EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL
"1. A. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral
(art. 219 inc. 2° de la Cn.) de
los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la
continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las
instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a
satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de
seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación
jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido.
B. El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias
del 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009, 1113-2008,
307-2005 y 404-2008 respectivamente, entre otras, faculta a conservar un
trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con
eficiencia; (iv) que no se corneta falta grave que la
ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la
cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos
cuyo desempeño requiere de confianza personal o política."
CARGO DE CONFIANZA
"C. Al
respecto, en las Sentencias del 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y
301-2009 respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de
confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos
existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución
atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva
constitucional.
Así, los cargos
de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o
empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con
los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado
de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y
directo al titular de la entidad.
Entonces, para
determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza,
se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren
todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en
el sentido de que es determinante para la conducción de la institución
respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas —más políticas que técnicas— y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii) que el cargo implica un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo
directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza
personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o
de los servicios que este le presta directamente al primero."
DERECHO DE AUDIENCIA
"2. Por otra parte, en la Sentencia
del 11-II-2011, Amp. 415-2009, se expresó que el
derecho de audiencia (art. 11
inc. 1° Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los que es
titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas a
seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o, en su
ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada, un
proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las
respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que
cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1° Cn.) está
íntimamente vinculado con el derecho de audiencia, puesto que es dentro del
proceso donde los intervinientes tienen la posibilidad de exponer sus
razonamientos y de oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo
anterior sea posible, es necesario hacer saber al sujeto contra quien se inicia
dicho proceso la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios
necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe vulneración de estos
derechos fundamentales por: (i) la inexistencia de un proceso en
el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo que se reclama, o (ii) el incumplimiento de las
formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos."
"2. A. a. Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los derechos invocados por los peticionarios. Para tal efecto se debe determinar si los demandantes, de acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, eran titulares del derecho a la estabilidad laboral al momento de su despido o si, por el contrario, concurría en ellos alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.
Según la
Sentencia del 19-XII-2012, Amp. 1-2011, para determinar si una persona es
titular del derecho a la estabilidad laboral se debe analizar si en el caso
concreto concurren las particularidades siguientes:(i) que la relación
laboral es de carácter público y,
por ende, el trabajador tiene el carácter de empleado público; (ii) que las labores desarrolladas
pertenecen al giro ordinario de la institución, esto es, que son funciones
relacionadas con las competencias de la misma; (iii) que la actividad efectuada es
de carácter permanente, en el
sentido de que es realizada de manera continua y que, por ello, quien la presta
cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para desempeñarla de manera
eficiente; y (iv) que el cargo
desempeñado no es de confianza.
b. En el
presente caso, se ha establecido que los señores […] […] […] […] […]…, al
momento de su remoción, laboraban como Agentes Metropolitanos para el CAM del
Municipio de Mejicanos, de lo cual se colige que la relación laboral en
cuestión era de carácter
público y, consecuentemente,
aquellos tenían a la fecha de su separación de los mencionados puestos de
trabajo la calidad de servidores públicos.
c. En otro orden de ideas, de conformidad con los arts. 4 y 9
de la Ley de Servicios de Seguridad del Estado, Instituciones Autónomas y de
las Municipalidades, las Alcaldías Municipales están facultadas para contar con
cuerpos de agentes municipales, cuyos empleados tienen derecho a gozar de los
beneficios contenidos en las leyes laborales."
Aunado a
lo anterior, es pertinente señalar que el art. 50 n° 1 de la referida ley
dispone que los funcionarios o
empleados de la carrera gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no pueden ser
destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino
en los casos y con los requisitos que establece la ley.
d. Por
otra parte, el art. 4 n° 21 del Código Municipal establece que es competencia
de los municipios la prestación
del servicio de Policía Municipal. De
ello, se infiere que los cargos de los peticionarios se encontraban vinculados
con las actividades ordinarias de la entidad municipal, lo cual evidencia el
carácter permanente de las funciones desempeñadas por aquellos dentro de la
institución. Finalmente, los cargos en cuestión no eran de aquellos
considerados de confianza, pues no se trataba de cargos de alto nivel, sus
actividades no les conferían un margen de libertad para la toma de decisiones y
no existía una vinculación directa de los actores con el titular de la
institución.
Por los aspectos antes señalados, se colige que los pretensores eran
titulares del derecho a la estabilidad laboral en el momento en que aconteció
su remoción."
