DERECHO A LA PROPIEDAD

"IV. 1. A. El derecho a la propiedad (art. 2 inc. 1° Cn.) faculta a una persona a: (i) usar libremente los bienes, que implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y aprovechar los servicios que rinda; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que deriven de su explotación, y (iii) disponer libremente de los bienes, que se traduce en actos de enajenación respecto a la titularidad del bien.

B. En suma, las modalidades del derecho de propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de los bienes, se ejercen sin otras limitaciones más que aquellas establecidas en la Constitución o la ley. Así, la propiedad se encuentra limitada por el objeto natural al cual se debe: la función social.

C. Finalmente, cabe aclarar que, en virtud del derecho a la propiedad, no solo se tutela el dominio, sino también las reclamaciones que se basen en algún otro derecho real como la herencia, el usufructo, la habitación, la servidumbre, la prenda o la hipoteca (art. 567 inc. 3° del Código Civil).

2. A. Por otro lado, tal derecho se encuentra estrechamente relacionado con los tributos y, en razón de tal conexión, tanto los principios formales (reserva de ley y legalidad tributaria) como los principios materiales (capacidad económica, igualdad, progresividad y no confiscación) del Derecho Constitucional Tributario funcionan como garantías en sentido amplio de ese derecho. Por ello, la inobservancia o el irrespeto a alguno de esos principios" puede ocasionar una intervención ilegítima en el citado derecho fundamental; consecuentemente, su vulneración puede perfectamente controlarse por la vía del proceso de amparo, tal como dispone el art. 247 inc. 1° de la Cn."

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA

"B. Con relación al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la Sentencia del 23-XI-2011, Amp. 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad garantizar, por un lado, el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público — dimensión individual— y, por otro lado, el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su consentimiento —dimensión colectiva—.

Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos —es decir, el reparto de la carga tributaria— dependa exclusivamente del órgano estatal que por los principios que rigen su actividad asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° de la Cn.; sin embargo, este debe integrase de manera sistemática con lo dispuesto en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta clase de tributos cuando son de alcance nacional."

PRINCIPIO DE NO CONFISCACIÓN

"C. Respecto al principio de no confiscación, en la Sentencia del 5-X-2011, Amp. 587-2009, se sostuvo que el tributo no debe absorber una parte sustancial de la renta o capital gravado del contribuyente, por lo que debe asegurarse a las personas naturales un mínimo vital exento de toda tributación, a efecto de que puedan cubrir sus necesidades básicas y las de su familia. En el caso de las personas jurídicas, debe asegurárseles un mínimo que les permita continuar realizando la actividad correspondiente.

Sin duda, la mayor dificultad que plantea la aplicación de este principio es la determinación concreta de la "parte sustancial" de un patrimonio que representa el mínimo aludido. En realidad, la equidad de un tributo, en términos de no confiscación, solo puede establecerse en cada caso concreto tomando en consideración el tiempo, el lugar, los montos y los fines económico-sociales de cada tributo."

AMPARO CONTRA LEY AUTO APLICATIVA NO EXISTE LA CARGA PROCESAL DE COMPROBAR EXISTENCIA DE DISPOSICIONES IMPUGNADAS

"B. Al respecto, en un amparo contra ley autoaplicativa no existe la carga procesal de comprobar la existencia de las disposiciones que se impugnan, ya que los jueces conocen el Derecho vigente. Por ello, se entiende que los diferentes elementos probatorios han sido aportados para demostrar que la sociedad peticionaria es, en efecto, sujeto obligado por la disposición impugnada y su posterior reforma."

ELEMENTOS QUE CARACTERIZAN LAS TASAS

"2. Como aspecto conceptual previo, se efectuará una breve reseña sobre la naturaleza jurídica de las tasas.

En la Sentencia del 30-IV-2010, Amp. 142-2007—, se caracterizó la tasa con los siguientes elementos: (i) es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o el Municipio se comprometen a realizar una actividad, la cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, a fin de posibilitar su particularización, y (iii) se trata de actividades que el Estado o el Municipio no pueden dejar de prestar porque nadie más está facultado para desarrollarlas."

