POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
INTIMAMENTE LIGADA CON LOS PRINCIPIOS DEL
DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“Según importantes corrientes doctrinarias,
el ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un
control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la
aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha
jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer
sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento.
Tal función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se
conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se
ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de
nuestra carta magna. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la
República contempla la potestad sancionadora administrativa, respetando el
debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "(...) la
autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y
previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u
ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los
fundamentos del Estado Constitucional de Derecho. La potestad sancionadora
encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso
primero del art. 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público emana
del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de
las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y
las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero
éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas».
Así pues, en virtud de la sujeción a la norma,
la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las
actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley,
y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente
extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato
normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.”
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR Y LAS GARANTÍAS FUNDAMENTALES QUE RIGEN EL PROCESO
“Corolario de la identidad de la potestad
penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de
ambos. Si bien, dichos principios tienen también origen común en la identidad
ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente
configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados
gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de
los principios del derecho penal al ámbito administrativo sancionador,
obviándose referencia a su identidad matriz.
La potestad sancionadora de la Administración
se enmarca en los principios que rigen en materia penal, pero con las
particularidades o matices propios de la actividad realizada por la
Administración. Conocido es que existen diferencias importantes entre la
actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas
funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la
Administración de la aplicación de los principios rectores del iuspuniendi al
ámbito administrativo sancionador, pues éstos tienen origen primordialmente en
la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el
ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los
principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en
beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos
de los administrados.
En este orden de ideas, las garantías
fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado son las
siguientes: a) principio de tipicidad; b) principio de irretroactividad; c)
regla del "non bis in ídem"; d) principio de prescripción; e)
principio de culpabilidad; f) principio de legalidad; y g) principio de
proporcionalidad.”
ALCANCES DE LOS PRINCIPIOS DE AUDIENCIA Y
DEFENSA,
“Esta Sala ha sostenido en diferentes
decisiones respecto del derecho de defensa que este derecho fundamental se
caracteriza por una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una
autoridad judicial o administrativa los derechos subjetivos y los demás
intereses jurídicos de la persona contra la cual se sigue un proceso o
procedimiento. Dicho derecho existe en su aspecto material y técnico, es decir,
posee un normal desdoblamiento subjetivo de la actividad defensiva, en tanto
puede ser ejercido directamente por la persona afectada o por un profesional
del derecho.
En su aspecto material, se caracteriza por la
facultad que posee la persona de intervenir en todos los actos del
procedimiento que incorporen elementos de prueba, así como realizar todas las
peticiones y observaciones que considere necesarias, de manera que se le
facilite hacerse oír y valer sus medios de defensa.
Mientras que en su aspecto técnico, consiste
en la garantía de la persona de ser asistido en el transcurso de todo el
proceso por un profesional del derecho que, en igualdad de condiciones,
enfrente tanto las alegaciones como las pruebas de cargo, presentadas por la
parte acusadora.
El derecho de legítima defensa se encuentran
íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, plasmado en el artículo 11
de la Constitución de la República, el cual es un concepto abstracto que exige,
que antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o privársele
de un derecho, debe ser oída y vencida previamente con arreglo a las leyes
brindándoseles además, una oportunidad procedimental de exponer sus
razonamientos y de defender posiciones jurídicas a efecto de desvirtuarlos; lo
anterior implica que a una persona sólo podrá privársele de algún derecho
después de haber sido vencido con arreglo a las leyes, las cuales deben estar
diseñadas de forma que posibiliten la intervención efectiva de los gobernados.
Entonces, la finalidad de la garantía de
audiencia es doble, de una parte, supone dar al acusado la plena posibilidad de
defenderse, al hacérsele saber el ilícito que se le reprocha y al facilitarle
el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa. Y de
otra parte tiene la finalidad de que la autoridad decisoria disponga de todos
los elementos de juicio necesarios para emitir su resolución; y es que el
conjunto de actuaciones en que se plasma el proceso, constituye el fundamento
de la convicción de la autoridad que decide la situación que se haya conocido.
