SERVIDORES PÚBLICOS
CARRERA
ADMINISTRATIVA, ESTABILIDAD LABORAL, EMPLEADOS DE CONFIANZA, NATURALEZA DE
CONTRATACIÓN Y DE LA DESTITUCIÓN
“Nuestra
Carta Magna, en el artículo 219, instaura la existencia de la carrera
administrativa, la cual —desde una perspectiva histórica— tiene su génesis en
la transformación y transición de los Gobiernos Monárquicos a los Estados
Constitucionales modernos, cuando se apuesta por instaurar una nueva estructura
funcionarial, para garantizar el eficiente trabajo de la Administración
Pública. Entonces, de la fundación del régimen jurídico en cuestión, los
gobiernos logran fijar un marco jurídico estable y detallado, que logrará
conseguir un trato igualitario a todos los servidores públicos, repercutiéndose
así en la validez de la gestión de las funciones públicas.
La
carrera administrativa, entonces, es el instrumento empleado para asegurar la
adquisición de los objetivos vinculados con los fines estatales, alcanzados
mediante la ejecución laboral del elemento humano que presta servicios
personales al Gobierno y demás entes públicos, todo ello en un régimen de
supra-subordinación. De ahí que, el artículo 219 relacionado regule que se
precisa la creación de un cuerpo legal que prescriba las condiciones de
ingreso, derechos y deberes, ascensos, traslados, suspensiones y cesantías, así
como los recursos contra las resoluciones que afecten a tales servidores.
Resulta necesario destacar la idea que, la carrera administrativa no entra en
conflicto con las carreras instauradas constitucional —sanitarias,
hospitalarias, paramédicas y de administración hospitalaria en el servicio de
salud pública; judicial y militar— y legalmente —policial, docente,
diplomática, consular— debido a que forman parte de un todo, compartiendo una
misma teleología: lograr la eficiente realización de las funciones estatales. […]
En
ese contexto se ha establecido, fehacientemente, que la parte actora —al
momento de su remoción— tenía el cargo de Asistente II, coligiéndose de ello
que la relación laboral era de carácter público y a la fecha de emisión del
acto tenía la calidad de servidor público.
3.6.3
De los empleados de confianza y de la estabilidad laboral de los servidores,
públicos en el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública.
En
este apartado corresponde abordar el argumento principal de la parte
cuestionada, pues el Ministro de Justicia y Seguridad Pública, asegura que no
era necesario seguir un procedimiento previo para separar del empleo al señor
C. C., en vista que éste tenía un puesto de confianza y, consecuentemente, no
gozaba de estabilidad laboral.
Para
los efectos procesales de sanción y destitución, los servidores públicos se
clasifican de la siguiente manera: Primero, empleados y funcionarios públicos
incluidos en la carrera administrativa y por ello sujetos a las disposiciones
de la Ley de Servicio Civil.
Segundo,
empleados y funcionarios públicos no abarcados en la carrera administrativa,
pero amparados por lo regulado en la «Ley de Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa». Tercero,
servidores públicos que no gozan de estabilidad laboral por desempeñar
investiduras de confianza, ya sea ésta producto de la calidad personal o de una
situación de vinculación política. Cuarto, funcionarios públicos que no gozan
de estabilidad laboral por ejercer puestos políticos.
La
carrera administrativa instaurada en norma constitucional es la causa de
promulgación de la Ley del Servicio Civil, la cual desarrolla los aspectos
esenciales del marco laboral de los servidores públicos, señalando que no se
aplicará a los cargos que tengan puestos políticos o de confianza, lo cual se
explica desde la tesis que el mérito académico y la capacidad no son los
parámetros evaluadores esenciales en la investidura de tales funcionarios, sino
que es la confianza que tiene en él la persona que lo nombró o la connotación
de ser un empleo de naturaleza política, al cual se llega por elección popular
(tal es el caso de los diputados y alcaldes).
Para
dilucidar si un puesto es de confianza o no, la Sala de lo Constitucional ha
señalado en su jurisprudencia —específicamente en las sentencias dictadas con
relación a los Amparos 426-2009 y 301-2009— cuales son los elementos esenciales
del concepto en nuestra legislación, así pues, definen los cargos de confianza
como aquellos ejercidos por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo
actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o
alta gerencia de una determinada institución –gozando lógicamente de un alto
grado de libertad en la toma de decisiones– y/o que prestan un servicio
personal y directo al titular de la entidad.
