ESTABILIDAD LABORAL
RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS
"IV. 1. El
reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de
la Cn.) de los servidores públicos responde a dos necesidades: la
primera, garantizar la continuidad de las funciones y actividades que ellos
realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios están
orientados a satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor
un grado de seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su
situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal
establecido.
CARGO DE CONFIANZA
"B. Al
respecto, en las Sentencias del 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y
301-2009 respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de
confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos
existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución
atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva
constitucional.
Así, los cargos de confianza se caracterizan
como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a
cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una
determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad.
Entonces, para determinar si un cargo,
independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar,
atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la
mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en
el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas —más políticas que técnicas— y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii) que el cargo implica un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo
directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o
de los servicios que este le presta directamente al primero."
DERECHO DE AUDIENCIA
"2. En
virtud del derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° Cn.), de
acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (v. gr., las
Sentencias del 11-III-2011 y 4-II-2011, Amps. 10-2009 y 228-2007
respectivamente), se exige que a toda persona, antes de limitársele o
privársele de uno de sus derechos, se le oiga y venza en un proceso o
procedimiento, tramitado de conformidad con las leyes. En virtud de ello,
existe vulneración del derecho de audiencia cuando el afectado no tuvo la
oportunidad real de pronunciarse en un caso concreto, limitándosele o
privándosele de un derecho sin la tramitación del correspondiente juicio."
CARGO DE JEFE DE UACI NO ES DE CONFIANZA
"2. A. Establecido lo anterior,
corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los derechos invocados
por la pretensora. Para tal efecto se debe determinar si la demandante, de
acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, era titular del derecho
a la estabilidad laboral al momento de su despido o si, por el contrario,
concurría en ella alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia
constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.
a.La señora […], al momento de su remoción, desempeñaba el
cargo de Jefa de la UACI de la municipalidad de Comacarán, de lo cual se colige
que la relación laboral en cuestión era de carácter público y, consecuentemente, aquella
tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad
de servidora pública.
b.El art. 10 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de
la Administración Pública (LACAP) establece el marco de actuación de quien
desempeña en una determinada institución el cargo de Jefe UACI. Así, determina,
entre otras, las siguientes atribuciones: (i) cumplir las políticas,
lineamientos y disposiciones técnicas establecidos por la Unidad Normativa de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; (ii) ejecutar los procesos de
adquisiciones y contrataciones objeto de dicha ley;(iii) elaborar, en coordinación con
la Unidad Financiera Institucional, la programación anual de compras,
adquisiciones y contrataciones de obras, bienes y servicios y darle seguimiento
a la ejecución de dicha programación; (iv) verificar la asignación
presupuestaria previo a la iniciación de todo proceso adquisitivo; (v) adecuar, conjuntamente con la
unidad solicitante, las bases de licitación o de concurso y los términos de
referencia o especificaciones técnicas; (vi) realizar la recepción y
apertura de ofertas y levantar el acta respectiva; (vii) exigir, recibir y devolver las
garantías en los procesos que las requieran, así como gestionar el incremento
de las mismas en proporción al valor y plazo del contrato; (viii)precalificar a los potenciales ofertantes nacionales o
extranjeros, así como revisar y actualizar la precalificación al menos una vez
al año; y (ix) prestar a la comisión de evaluación de ofertas y a la
comisión de alto nivel la asistencia que precisen para el cumplimiento de sus
funciones.
Generalmente, se ha entendido —y
así lo recogen muchas leyes— que los cargos en los cuales de alguna manera se
tiene contacto con fondos o bienes públicos son de confianza. Sin embargo, al
respecto, es necesario precisar que, cuando se habla de "confianza",
con ello se puede estar haciendo alusión a dos tipos de situaciones. Por un
lado, la confianza de índole personal, que es aquella que proviene de la
cercanía que un funcionario o empleado, en sus labores, guarda con el titular
de la institución. Por otro lado, la confianza, que se requiere para que un
empleado realice cierto tipo de actividades como, por ejemplo, el manejo de
fondos públicos para la adquisición de bienes y servicios. Aquí se habla de
"confianza", no por el vínculo existente entre el titular y el
empleado respectivo, sino por el carácter delicado de las funciones
encomendadas. Pudiéramos afirmar que, mientras que en la primera acepción la
confianza se basa en elementos subjetivos, en la segunda se basa en elementos
objetivos. En efecto, en muchos casos, los empleados de confianza del segundo
tipo no tienen un contacto directo ni constante con el titular de la
institución correspondiente. Se deposita confianza en ellos en razón, por
ejemplo, de sus cualidades profesionales, conocimientos especializados,
experiencia, etc.