En la sentencia de inconstitucionalidad
40-2009/41-2009, dictada a la diez horas con nueve minutos del día doce de
noviembre de dos mil diez, la Sala de lo Constitucional al respecto expresó: «
(...) El ejercicio del derecho de defensa implica las posibilidades de
participar en un proceso informado por el principio de contradicción, en que
las partes puedan ser oídas en igualdad -utilizar las pruebas pertinentes en su
defensa, de modo que no se les impida aproximar al juez el material probatorio
que considere pertinente para su defensa. Esta actividad procesal de parte
viene encauzada por las reglas del proceso y se corresponde con la obligación
del juez de procurar su regular desenvolvimiento, de modo que no se genere
indefensión en ninguna de sus fases y para ninguna de las partes.
De esta definición puede colegirse que el
derecho de defensa lleva ínsito la igualdad de armas y el derecho a utilizar
los medios de prueba pertinentes».
b) Del
debido proceso
Este ha sido entendido como un proceso en el
que se respetan a las partes todos los derechos de naturaleza procesal
constitucional que le asisten.
La Sala de lo Constitucional en la Sentencia
de amparo, ref. 708-99, dictada el veinte de septiembre de dos mil uno expresa:
"Para considerar que existe un debido proceso, es necesario que aquél sea
sustanciado conforme a la Constitución, y además, que se respete íntegramente
el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento esencial y con
figurativo para la protección de los derechos constitucionales de los
impetrantes".
Esta Sala ha expresado en repetidas ocasiones
que, en sede administrativa el debido proceso se enfoca, primariamente, en el
derecho a ser oído durante el procedimiento administrativo. El debido proceso
se presenta cuando los administrados plantean sus argumentos de descargo,
tienen oportunidad de probados y, posteriormente, son retornados por la
Administración Pública, la cual en el acto administrativo debe hacer palpable
el juicio lógico que fundamenta el mismo.
c) Aplicabilidad
al caso en concreto.
Violación al Principio de audiencia y defensa
y al Debido Proceso.
La parte actora asegura que la autoridad
demandada ha transgredido tales principios en razón de haberle denegado la
realización de una audiencia especial para la recepción de la prueba
testimonial ordenada en el procedimiento sancionatorio instruido en su contra,
debido a que no pudo comparecer a la señalada por ellos ya que tuvo que asistir
a una cita en la Fiscalía General de República, dejándola por tanto en total
indefensión.
La parte demandada en síntesis explicó que
tal petición fue declarada sin lugar debido a que al examinar la copia
certificada del citatorio, la cual fue presentada por la sociedad actora a fin
de justificar su incomparecencia a la audiencia, carecía de la fecha en que fue
recibida por ésta, por tanto no se podía constatar que no pudo prever esa
situación con suficiente antelación y solicitar la reprogramación de la
audiencia de testigos señalada por ellos.
Con el propósito de verificar si existió
violación a los principios en análisis, durante el diligenciamiento del Proceso
administrativo sancionatorio, es indispensable revisar el procedimiento
establecido en la Ley de Protección al Consumidor, cotejando posteriormente, lo
acontecido en sede administrativa
Así tenemos que el artículo 143 de la Ley de
Protección al Consumidor, regula el inicio del procedimiento sancionatorio, y
en él se señala que: "El procedimiento se inicia: (...) a) Cuando alguna
de las partes haya desistido de someter el conflicto a alguno de los medios
alternos de solución de controversias; (...)".
Por otra parte el art. 144, prescribe que de
cumplirse con los requisitos legales: "El tribunal, recibida la denuncia
por parte del Presidente de la Defensoría, resolverá sobre su admisión en el
plazo de cinco días (...)"
Posterior a la admisión de la denuncia, el
Tribunal Sancionador debe citar al proveedor denunciado para que comparezca a
manifestar su defensa por escrito, dentro del plazo de cinco días contados
desde el siguiente al de la notificación. A continuación de acuerdo al artículo
145 el procedimiento se abrirá a prueba, señala textualmente el art. 146, que
"Durante el término de prueba, las partes podrán presentar y solicitar las
pruebas que estimen pertinentes. El tribunal deberá disponer de oficio en
cualquier momento del procedimiento, la práctica de la prueba que estime
procedente, dando intervención a los interesados. Serán admitidos los medios de
prueba reconocidos en el derecho común; en lo que fuere aplicable y los medios
científicos idóneos. Las pruebas aportadas en el proceso serán apreciadas según
las reglas de la sana crítica". […]
De lo anterior cabe mencionar que el
administrado —My Dream, S.A. de C.V.,— tuvo pleno conocimiento de las etapas
del procedimiento seguido por el Tribunal Sancionador, sumado a lo anterior de
la lectura del auto en que se abre el juicio a pruebas queda claro que se le
hizo saber que tenía un derecho absoluto e incondicionado al uso de todos los
medios de prueba, a pesar de eso, éste no presentó prueba alguna durante dicha
etapa.