VULNERACIÓN AL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL, AUDIENCIA Y DEFENSA AL NO TRAMITAR UN PROCESO PREVIO A LA DESTITUCIÓN
"B. Habiéndose determinado la titularidad del derecho a la
estabilidad laboral de los demandantes, debe verificarse si la Alcaldesa y el
Concejo Municipal de Mejicanos le siguieron a los actores el procedimiento
aplicable en caso de destitución.
a. En el
presente caso, no se aprecia que las referidas autoridades hayan emitido cartas
de despido o un Acuerdo indicando expresamente a los demandantes la
finalización de la relación laboral y las causas que la justificaran. Sin
embargo, se ha comprobado que el Director del CAM, por orden de la Alcaldesa
Municipal de Mejicanos, les negó a los demandantes el ingreso a las
instalaciones del CAM y les obstaculizó que realizaran sus labores. Se deduce,
entonces, que los peticionarios fueron objeto de un despido de hecho, en el
cual no existió un acto formal de despido ni procedimiento alguno.
b. Además, se
advierte que la defensa de las autoridades demandadas estuvo dirigida a
sostener que en el presente caso lo que ocurrió fue un abandono de labores. Al
respecto, se ha acreditado que el Concejo Municipal de Mejicanos por medio del
Acuerdo n° 5 decidió tener por abandonados los puestos de trabajo de los
actores.
No obstante, se infiere que con el referido
Acuerdo las citadas autoridades pretendieron revestir de legalidad los despidos
de hecho de los demandantes, pues evidenciaba que los pretensores habían
incurrido en conductas que configuraban causales de despido de carácter
disciplinario; en efecto, se atribuía a los peticionarios la realización de
actuaciones que constituían motivo de despido según el art. 68 n° 1 y 4 de la
LCAM; por tanto, previo a la finalización de la relación laboral, el Concejo
Municipal estaba obligado a informar a los trabajadores sobre las infracciones
que les reprochaban y tramitarles un procedimiento en el cual pudieran ejercer
la defensa de sus derechos e intereses.
c. En
el caso particular resulta aplicable el art. 67 de la LCAM, que determina que
las sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la máxima
autoridad administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de lo
Laboral o del Juez con competencia en esa materia del Municipio de que se trate
y de acuerdo con el procedimiento contemplado en esta ley.
En ese sentido,
por una parte, el art. 71 de dicha ley regula un procedimiento específico para
garantizar los derechos de los servidores públicos en caso de incumplimiento de
los deberes y las obligaciones que el referido cuerpo normativo impone a los
miembros de tal institución y, por otra, el art. 75 contempla la nulidad del
despido como el mecanismo por medio del cual aquel servidor público que sea
despedido sin la tramitación del procedimiento disciplinario establecido en la
ley puede discutir la afectación producida a sus derechos, mecanismo que fue
agotado por los pretensores.
C. a. Así
las cosas, ha quedado establecido que la Alcaldesa y el Concejo Municipal de
Mejicanos despidieron de hecho a los señores […] […] […] […] […]…,
quienes al momento de su despido eran titulares del derecho a la estabilidad
aboral, sin tramitarles previamente el procedimiento específico que establece
el art. 71 de la LCAM; negándoles así la posibilidad de ejercer su defensa,
exponer sus razonamientos y/o controvertir la prueba presentada en su contra.
b. En
consecuencia, se concluye que
la Alcaldesa de Mejicanos y el Concejo Municipal de Mejicanos vulneraron los
derechos de audiencia, de defensa y a la estabilidad laboral de los referidos
señores, por lo que es procedente ampararlos en su pretensión."
EFECTO RESTITUTORIO: ORDENA
DEJAR SIN EFECTO LOS DESPIDOS EFECTUADOS POR LAS AUTORIDADES DEMANDADAS
"VI. Determinadas
las vulneraciones constitucionales derivadas de las actuaciones de las
autoridades demandadas, corresponde establecer el efecto restitutorio de la
presente sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto
material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad
demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la
vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la
sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado
la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de
acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como
consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado
derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera
personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el
funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o
el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir
subsidiariamente esa obligación.
En todo caso, en
la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una
sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre
tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del
funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la
Cn.
2. A. En
el caso que nos ocupa, dado que en los autos de admisión respectivos se ordenó
la suspensión de los efectos de los actos reclamados, pues se consideró que
existían situaciones que debían preservarse mediante la adopción de esa medida
cautelar, el despido de hecho
de los demandantes por parte de la Alcaldesa y el Concejo Municipal de
Mejicanos no se consumó. En consecuencia, el efecto restitutorio de esta
sentencia consistirá en dejar sin efecto los despidos efectuados por las
autoridades demandadas.
B. Además,
en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., los actores tienen expedita la
promoción de procesos por los daños materiales y/o morales resultantes de las
vulneraciones de derechos constitucionales declaradas en esta sentencia
directamente en contra de las personas que cometieron dichas transgresiones.
Ahora bien, al
exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas aludidas —lo que
es posible aún si ya no se encuentran en el ejercicio del cargo respectivo—,
deberá comprobárseles en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad
civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional
ocasionada con su actuación dio lugar a la existencia de tales daños —morales o
materiales—; y (ii) que dicha circunstancia se produjo
con un determinado grado de responsabilidad —dolo o culpa—. Asimismo, deberá
establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto
estimado de la liquidación que corresponde, dependiendo de la vulneración
acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso
particular."