TASAS MUNICIPALES POR TRASLADO DE AGUA
POTESTAD DE LOS MUNICIPIOS DE CREAR,
MODIFICAR Y SUPRIMIR TRIBUTOS
“A. El art. 204 ord. 1° de la Cn. dispone que “[l]a autonomía del Municipio
comprende crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas para la
realización de obras determinadas dentro de los límites que una ley general
establezca". Con ello la Constitución fortalece un aspecto esencial de la
autonomía municipal: el relativo a los ingresos tributarios.
La potestad de los
municipios de crear, modificar y suprimir tributos, en las materias que se les
atribuyen por mandato constitucional o legal, implica la posibilidad jurídica
de exigir percepciones económicas con respecto a personas o bienes que se
encuentran dentro de su jurisdicción. Dicha potestad nace directamente de la
Constitución, pero también está sujeta a la ley, la cual restringe su
ejercicio. Esto quiere decir que la Constitución dispone que sea por ley que se
desarrollen las reglas de contenido material y de producción jurídica que
sirven para determinar la validez o invalidez de las disposiciones municipales
que crean tributos.
La ley a la que se
refieren la Constitución y el Código Municipal es la Ley General Tributaria
Municipal (LGTM), la cual dispone en su art. 1 inc. 1° que "tiene como
finalidad establecer los principios básicos y el marco normativo general que
requieren los municipios para ejercitar y desarrollar su potestad
tributaria". Así, el art. 129 de la LGTM señala que "[1]os Municipios
podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas respectivas, tasas por
los servicios de naturaleza administrativa o jurídica que presten".
Además, su art. 130 determina que estarán afectos al pago de tasas los
servicios públicos.
CARACTERÍSTICAS DE
LAS TASAS
“B. En la Sentencia del 30-IV-2010, Amp. 142-2007, se caracterizó la tasa con
los siguientes elementos: (i) es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una ley
u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o el Municipio se comprometen
a realizar una actividad, la cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o
actividad divisible, a fin de posibilitar su particularización, y (iii) se trata de actividades que
el Estado o el Municipio no pueden dejar de prestar porque nadie más está
facultado para desarrollarlas.
BIENES DE DOMINIO
PÚBLICO
“a. Los bienes
nacionales se clasifican, a partir del régimen jurídico al que están sometidos,
en bienes sujetos al régimen de dominio público y bienes sujetos al régimen de
dominio privado (o bienes fiscales). A su vez, los bienes de dominio público,
tomando en cuenta su destino, se subdividen en bienes de dominio público no
destinados al uso público y bienes de dominio público destinados al uso público.
(i) Cuando se habla
de bienes de dominio público, según la Sentencia del 27-VI-2012, Inc. 28-2008,
se alude a un conjunto de bienes que se encuentran sometidos a un régimen jurídico especial de Derecho Público. Así, se
trata de una masa de bienes de propiedad del Estado —en sentido amplio—
afectados, por mandato de normas jurídicas, al uso indirecto o directo por
parte de los habitantes. De esta forma, el criterio rector es la afectación
pública, es decir, la finalidad de uso, utilidad o aprovechamiento público al
que están destinados dichos bienes. En esa particular afectación se funda la
nota esencial de los bienes públicos: su indisponibilidad, es decir, la imposibilidad
de convertirse en objeto de la autonomía de la voluntad de los particulares, y
esa característica se manifiesta en las tres formas típicas de protección del
dominio público: la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la
inembargabilidad.
En primer lugar,
entre los bienes de dominio público encontramos algunos que tienen ese carácter
por el beneficio colectivo de su explotación, el cual está dirigido
precisamente a satisfacer una necesidad de interés público. Es el caso de
ciertos recursos de la riqueza nacional cuyo uso no está habilitado para la
colectividad.
En segundo lugar,
entre los bienes de dominio público se hallan los que están destinados al
disfrute de toda la comunidad —de uso público—. Dichos bienes provienen de
causas naturales (v.gr., ríos, arroyos, lagos, costas, playas y mar territorial) o
artificiales (v.gr., calles, puertos, carreteras, puentes, plazas y parques).