CONTRAPRESTACIÓN ES CARACTERÍSTICA QUE DIFERENCIA TASAS DE OTROS TRIBUTOS

"A. a. Tal como se sostuvo en las Sentencias del 15-II-2012 y 21-VIII-2013, Inc. 66-2005 y Amp. 428-2011 respectivamente, el hecho generador de las tasas consiste en una actividad material o un servicio jurídico o administrativo que el Estado presta y que está vinculado con el obligado al pago, pues obtiene un beneficio de su realización. En ese sentido, la contraprestación es la característica que diferencia las tasas de los restantes tributos. Así, dicha contraprestación puede realizarse, en primer lugar, mediante una actividad material o tangible -v.gr., aseo, alumbrado público u ornato-, la cual implica un servicio por parte del municipio a favor de quien efectúa el pago de cierta cantidad de dinero; y, en segundo lugar, por medio de un servicio jurídico o administrativo -v.gr., la emisión de una licencia, permiso o autorización- encaminado a hacer constar que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar determinada actividad dentro del municipio.

Ahora bien, en la ordenanza correspondiente tiene que consignarse expresamente la contraprestación que se otorga por el pago de una determinada tasa. Al respecto, los arts. 5 y 129 de la LGTM prescriben que las tasas municipales se generan en virtud de aquellos servicios públicos de naturaleza jurídica o administrativa prestados por los municipios. De ello se desprende que, para efectos de justificar constitucionalmente el cobro de una tasa, la normativa respectiva deberá establecer con precisión cuál es esa actividad que se generará como contraprestación por el cobro del canon, como podrían ser la extensión de un permiso, una licencia o una autorización -servicios jurídicos o administrativos- o una actividad material, siempre que pueda determinarse, sin duda alguna, que esta es consecuencia directa del pago de ese tributo."

SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO ES LA ÚNICA AUTORIDAD COMPETENTE PARA EMITIR AUTORIZACIÓN A BANCOS PARA QUE INICIEN SUS OPERACIONES EN EL PAÍS

"b. En ese sentido, del contenido de la disposición impugnada y su posterior reforma se advierte que, en virtud de la tasa municipal que regula, la sociedad contribuyente recibe como contraprestación la expedición de una licencia que la faculta para operar dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Apopa. Así, debido al pago anual de $3000.00 para operar, el Municipio de Apopa se encuentra en la obligación de extender una licencia que faculta a la sociedad contribuyente a realizar tal actividad. Consecuentemente, si bien es cierto que la disposición impugnada no prescribe la realización una actividad material o tangible por parte del municipio mencionado, sí regula un servicio público de carácter jurídico -licencia- que los sujetos obligados al pago reciben como contraprestación.

B. a. Ahora bien, para que un tributo pueda ser constitucionalmente calificado como una tasa, no solo se debe constatar que por su pago se otorga efectivamente una contraprestación, sino también cuál es el contenido del servicio que se brinda. En ese orden, el hecho generador del tributo impugnado está constituido por la emisión de una licencia para que operen bancos y financieras que se encuentran ubicados en el Municipio de Apopa.

b. En el presente caso, dicho análisis implica determinar si la potestad de otorgar una licencia que autorice la operación o funcionamiento de un banco es una facultad de los municipios o si tal función está expresamente encomendada, por un cuerpo normativo específico, a una autoridad en concreto y por medio de un procedimiento previamente establecido.

La Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero (LSRSF) establece en su art. 3 inc. 2° letra b) que la SSF es la entidad competente para "[a]utorizar la constitución, funcionamiento, inicio de operaciones, suspensión de operaciones, modificación, revocatoria de autorización, cierre y otros actos de los integrantes del sistema financiero, de conformidad a las disposiciones legales, reglamentarias o normativas técnicas establecidas al respecto. En el caso del cierre, coordinará las acciones que establezcan las leyes con otras instituciones involucradas". Asimismo, el art. 4 letra d) de la LSRSF prescribe que es facultad de la SSF "[a]utorizar la promoción pública, constitución, funcionamiento e inicio de operaciones, modificación de los pactos sociales y de los estatutos en su caso y fusión de los integrantes del sistema financiero de conformidad a lo dispuesto en las leyes especiales de la materia". Según lo establecido en el art. 7 inc. 1° letra b) de la LSRSF, son entes integrantes del sistema financiero y, en razón de ello, sujetos a las disposiciones de la ley en mención y a la supervisión de la SSF, "[1]os bancos constituidos en El Salvador, sus oficinas en el extranjero y sus subsidiarias; las sucursales y oficinas de bancos extranjeros establecidos en el país".