En
base a tal reflexión se llegó a concluir que, para determinar si un puesto en
particular era o no de confianza —sin tomar como parámetro único su
denominación— se analizará la situación integralmente y se considerarán las
circunstancias fácticas de cada supuesto concreto. En definitiva, se entenderá
como cargo de confianza cuando en éste concurran todas o la mayoría de las
siguientes características: «i) que se trate de un cargo de alto nivel, debe
ser determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que
puede establecerse tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que
se desempeñan –más políticas que técnicas– (...); ii) que se trate de un cargo
con un grado mínimo de subordinación al titular, en el sentido de poseer un
alto margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias; y iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con
el titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de la
confianza personal que aquel deposita en el funcionario o empleado respectivo
o, por otra parte, de los servicios directos que éste le presta» (Sentencia de
Amparo 426-2009, dictada el veintinueve de julio de dos mil once).
Así,
la calificación de un puesto de confianza no puede supeditarse únicamente a su
denominación –jefes, gerentes, administradores o directores, entre otros– y
tampoco efectuarse de manera automática, sino que el criterio que resulta
determinante para catalogar a un puesto de trabajo como de esa naturaleza son
las funciones concretas que se realizan al desempeñarlo.
3.6.4
De la naturaleza de la plaza ocupada por el demandante.
Adaptando
los conceptos e ideas antes desarrollados al caso en estudio, esta Sala
advierte que:
a)
Según el contrato de prestación de servicios personales celebrado entre las
partes, las funciones o servicios que el contratista se comprometía a prestar
eran aquellos inherentes y conexos al cargo de Asistente II. Sin embargo, la
parte actora no incorporó otra documentación como el expediente laboral o una
descripción de puesto, en la que se detallaran otras funciones del señor C. C.,
únicamente corre agregada a folio 29 del expediente administrativo, la copia
certificada por la Directora de Recursos Humanos de la referida Secretaría de
Estado, en la que resolvió dejar sin efecto a partir del uno de agosto de dos
mil nueve, por terminación anticipada la contratación celebrada con el señor C.
C. por la estructuración de la Institución ya que se realizó una revisión
minuciosa de los cargos denominados políticos o de confianza; pero sin explicar
o detallar las funciones del cargo.
b)
La situación que se desprende de la cláusula segunda del contrato en referencia
que dice: Son obligaciones del contratista "(...) respetar con dignidad a
sus superiores jerárquicos, obedecer sus órdenes en asuntos relativos a la
prestación de servicios (...)" (folio 30 frente del expediente
administrativo), permite establecer una relación de dependencia y subordinación
total a sus superiores jerárquicos.
c)
En cuanto a que si existía una vinculación directa entre el señor C. C. con el
titular de la institución, la parte actora se limita a mencionar en su demanda
(folio 2 frente del expediente judicial) que el señor C. C. ostentaba el cargo
nominal de Asistente II y funcionalmente se desempeñaba como asistente del
despacho Ministerial, pero no anexa ninguna documentación de la cual se pueda
constatar que el señor C. C. prestaba sus servicio de manera directa al titular
de dicha Institución.
En
ese orden de ideas, se advierte que el señor Alfredo C. C., según el contrato
celebrado por las partes ejercía actividades meramente técnicas de un
asistente, y que no tenía facultades de conducción u otras que implicaran la
facultad de adoptar libremente decisiones determinantes en el manejo de dicho
Organismo, sino que solo prestaba un soporte técnico a su superior jerárquico
inmediato.
Por
otra parte, es necesario recordar que la estabilidad laboral —según se ha
entendido en reiterada jurisprudencia— implica el derecho que tiene un
trabajador de conservar un empleo. Sin embargo, tal estabilidad es relativa en
vista que el empleado no tiene derecho a situarse en una completa inamovilidad.
Desde tal perspectiva, se advierte que la estabilidad conlleva a la facultad de
conservar el empleo sin limitación de tiempo, siempre y cuando concurran los
siguientes factores: primero, que persista el puesto de trabajo y que el
empleado no pierda su capacidad —física o mental— para desempeñarlo; segundo,
que las funciones asignadas se ejecuten con eficiencia, lo cual requiere de la
periódica valoración del desempeño laboral; tercero, la ausencia de conductas que
constituyan faltas graves y que la Ley considere como causales de despido;
cuarto, que subsista la Institución para la cual se presta el servicio; y,
quinto, que el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea
personal o política.
Bajo
la perspectiva descrita y en base en los criterios instaurados para identificar
a los cargos de confianza, este Tribunal concluye que el señor Alfredo C. C. no
tenía un puesto de esa naturaleza, sino que sus tareas eran meramente de apoyo
técnico dentro de la Institución y por lo tanto debían garantizársele las
oportunidades de defensa en un procedimiento administrativo previo a ser
separado de la plaza de Asistente II, pues sí gozaba del derecho a la
estabilidad laboral. De ahí que, sea procedente analizar cuál era el
procedimiento administrativo que la autoridad demandada debía seguir para
separar al referido servidor público de su empleo.”