La determinación de
los bienes que forman parte del dominio público, específicamente de los
afectados al uso público, está estrechamente vinculada con la finalidad que
dichos bienes han de desempeñar.
BIENES FISCALES
“(ii) En cambio, los
bienes fiscales son aquellos que el Estado posee en un régimen de dominio
privado, es decir, un régimen jurídico que, en términos generales, se
corresponde con las reglas ordinarias de la propiedad privada.
b. Los bienes del
Estado admiten dos tipos de uso: el común y el privativo (o especial).
(i) En la Sentencia del
21-VI-2013, Inc. 43-2010, se sostuvo que el uso común es aquel al que
regularmente se destina el bien y que está referido a todas las personas sin
designación especial. Por ello, con las matizaciones que cada tipo de bien
admita, es, en principio, libre, gratuito e igualitario, de manera que no
requiere de un título especial, no supone el pago de tasas ni distingue entre
los sujetos que puedan verse beneficiados a título individual.
(ii) Por su parte, el uso
privativo o especial supone la ocupación del bien respectivo por parte de una
persona individualmente especificada, que, por ese hecho, impide que el resto
de personas utilicen algún espacio determinado de dicho bien; de esta manera,
implica la explotación del bien concernido.
Según lo anterior,
cuando se habla de "explotación" debe entenderse que no se alude al
uso común del bien de uso público —puesto que este se caracteriza por ser del
disfrute colectivo, gratuito, etc.—, sino que al uso particular o privativo del
bien, el cual puede incidir en el goce
que de este tenga habitualmente la colectividad, regulándolo o limitándolo. No
obstante, el uso privativo de un bien de dominio público siempre debe ser
compatible con su uso general por parte del público.”
AGUA CONSTITUYE UN BIEN NACIONAL DE USO
PÚBLICO
“c. El agua tiene un especial
interés constitucional tomando en consideración su carácter vital. Por ello del
art. 106 de la Cn. se colige que el aprovisionamiento de agua también es un
asunto de interés público. Tal interés se ve, asimismo, reflejado en la
legislación secundaria, pues todos los accidentes geográficos contentivos de
agua, tales como ríos, lagos y lagunas, son calificados de "bienes
nacionales de uso público" cuyo disfrute pertenece a todos los habitantes
sin distinción (art. 576 inc. 1° Código Civil). Al respecto, como se dijo
anteriormente, la determinación de cuáles bienes son de uso público está
estrechamente vinculada con la finalidad que desempeñan. En el caso del agua,
esta cumple una finalidad fundamental, pues es un elemento esencial para la
vida; por ello el acceso de la colectividad a la misma no debe ser
obstaculizado ni puesto en peligro.
Así, teniendo en
cuenta que el agua —superficial o freática— está sometida a un régimen de
dominio público y que es un elemento esencial para la vida humana, se concluye
que debe ser un bien nacional de uso público.
MUNICIPIO DEMANDADO NO SE ENCUENTRA HABILITADO
PARA RESTRINGIR EL ACCESO AL AGUA DERIVADA DE SU JURISDICCIÓN
“d. (i) Como ya se ha señalado,
el mero uso de los bienes de uso público, en cuanto sea viable, está permitido
a todos los habitantes sin distinción alguna, no requiere de autorización y
generalmente es gratuito.
Para el caso de las
aguas —superficiales o freáticas— dicho uso implica la extracción y consumo
directo del agua para la subsistencia u otras labores domésticas propias. Ahora
bien, por el carácter esencial para la vida que ostenta el agua, su uso podría
estar sujeto a algún tipo de control compatible con los mandatos establecidos
en el art. 117 de la Cn.
En lo que respecta a
la explotación, esta incluye la extracción y consumo del agua para fines que
excedan las necesidades de sobrevivencia o tareas domésticas de las personas.
Así, es explotación extraer agua para fines industriales u otros relacionados
con la comercialización.
(ii) La disposición
impugnada en el presente proceso habilita a la municipalidad de Huizúcar a
gravar el hecho de llevar agua, mediante sistema de acueductos, de los
nacimientos y manantiales del municipio de Huizúcar a otros municipios.