Pues
bien, partiendo de la anterior precisión, se concluye que no existe
justificación alguna para restringir el derecho a la estabilidad laboral a
ciertos empleados de confianza del segundo tipo referido. Ello porque, por una
parte, se trata de una confianza basada en elementos objetivos y, en ese
sentido, además de que en las leyes están claramente detallados los requisitos,
las funciones de dicho cargo y todas las precauciones que deben observar en la
realización de las mismas, cualquier negligencia o malicia —que acarreen la
pérdida de la confianza— pueden perfectamente demostrársele en un juicio.
Con
relación al cargo de Jefe UACI, de la regulación detallada en la LACAP se
desprende: (i) la exigencia de idoneidad académica y moral en la persona
que pretenda ostentar el referido cargo (art. 8);(ii) el cumplimiento estricto del
marco de actuación definido en la LACAP por parte del funcionario respectivo
(art. 10); (iii) que se trata de un cargo subordinado en lo relativo a la
disposición de fondos o bienes públicos, pues el competente para adoptar ese
tipo de decisiones es el Titular, Junta o Consejo Directivo de una institución
o el Concejo Municipal, según el caso (art. 18); (iv) que algunas de las tareas más
delicadas inherentes a dicho cargo son compartidas con los sujetos que
conforman la Comisión de Evaluación de Ofertas (art. 56); y finalmente, (v) que ante el incumplimiento o
negligencia en el ejercicio de sus funciones por parte de quien ostenta dicho
cargo, el referido cuerpo legal contempla un conjunto de sanciones (art. 151 y
siguientes).
En
definitiva, el cargo de Jefe UACI no implica la facultad de adoptar —con amplia
libertad— decisiones determinantes para la conducción de la referida entidad,
sino la de dar apoyo administrativo y legal, con base en la LACAP, a sus
superiores jerárquicos, que en el presente caso son el Concejo Municipal y el
Alcalde. Es decir, dicho puesto conlleva funciones de colaboración técnica
relacionadas con la adquisición de bienes y servicios que se desarrolla en el
municipio. Por ello, legalmente, el cargo que desempeñaba la peticionaria no
podría ser considerado en sí mismo un cargo de confianza."
PROCEDENTE AMPARAR LA PRETENSIÓN
POR VULNERACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES DE AUDIENCIA Y ESTABILIDAD LABORAL
"B. a. Por
otra parte, el art. 19 inc. 3° de la LACAP prescribe la obligación que tienen
los empleados públicos encargados de los actos preparatorios de las
adquisiciones y contrataciones, así como de la vigilancia de su ejecución y
liquidación, de "denunciar pronta y oportunamente ante la Fiscalía General
de la República, las infracciones o delitos de que tuvieren conocimiento,
inclusive los cometidos por cualquiera de sus superiores en cumplimiento de
esta Ley". Además, a efecto de proteger a los subalternos que cumplan con
esa obligación, el inc. 4° del citado artículo establece que aquellos no podrán
ser destituidos o trasladados y no se podrá suprimir su plaza por esa causa. Dicha protección es una garantía
especial para la estabilidad laboral de los empleados públicos comprendidos en
el ámbito de esa disposición.
En
relación con dicha obligación, se ha acreditado que la referida señora denunció
ante la Corte de Cuentas de la República supuestas irregularidades en las que
incurrió el Alcalde Municipal de la citada localidad en procedimientos
administrativos de licitación. De lo anterior se colige que, al haber
denunciado una presunta infracción a los procedimientos establecidos en la
LACAP, en la que habría incurrido su superior jerárquico, la pretensora se
encontraba protegida por la garantía prescrita en el art. 19 inc. 4° de ese
cuerpo normativo.
c. El
Concejo Municipal de Comacarán justificó el despido de la peticionaria en que
dicha señora se había desempeñado de forma negligente y carecía de idoneidad
para desempeñar dicho puesto de trabajo. Además, alegó que perdió la confianza
en ella debido a las denuncias que interpuso contra el Alcalde Municipal, las
que calificó como una falta al "principio de lealtad", y que, debido
a que el cargo que desempeñaba había sido catalogado como de confianza, de
conformidad con el art. 2 de la LCAM, y a que dicho elemento se había perdido,
decidió separarla del mismo. Con ello, el referido Concejo Municipal violó la
garantía para la estabilidad laboral de la que gozaba la demandante de
conformidad con el art. 19 inc. 4° de la LACAP.
Ahora
bien, como se dijo con anterioridad, debido a las funciones que realiza y al
grado de subordinación que tiene respecto de sus superiores jerárquicos, el
cargo de Jefe de la UACI no debe ser considerado un cargo de confianza, a pesar
de que el art. 2 de la LCAM así lo establece. En consecuencia, la señora […] gozaba de
estabilidad laboral al momento en que ocurrió su destitución y, por tanto, previo a emitir
dicho acto, el Concejo Municipal de Comacarán, si concurría alguna de las
causales de despido reguladas en el art. 68 de la LCAM, debió tramitarle el
procedimiento regulado en el art. 71 de la citada ley, a efecto de garantizarle
su derecho de audiencia.