Por otro lado, la Ley de Bancos (LB) regula, entre otras actividades, la promoción pública, constitución, funcionamiento, inicio de operaciones y fusiones de los bancos, sus agencias y subsidiarias (arts. 15-25). Así, el art. 20 inc. 1° de la LB establece específicamente que "PP. [SSF] acordará autorizar a una entidad para que funcione como banco e inicie sus operaciones una vez cumplidos los requisitos exigidos en esta Ley, se hayan verificado los controles y procedimientos internos de la entidad y haya sido inscrita su escritura social en el Registro de Comercio". Además, teniendo en cuenta que la agencia bancaria es "...la oficina separada físicamente de la casa matriz u oficina central, que forma parte integrante de la misma persona jurídica, que puede realizar las mismas operaciones de ésta, que no tiene capital asignado y cuya contabilidad no está separada de la casa matriz u oficina central" (art. 22 inc. 3° de la LB), los bancos tienen la obligación de informar a la SSF sobre cada proyecto de apertura de agencia en el país que decidan realizar, los cuales únicamente son objetados cuando se considera que tendría un impacto negativo en la capacidad financiera y administrativa del banco.

De todo lo anterior, se infiere que es la SSF la única autoridad competente para emitir la autorización para que los bancos inicien sus operaciones en el país, siempre que se haya cumplido con los requisitos legalmente establecidos para ello. En ese sentido, la potestad tributaria que la Constitución confiere a los municipios en materia de tasas —art. 204 ord. 1 °— no es comprensiva de actividades o servicios cuya autorización ha sido expresamente conferida a otras autoridades, tal como la LSRSF y la LB lo hacen en relación con la extensión de autorizaciones para que los bancos operen en el país.

C. a. En virtud de lo expuesto, se concluye que el Concejo Municipal de Apopa, al emitir el art. 7-2-2.10-2.10.2 de la ORTPSUBPA y su posterior reforma, en los que se establece una tasa para que los bancos y financieras obtengan una habilitación para operar en la circunscripción territorial de ese municipio, creó un tributo cuyo hecho generador lo constituye un servicio que no compete a los municipios brindar.

Ahora bien, dicha circunstancia no implica per se que el citado tributo carezca de la característica principal que la doctrina atribuye a las tasas, esto es, que el hecho generador consista en una actividad o servicio de la Administración Pública central o municipal —a diferencia de lo que ocurre con los impuestos, en los que no existe actividad alguna de esa índole, sino que simplemente se grava la capacidad económica del sujeto pasivo—, por lo cual no puede concluirse de manera automática que el tributo en cuestión sea un impuesto.

b. En consecuencia, dado que en el presente amparo únicamente se ha establecido que, en el caso concreto de los bancos, el Concejo Municipal de Apopa emitió la tasa impugnada —en su versión original y reformada— al margen de su competencia material, pero no que la misma carezca de las características particulares de ese tipo de tributo —pues efectivamente existe una contraprestación propia de una tasa: la emisión de una licencia—, no se puede concluir que la aludida autoridad haya infringido con su actuación el principio de reserva de ley en materia tributaria. Y es que, aun cuando el tributo controvertido lo hubiera aprobado la Asamblea Legislativa, conceptualmente seguiría siendo una tasa.

Ahora bien, persiste la vulneración del derecho a la propiedad del Banco Agrícola, S.A., puesto que, al ser un banco, se le obliga a pagar cierta cantidad de dinero en concepto de una tasa emitida fuera de la competencia material del Concejo Municipal de Apopa; por consiguiente, corresponde estimar la pretensión planteada por la aludida sociedad en relación con dicho derecho.

4. Habiéndose establecido la existencia de un vicio formal de constitucionalidad en relación con el art. 7-2-2.10-2.10.2 de la ORTPSUBPA y su posterior reforma, resulta innecesario, con base en los principios de pronta y cumplida justicia y de economía procesal, analizar el vicio de contenido alegado —vulneración del derecho a la propiedad por inobservancia del principio de no confiscación—, por lo que deberá sobreseerse este punto de la pretensión formulada por el Banco Agrícola, S.A."