Ahora bien, dado que
las aguas —superficiales o freáticas— son bienes nacionales de uso público, lo
que implica que tienen como usuarias a todas las personas, sin designación
especial, y que estas pueden usarlas de forma libre, gratuita e igualitaria, el
Concejo Municipal de Huizúcar, con la emisión de la disposición controvertida,
impide el uso público de un bien nacional: el agua de la fuente Agua Zarca
ubicada en la jurisdicción de Huizúcar. Así, teniendo en cuenta que la
posibilidad de llevar agua del municipio de Huizúcar al de Rosario de Mora está
supeditada al pago de la tasa regulada en el art. 1.9 letra M) de la OTSPMLH,
cuyo quantum es de $2,000.00, se concluye que a los habitantes del Sur de Rosario de Mora se les restringe en la
práctica el acceso a un elemento indispensable para sus vidas, cuya carencia
podría incluso comprometer su sobrevivencia.
En otras palabras, en virtud del precepto enjuiciado, la
disponibilidad del agua para los habitantes de las comunidades mencionadas,
esto es, el abastecimiento continuo de agua en cantidades suficientes para el
uso personal y doméstico, depende del pago del tributo controvertido;
generándose así una barrera económica para el acceso al vital líquido.
En definitiva, en el presente caso el gravamen
cuestionado se traduce en un impedimento para que accedan a un bien nacional un
promedio de 400 familias de las comunidades del Sur de Rosario de Mora, 3
escuelas y 1 unidad de salud. Teniendo en cuenta esos hechos y que el agua, por
ser un bien nacional de uso público, debe ser accesible fáctica y legalmente en
cantidades suficientes para cubrir las necesidades humanas básicas, se concluye
que el municipio de Huizúcar no se encuentra habilitado para restringir el
acceso al agua derivada de su jurisdicción.
Situación diferente sería que el municipio de Huizúcar,
de conformidad con los arts. 4 ord. 25°, 6 inc. 1° y 7 ord. 1° del CM,
planificara, ejecutara y mantuviera una obra de servicio básico de carácter
local consistente en proporcionar agua directamente a las diversas comunidades
y que, como consecuencia de ello, estableciera una tasa. En tal caso se estaría
proporcionando, como contraprestación por el tributo, un servicio tangible; por
tanto, la municipalidad estaría, en principio, habilitada para efectuar un
cobro.
AFECTACIÓN AL DERECHO DE PROPIEDAD POR LA IMPOSICIÓN DE
UNA TASA DECRETADA FUERA DE LA COMPETENCIA DEL MUNICIPIO Y QUE VULNERA EL
DERECHO AL MEDIO AMBIENTE, POR RESTRINGIR EL ACCESO AL DERECHO AL AGUA
“En
el caso en estudio, son los habitantes del Sur de Rosario de Mora quienes,
organizadamente y con donaciones de organismos internacionales, ejecutan y
mantienen un sistema de agua potable, por lo que la municipalidad otorga un
permiso o licencia solamente por "llevar" agua de Huizúcar a Rosario
de Mora. Y es que, en realidad, al tratarse no de la explotación del recurso,
sino de su uso común, los habitantes del Sur de Rosario de Mora no necesitan
una habilitación formal para acceder al mismo. En ese sentido, se concluye que
el Concejo Municipal de Huizúcar, al emitir el art. 1.9 letra M) de la OTSPMLH,
excedió el ámbito material de su potestad tributaria.
Lo anterior no implica que dicho tributo per se carezca de la característica
principal con que la doctrina tributaria diferencia las tasas de los impuestos
—que el hecho imponible correspondiente sea una actividad o servicio de la
Administración Pública, central o municipal—, ya que efectivamente se emite una
licencia o permiso. Sin embargo, es innegable que existe una afectación al derecho a
la propiedad de la asociación actora, ya que se le obliga a pagar cierta
cantidad de dinero en concepto de una tasa decretada por el Concejo Municipal
fuera de su competencia material; afectación que en la práctica restringe el
acceso al agua, lo que redunda en una vulneración del derecho al goce del medio
ambiente de los habitantes del Sur de Rosario de Mora. Consecuentemente, deberá
estimarse la pretensión de la asociación demandante.