Ahora bien con respecto a su inasistencia a
la audiencia realizada a las nueve horas del día seis de enero de dos mil once,
por haber tenido citatorio de la Dirección de la Defensa de los Intereses del
Estado, Fiscalía General de la República, se observa que My Dream, S.A. de C.V,
evidentemente tenía dos compromisos para el día seis de enero de dos mil once,
la recepción de prueba testimonial ordenada por el Tribunal Sancionador y el
citatorio por parte de la Fiscalía General de la República.
El demandante alega que dicha nota la recibió
el cinco de enero de dos mil once, es decir un día antes. Sin embargo, tal
aseveración no tiene forma de comprobarse, ya que al examinar el citatorio
agregado a folios 62, no tiene registrado esa fecha en ninguna parte del mismo,
la única fecha que se constata es el veintidós de diciembre de dos mil diez,
fecha que puede entenderse como el día que se redactó el documento, como
también fecha en el que le es notificada a My Dream, S.A. de C.V.
A fin de que la Administración Pública
hubiera estimado su dicho, pudo haber actuado de dos formas, si el citatorio le
fue notificado el cinco de enero de dos mil once, debió de haber presentado el
mismo día escrito ante el Tribunal Sancionador con carácter de urgencia,
dándole a conocer dicha situación, a fin de que éste valorara y reprogramara la
audiencia o bien después de asistir a la cita de la Fiscalía General de la
República pudo haberle requerido, alguna nota en el que se estampara la fecha y
hora en la que se le dio a conocer la convocatoria, a fin de que se justificara
de una forma legal su inasistencia ante el Tribunal Sancionador. El Tribunal
Sancionador ha actuado de forma legal, siguió cada una de las etapas que debe
llevar el procedimiento sancionatorio, no pudo verificar el supuesto
impedimento que ocasionó la incomparecencia de la licenciada Remedios Vilma
Margarita Cartagena Abarca a la audiencia de testigos señalada, por lo tanto no
pudo resolver en otro sentido más que declarar sin lugar la audiencia especial
solicitada, y es que el tribunal no está obligado a practicar todas aquellas
pruebas que tenga a bien proponer el administrado. Por tanto con la prueba
vertida en el procedimiento administrativo sancionador, se logró determinar la
ocurrencia de las infracciones atribuidas a My Dream, S.A. de C.V.”
IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA NO
VIOLENTA EL DERECHO DE PROPIEDAD
“Este derecho no es más que el poder directo
e inmediato sobre-un objeto o bien, por la que se atribuye a su titular la
capacidad de disponer del mismo, sin más limitaciones que las que imponga la
ley. Es el derecho real que implica el ejercicio de las facultades jurídicas
más amplias que el ordenamiento jurídico concede sobre un bien. El objeto del
derecho de propiedad está constituido por todos los bienes susceptibles de
apropiación. Para que se cumpla tal condición, en general, se requieren tres
condiciones: que el bien sea útil, ya que si no lo fuera, carecería de fin la
apropiación; que el bien exista en cantidad limitada, y que sea susceptible de
ocupación, porque de otro modo no podrá actuarse.
La sociedad demandante considera que la
imposición de las multas como resultado de un proceso administrativo
sancionatorio le acusa una afectación negativa en el derecho de propiedad.
Sobre este punto es importante mencionar, que
el monto de las multas no fue estimada de una forma antojadiza, estando de
acuerdo esta Sala con lo actuado por la autoridad demandada, ya que esta
supuesta afectación al derecho de propiedad, es una consecuencia del
cometimiento de acciones sancionadas, de ahí que no se ha vulnerado tal
derecho.”