EFECTO RESTITUTORIO: ORDENA QUE LAS COSAS VUELVAN AL ESTADO EN QUE SE ENCONTRABAN ANTES DE LA VULNERACIÓN CONSTITUCIONAL Y DEJAR SIN EFECTO LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA IMPUGNADA

"VI. Determinada la transgresión constitucional derivada de la actuación del Concejo Municipal de Apopa, corresponde establecer el efecto de esta sentencia.

1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir subsidiariamente esa obligación.

En todo caso, en la Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

2. A. En el caso particular, y dado que el reclamo constitucional planteado se basó en la emisión de disposiciones que con su sola vigencia causaron la referida transgresión constitucional, el efecto reparador se concretará en que el Concejo Municipal de Apopa —a través de la unidad correspondiente— deberá abstenerse de aplicar al Banco Agrícola, S.A., el art. 7-2-2.10-2.10.2 de la ORTPSUBPA, tanto en su primera formulación, aprobada por medio del Decreto Municipal n° 1/2011 del 16-II-2011, como en su actual redacción, aprobada mediante el Decreto Municipal n° 03/2012 del 18-IV-2012, con el cual se impuso el pago de $3, 000.00 anuales por obtener una licencia para operar dentro de la circunscripción territorial de ese Municipio. En ese sentido, la autoridad demandada debe abstenerse de realizar cobros y/o de ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de cantidades de dinero en concepto del tributo cuya inconstitucionalidad se constató en este proceso o de los intereses o multas generadas por su falta de pago.

Ahora bien, debe aclararse que el efecto de la sentencia en los amparos contra ley autoaplicativa es a futuro y, por ende, no afecta situaciones jurídicas consolidadas. Desde esta perspectiva, esta sentencia no conlleva la obligación de devolver a la sociedad demandante cantidad de dinero alguna que esta haya cancelado al Municipio de Apopa en concepto de pago por el tributo cuya inconstitucionalidad se constató.

Sin embargo, los procesos jurisdiccionales que no hayan concluido por medio de una resolución firme al momento de la emisión de esta sentencia sí se verán afectados por esta. Por lo anterior, el Municipio de Apopa no solo tiene prohibido promover nuevos procedimientos o procesos contra el Banco Agrícola, S.A., para el cobro del tributo cuya inconstitucionalidad se constató, sino también continuar los procesos que no hayan finalizado por medio de una sentencia firme y que persiguen el mismo fin.

B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora, si así lo considera conveniente, tiene expedita la promoción de un proceso, por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra de las personas que integraban el Concejo Municipal de Apopa cuando ocurrió la aludida vulneración.

3. ,A. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que la dimensión objetiva del amparo trasciende los efectos del caso particular, en el sentido de que la ratio decidendi que sirvió al Tribunal para fundamentar su decisión permite establecer a partir de ese momento la correcta interpretación que ha de darse a la disposición constitucional que reconoce el derecho en cuestión, lo cual deberán tener en cuenta no solo los tribunales, sino también las autoridades y funcionarios de los otros Órganos del Estado cuando resuelvan supuestos análogos que se les presenten. Y es que las autoridades públicas, por un lado, al ser investidas, asumen el deber de cumplir la Constitución, ateniéndose a su texto cualquiera que sean las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen, y, por otro lado, deben respetar la jurisprudencia emanáda de este Tribunal, que en el sistema de protección de derechos figura como el intérprete y garante supremo de la Constitución.

B. Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que, en el presente caso, el Concejo Municipal de Apopa —a través de la unidad correspondiente— también deberá abstenerse de realizar cobros y/o de ejercer acciones administrativas o judiciales, para exigir el pago de cantidades de dinero en concepto del tributo cuya inconstitucionalidad se constató en este proceso o de los intereses o multas generadas por su falta de pago, a cualquier otro sujeto pasivo de la obligación tributaria municipal establecida en las disposiciones controladas. Y es que, al establecerse que el art. 7-2-2.10-2.10.2 de la ORTPSUBPA —tanto en su primera formulación como en su actual redacción— fue emitido por el Concejo Municipal fuera de su competencia material, ello inhibe a la autoridad demandada de aplicarlo a cualquier otra entidad bancaria que inicie operaciones dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Apopa."