EFECTO RESTITUTORIO: ABSTENCIÓN POR
PARTE DEL MUNICIPIO DE APLICAR LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA
“VI. Determinada la transgresión
constitucional por parte del Concejo Municipal de Huizúcar, corresponde
establecer en este apartado el efecto de la presente sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la
sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las
cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración
constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de
amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción
de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo
con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de
una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos
constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de
los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el funcionario no
posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o el Municipio o
la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir subsidiariamente
esa obligación.
En todo caso, en la
Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una
sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre
tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del
funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la
Cn.
2. A. a. En el caso particular y
dado que el reclamo constitucional se basó en la emisión de una disposición que
con su sola vigencia causó una transgresión constitucional, el efecto reparador
se concretará en que el Concejo Municipal de Huizúcar deberá abstenerse de
aplicar a la ADESCO Cristo Rey el art. 1.9 letra M) de la OTSPMLH. En ese
sentido, la autoridad demandada deberá abstenerse de realizar cobros y/o de ejercer
acciones administrativas o judiciales para exigir el pago de cantidades de
dinero en concepto del tributo cuya inconstitucionalidad se constató en este
proceso y de los intereses o multas generados por su falta de pago.
b. Ahora bien, el
efecto de la sentencia en los amparos contra ley autoaplicativa es a futuro y,
por ende, no afecta situaciones jurídicas consolidadas. Desde esta perspectiva,
la presente sentencia no conlleva la obligación de devolver a la asociación demandante
cantidad de dinero alguna que esta haya cancelado al Municipio de Huizúcar en
concepto de pago por el tributo cuya inconstitucionalidad se constató.
Sin embargo, los
procesos jurisdiccionales que no hayan concluido por medio de una resolución
firme al momento de la emisión de esta sentencia sí se verán afectados por
ella. Por lo anterior, el Municipio de Huizúcar no solo tiene prohibido
promover nuevos procedimientos o procesos contra la ADESCO Cristo Rey para el
cobro del tributo cuya inconstitucionalidad se constató, sino también continuar
los procesos que no hayan finalizado por medio de una sentencia firme y que
persiguen el mismo fin.
HABILITACIÓN DE LA
VÍA PARA PROMOVER UN PROCESO POR DAÑOS MATERIALES
“B. Además, en atención a los
arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene
expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales
resultantes de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta
sentencia directamente en contra de las personas que integraban el Concejo
Municipal de Huizúcar cuando ocurrió la aludida vulneración.
2. A. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la dimensión objetiva del amparo
trasciende los efectos del caso particular, en el sentido de que la ratio decidendi que sirvió al tribunal para
fundamentar su decisión permite establecer a partir de ese momento la correcta
interpretación que ha de darse a la disposición constitucional que reconoce el
derecho en cuestión, la cual deberán tener en cuenta no solo los tribunales,
sino también las autoridades y funcionarios de los otros Órganos del Estado
cuando resuelvan los supuestos análogos que se les presenten. Y es que las
autoridades públicas, por un lado, al ser investidas, asumen el deber de
cumplir la Constitución, ateniéndose a su texto cualquiera que sean las leyes,
decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen, y, por otro lado, deben
respetar la jurisprudencia emanada de este Tribunal, que en el sistema de
protección de derechos figura como el intérprete y garante supremo de la
Constitución.
B. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que en el presente caso el
Concejo Municipal de Huizúcar, a través de la unidad correspondiente, también
deberá abstenerse de realizar cobros y/o de ejercer acciones administrativas o
judiciales para exigir el pago de cantidades de dinero en concepto del tributo
cuya inconstitucionalidad se constató en este proceso y de los intereses o
multas generados por su falta de pago a cualquier otro sujeto pasivo de la
obligación tributaria municipal establecida en la disposición impugnada. Y es
que, al haberse establecido que el art. 1.9 letra M) de la OTSPMLH fue emitido
por el Concejo Municipal de Huizúcar fuera de su competencia material, ello le
impide aplicarlo a cualquier otra persona, natural o jurídica, que lleve agua,
mediante sistema de acueductos, del municipio de Huizúcar a otro municipio.”