULARMENTE

“Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que, en el sistema jurídico- político salvadoreño, el Concejo Municipal —única autoridad que constitucionalmente está autorizada para administrar el municipio— será electa exclusivamente por medio del ejercicio del sufragio, el cual es un procedimiento institucionalizado, mediante el cual, los ciudadanos se manifiestan políticamente a fin de designar a los titulares del poder político —local—, en consecuencia, ninguna otra autoridad pública o privada puede administrar el municipio, puesto que ello implicaría una contravención a los principios de democracia representativa e inderogabilidad de las funciones.

En consecuencia, al establecerse en el art. 21 inc. 2° CM la posibilidad que un cuerpo colegiado pueda administrar el municipio sin haber sido electo popularmente, se concluye que el objeto de control es inconstitucional, por contravenir los Art. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° y 202 Cn., y así deberá declararse en el fallo.”