PROCEDIMIENTO
APLICABLE PARA LA DESTITUCIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS VARIARÁ DE ACUERDO AL
RÉGIMEN JURÍDICO AL CUAL ESTE SOMETIDO
“El
procedimiento administrativo que debe seguirse para separar a un servidor
público de su puesto de trabajo —que goza de estabilidad laboral reconocida—
variará dependiendo del régimen jurídico al cual esté sometido, así: (i) los
empleados y funcionarios públicos incluidos en la carrera administrativa se
supeditarán a la Ley del Servicio Civil; (ii) los empleados y funcionarios
excluidos de la carrera administrativa deberán sujetarse a la Ley de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa; y, (iii) los empleados y funcionarios públicos que están
regidos por sus propias leyes especiales (carrera docente, carrera
administrativa municipal y servicio exterior) deberán atender sus propios procedimientos,
en caso que éstos fueren previstos expresamente por tales normas o uno
respetuoso de las garantías constitucionales.
El
artículo 2 de la Ley del Servicio Civil establece el marco de aplicación de la
respectiva norma, señalando que se aplicará a los servidores públicos de las
Instituciones Públicas, sobre lo cual se hace la aclaración que tal concepto
incluye: la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano Legislativo,
Órgano Judicial, Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas Departamentales
y Municipalidades.
Cabe
agregar que mediante el Decreto Legislativo número diez de fecha veinte de mayo
de dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial número noventa y cuatro, tomo
número trescientos ochenta y tres, de fecha veinticinco de mayo de dos mil
nueve, se reformó el artículo 4 de la Ley de Servicio Civil. Los incisos
segundo y cuarto del la letra m) establecen que:
"Sin
perjuicio a lo establecido en los literales anteriores, cualquier persona que
preste servicios de carácter permanente, propios del funcionamiento de las
instituciones públicas contratadas bajo el régimen de contrato, estarán
comprendidas en la carrera administrativa".
"Para
efectos de esta Ley se entenderán por servicios de carácter permanente,
aquellos prestados por una persona natural bajo la figura de la continuidad y
dependencia o subordinación indispensable para el cumplimiento de los fines
institucionales; recibiendo una remuneración financiada con recursos del
Presupuesto General del Estado."
De
lo anterior, se tiene que dicha reforma habilita el ingreso a la carrera
administrativa a aquellos empleados públicos contratados bajo el régimen de
contrato, siempre y cuando los servicios que estos presten sean de carácter
permanente.
En
ese sentido este Tribunal ha sostenido que la relación jurídica laboral o
relación de trabajo es una denominación que se otorga al tratamiento jurídico
de la prestación de servicios por una persona a otra, mediante el pago de un
salario.
Dicho
vínculo jurídico tiene por objeto la prestación retribuida y continuada de
servicios privados o públicos con carácter económico, por el cual una de las
partes da una remuneración o recompensa, denominada salario, a cambio de
disfrutar o de servirse, bajo su dependencia o dirección, de la actividad de
otra.
De
ahí que los elementos constitutivos y característicos de la relación jurídica
laboral son: (i) la prestación de servicios de una persona a favor de otra
(prestación personal de servicio); (ii) la dependencia permanente y dirección
inmediata del patrono sobre la prestación del servicio (subordinación); y,
(iii) la remuneración por dicha labor (salario).
Al
respecto, y para una ilustración positiva, el artículo 17 del Código de Trabajo
expresa: "Contrato individual de trabajo, cualquiera que sea su denominación,
es aquél por virtud del cual una o varias personas se obligan a ejecutar una
obra, o a prestar un servicio, a uno o varios patronos, institución, entidad o
comunidad de cualquier clase, bajo la dependencia de éstos y mediante un
salario".
Ahora,
conviene analizar si la relación entablada entre el señor Alfredo C. C. y el
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública era un vínculo jurídico laboral de
carácter permanente dentro de la Institución. Al respecto, esta Sala puntualiza
lo siguiente:
El
primer presupuesto o elemento esencial de la relación jurídica laboral lo
constituye la prestación personal de un servicio. En el presente caso, la
relación establecida entre el actor y el Ministerio de Justicia y Seguridad
Pública tuvo por finalidad la prestación personal de un servicio, según se
desprenden de las cláusulas del contrato agregado a folio 31 del expediente
administrativo.