C. Por consiguiente, en virtud de
que con la documentación incorporada a este proceso se ha comprobado que a la
señora […] no se le tramitó,
previo a ser destituida de su cargo, el procedimiento prescrito por la LCAM,
dentro del cual se le permitiera ejercer la defensa de sus intereses, se
concluye que la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales de
audiencia y a la estabilidad laboral de la referida señora, por lo que es
procedente ampararla en su pretensión."
EFECTO RESTITUTORIO: ORDENA EL REINSTALO DE LA DEMANDANTE EN SU CARGO O EN OTRO DE IGUAL CATEGORÍA Y CLASE Y QUE SE LE CANCELEN LOS SALARIOS QUE DEJO DE PERCIBIR
"VI. Determinada
la vulneración constitucional derivada de la actuación de la autoridad
demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente
sentencia.
Determinadas
las vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad
demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente
sentencia.
1.El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto
material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad
demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la
vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la
sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado
la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En
efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que,
como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado
derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera
personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el
funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o
el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir
subsidiariamente esa obligación.
En todo
caso, en la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando
en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado
siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra
del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245
de la Cn.
2. A. En el caso particular, si bien
en el auto de admisión del presente amparo no se suspendieron los efectos del
acto atribuido a la autoridad demandada, el derecho cuya vulneración se
constató en esta sentencia es el de estabilidad laboral de una servidora
pública perteneciente a la carrera administrativa municipal, en virtud de la cual
se garantizan la continuidad y las posibilidades de promoción del elemento
humano al servicio de los Municipios.
a. Al respecto, el art. 75 de la
LCAM establece el trámite que se puede seguir cuando un funcionario o empleado
municipal haya sido despedido sin haberse seguido el procedimiento establecido
en esa ley. Una de las características principales de dicho procedimiento es
que el o los funcionarios responsables del despido que se haya declarado ilegal
—el Alcalde, Concejo Municipal o cualquier otra autoridad
administrativa—responderán por su cuenta del pago de "los sueldos dejados
de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la
sentencia"; por lo que la participación de aquellos en el referido trámite la efectúan no solo como
funcionarios públicos, sino también en su carácter personal.
A
diferencia de dicho procedimiento, el amparo está configurado legal y
jurisprudencialmente como un proceso declarativo-objetivo, que tiene como fin
la reparación de derechos fundamentales y no el establecimiento de
responsabilidades subjetivas. Por ello, las autoridades que intervienen en este
tipo de proceso constitucional como demandadas lo hacen únicamente en defensa
del acto impugnado y no en su carácter personal.
En ese
sentido, a pesar de que el régimen jurídico de la carrera administrativa
municipal cuenta con una disposición que regula el restablecimiento del derecho
a la estabilidad laboral del servidor público a quien le ha sido vulnerado, el citado precepto legal
—relativo al supuesto específico de nulidad de despido, declarada por el Juez
de lo Laboral o el Juez competente en esa materia del Municipio de que se
trate— no es congruente con las características propias del proceso de amparo
y, por ello, no puede ser aplicado a este tipo de casos, lo cual obliga a
acudir al régimen normativo que regula la carrera administrativa en general y
aplicar por analogía el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil, a efecto
de remediar la transgresión ocasionada a los derechos de la demandante.
b. Dado que la pretensora fue
separada de su cargo sin que la autoridad demandada respetara los
procedimientos y causas legalmente previstas para ello, el efecto de la presente
sentencia de amparo consistirá en: (i) ordenar el reinstalo de la demandante en
su cargo o en otro de igual categoría y clase; y (ii) que se le cancelen los
salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo
prescribe el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil.
Por
consiguiente, debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser
cuantificado, la autoridad demandada debe hacerlo efectivo cargando la
respectiva orden de pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos
al presupuesto vigente de la institución o, en caso de no ser esto posible por
no contarse con los fondos necesarios, emitir la orden para que se incluya la
asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del
ejercicio siguiente.
B. Además, en atención a los arts.
245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita
la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de
la vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia
directamente en contra de las personas que integraban el Concejo Municipal de
San Comacarán cuando ocurrió la aludida vulneración.
Ahora
bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que
integraban el ente aludido —lo que es posible aun cuando ya no se encuentren en
el ejercicio del cargo—, deberá comprobárseles en sede ordinaria que
incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se
tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por su
actuación dio lugar a la existencia de tales daños —morales o materiales—; y (ii) que dicha circunstancia se
produjo con un determinado grado de responsabilidad —dolo o culpa—. Asimismo,
deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el
monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración
acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso
particular."