El
segundo presupuesto de la relación jurídica laboral es la subordinación; en el
caso analizado el actor estaba subordinado al Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública, situación que se desprende de la cláusula segunda del
contrato en referencia que dice: Son obligaciones del contratista "(...)
respetar con dignidad a sus superiores jerárquicos, obedecer sus órdenes en asuntos
relativos a la prestación de servicios (...)" (folio 30 frente). Lo
anterior permite establecer una relación de dependencia y dirección supeditada
a la participación, cumplimiento, control y dirección del Ministerio de
Justicia y Seguridad Pública.
Finalmente,
el tercer elemento de la relación jurídica laboral es el salario. Al respecto,
el artículo 119 del Código de Trabajo establece que el salario es la
retribución en dinero que el patrono está obligado a pagar al trabajador por
los servicios que le presta en virtud de un contrato de trabajo. Según el
mencionado contrato, la cláusula quinta establece una obligación del Ministerio
de Gobernación: "Por los servicios a que se refiere la cláusula primera de
este contrato, El Gobierno le reconocerá al Contratista mensualmente la
cantidad que se detalla junto a su cargo en la undécima cláusula de este
contrato (...)" (folio 31 del expediente administrativo).
Como
se ha establecido en los párrafos precedentes, el demandante prestó servicios
personales al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, lo que vuelve
necesario examinar por este Tribunal si esa categoría está protegida por la
estabilidad laboral propia de las relaciones laborales entre una Administración
Pública y un particular.
En
el íter lógico del presente análisis, si bien es cierto el señor C. C. cumple
los mencionados requisitos de una relación laboral, éstos no son suficientes
para determinar la naturaleza pública del empleo, pues éste tiene que cumplir
la condición de ser de carácter permanente en la Administración Pública. Este
requisito se justifica porque, a diferencia del Derecho Laboral, el Derecho
Administrativo tiene como finalidad proteger el interés público, que en el caso
de los trabajadores, sin el menoscabo de sus derechos, se concretiza en las
razones de profesionalidad, continuidad y eficacia de la actividad
administrativa.
Dichas
razones son las que concretizan el interés público en el empleo público, pues
la eficacia administrativa vuelve necesario la permanencia de las personas
naturales en los puestos laborales, sobre todo ante el principio de continuidad
del servicio público, que puede verse afectado tanto en calidad como en
cantidad ante los cambios repentinos de personal. Personal que, vale decir,
necesitará de tiempo para cualificarse en el puesto laboral, tiempo que,
mientras tanto, se puede traducir en errores de la actividad administrativa los
cuales pueden ocasionar responsabilidad patrimonial a la Administración
Pública, consecuencia esta última a evitar.
En
el presente caso, la relación laboral fue originada, como se ha dicho, en un
contrato. ¿Cuál es la naturaleza del contrato, cuando están presentes las
condiciones de permanencia del puesto en una Administración Pública?
Antes
de responder a esa pregunta conviene recordar, con respecto al vínculo
establecido entre los servidores públicos por contrato y el Estado, que hay
cierto tipo de contrato concebido como una figura emergente y subsidiaria ante
la necesidad contingente de utilizar personal cuyas plazas no han sido incluidas
en el presupuesto anual. Esto es, personas que se ocuparán de actividades que
no forman parte del hacer propio habitual y continuo de una determinada
dependencia estatal, municipal, entidad autónoma o sectorial, porque son
labores ajenas al giro ordinario de sus funciones regulares.
Es
esta la ratio iuris establecida en el artículo 83 de las Disposiciones
Generales de Presupuestos —Ley que prevé este tipo de contratos— de permitir la
vinculación laboral administrativa de los gobernados al Estado por medio de la
figura del contrato; de ahí la razón por la cual éstos no gozan de estabilidad
laboral.
En
muchas áreas de la Administración Pública o Municipal se ha caído en la
práctica de utilizar tal figura convirtiéndola en una regla general; así se
incorporan trabajadores bajo las formas contractuales más diversas, para plazos
tan variados que van desde un año o menos hasta tiempo indefinido.
La
desnaturalización, entonces, de la protección a la estabilidad laboral estriba
en el hecho de que a priori se estime que, por estar sujeto un servidor público
a la modalidad de un contrato y no por nombramiento en plaza creada por Ley de
Salarios, se asuma que la naturaleza de la prestación de servicios realizada
por el particular es eventual o sujeta a plazo contractual.
Lo
anterior podría ser entonces un subterfugio para disfrazar la realización de
actividades que efectivamente pertenecen al giro ordinario de las distintas
Instituciones y dependencias de la Administración Pública, Municipal o
Sectorial, solo para liberar a dichos entes de sus obligaciones de índole
laboral para con sus trabajadores o de no realizar el concurso para ingresar a
laborar en dichas Instituciones.
Esto
lleva a considerar que los contratos que se realizan entre una Administración
Pública y personas naturales para cumplir puestos permanentes y previstos en la
Ley de Presupuesto General de la Nación constituyen un fraude de Ley, pues lo
que ha querido la Constitución y la Ley secundaria es que el empleo público
esté regulado por la carrera administrativa, en el cual ingreso y promoción se
den en un régimen de oportunidad para las personas que reúnan los requisitos
del puesto laboral que la Administración Pública necesita para realizar con
eficacia los fines previstos por el ordenamiento jurídico.
Además,
implica que cuando se pretende "no prorrogar" el mal llamado contrato
se pueda controvertir dicha actuación ante esta Sala, pues en realidad la
naturaleza jurídica del acto, no es el ser bilateral, sino unilateral, esto es,
constituye un verdadero acto administrativo. Para llegar a esa conclusión no se
hace más que levantar el velo del acto o actividad formal que el intérprete
tiene ante sí, pues si bien tiene las características formales de un contrato,
el mismo no reúne los requisitos para expedir tal contrato según el artículo 83
de la Disposiciones Generales del Presupuesto.
Recuérdese
que el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, dice, en lo
aplicable, que se podrán contratar servicios en los siguientes supuestos:
"b) Que sean de carácter profesional o técnico y no de índole
administrativa; c) Que aun cuando sean de carácter profesional o técnico no
constituyen una actividad regular y continua dentro del organismo
contratante".
Entretanto,
también, recuérdese que los actos jurídicos, sean privados, sean públicos, no
tienen la naturaleza que los sujetos le den, sino en los que son de su esencia.”
EL
TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL ES COMPETENTE PARA CONOCER DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
BAJO CONTRATO POR LA NATURALEZA PERMANENTE DE LOS SERVICIOS PRESTADOS
“En
consecuencia, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, es
concluyente que el señor Alfredo C. C.: 1) era un trabajador público; 2)
prestaba servicios personales al Ministerio de Justicia y Seguridad Pública en
una actividad permanente; 3) recibía un salario; y, 4) su nombramiento obedeció
a un acto administrativo encubierto bajo contrato.
Tomando
de base las consideraciones anteriores, se puede concluir que para proceder al
despido del señor C. C. se debieron observar las reglas descritas en el
artículo cincuenta y cinco de la Ley de Servicio Civil, que son las siguientes:
a)
La autoridad o Jefe del funcionario o empleado comunicará por escrito a la
respectiva Comisión de Servicio Civil su decisión de despedirlo o destituirlo,
expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la
funda y proponiendo la prueba de éstos;
b)
La Comisión hará saber al funcionario o empleado la decisión de la autoridad o
jefe y le dará un plazo de tres días, contados desde la fecha de la notificación,
a fin de que si quisiere exponga los motivos que tenga para oponerse a su
destitución o despido y proponga las pruebas de descargo que existieren a su
favor;
c)
Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior el funcionario o
empleado no hubiere presentado oposición o manifestare expresamente su
conformidad, quedará despedido o destituido definitivamente; a menos que dentro
de tercero día de vencido el plazo, compruebe ante la Comisión haber estado
impedido por justa causa para oponerse, en cuyo caso se le concederá un nuevo
plazo de tres días;
d)
Si el funcionario o empleado se opusiere dentro de los términos expresados en
los incisos precedentes, la Comisión instruirá la información respectiva con
intervención de la autoridad o jefe solicitante o de un delegado de su
nombramiento y del funcionario o empleado opositor. La Comisión recibirá las
pruebas que se hayan propuesto y las demás que estime necesario producir,
dentro del término improrrogable de ocho días, vencidos los cuales pronunciará
resolución confirmando.
3.6.6
Conclusiones:
1.
La parte actora, no ha podido comprobar que el puesto que el señor C. C.
ostentaba era un cargo de confianza, de los descritos en el artículo 219 de la
Constitución de la República, ya que no concurren los requisitos definidos por
la Sala de lo Constitucional de esta Corte para determinar que se trataba de un
cargo de confianza.
2.
El Tribunal de Servicio Civil era competente para conocer del Juicio de Nulidad
de Despido del señor Alfredo C. C., ya que a pesar de que el referido señor fue
contratado bajo el régimen de contrato, los servicios que este prestaba eran de
carácter permanente, por lo tanto se encontraba protegido por la Ley de
Servicio Civil y consecuentemente, no existe la transgresión constitucional
alegada por la parte actora, requisito indispensable para que opere la Nulidad
de Pleno Derecho.”