PROCESO DE DESTITUCIÓN DE EMPLEADOS
PÚBLICOS POR CONTRATO
CUANDO LA RELACIÓN SERVIDOR PÚBLICO-ESTADO TIENE SU ORIGEN EN UN CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO, ÉSTA SE RIGE POR EL CÓDIGO DE TRABAJO Y ESTÁ SUJETA A LA JURISDICCIÓN LABORAL
4.1) EN LO
RELATIVO AL PUNTO DE APELACIÓN INTERPUESTO POR LOS APODERADOS DE LA PARTE
DEMANDANTE, LICENCIADOS […], que consiste en la errónea
valoración para resolver la improponibilidad de la solicitud, porque se limitó a
verificar si el contrato de prestación de servicios de la demandada, […], cumplía
o no los requisitos establecidos en el art. 83 de las Disposiciones Generales
de Presupuestos, pasando por alto que ésta se encuentra excluida de la Carrera
Administrativa por el art. 4 literales "m" y “l” de la Ley del
Servicio Civil, y aseveró que la vía correcta para tramitar el proceso era ante
un Juzgado de lo Laboral en aplicación del Código de Trabajo, y no la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
Comprendidos en la Carrera Administrativa, cuando la vía laboral en aplicación
del Código de Trabajo, no fue diseñada para las relaciones laborales de
empleados públicos con funciones de carácter permanente en instituciones del
Estado.
4.1.1) ASPECTOS INTRODUCTORIOS
Cuando una persona realiza un trabajo bajo la
dependencia de otra, se conforma la denominada relación de trabajo, que es una
situación jurídica objetiva que se crea entre un trabajador y un patrono, por
la prestación de un trabajo subordinado, cualquiera que sea el acto o la causa
que le dio origen, en virtud de la cual se aplica un estatuto objetivo,
integrado por los principios, instituciones y normas laborales, distinguiéndose
doctrinariamente diferentes tipos: a) propiamente laborales, sujetas al
Código de Trabajo; b) excluidas, no sujetas al Código de Trabajo sino a otras
leyes; y c) especiales, que no tienen prediseñada una normativa
específica.
Para determinar la normativa que resultará aplicable,
es importante profundizar en las características de la función
desempeñada, entorno y condiciones bajo
las cuales se desarrolla una relación laboral.
Cuando la relación servidor público-Estado tiene su origen en un
contrato individual de trabajo, ésta se rige por el Código de Trabajo, y queda sujeta a la jurisdicción laboral, pues de conformidad a lo establecido en los arts. 1 y 2,
éste tiene por objeto principal armonizar las
relaciones entre patronos y trabajadores, estableciendo sus derechos y,
obligaciones y se funda en principios que tiendan al mejoramiento de las
condiciones de vida de los trabajadores, regulando: a) Las relaciones de trabajo
entre los patronos y trabajadores privados; y b) Las relaciones de trabajo
entre el Estado, los Municipios, las Instituciones Oficiales Autónomas y
Semiautónomas y sus trabajadores.”
CUANDO EL NOMBRAMIENTO RECAE EN UN ACTO ADMINISTRATIVO, COMO REGLA GENERAL, ES APLICABLE LA LEY DE SERVICIO CIVIL
“Por su parte,
cuando el nombramiento recae en un acto administrativo, como regla general, se
aplica la Ley de Servicio Civil, que regula la carrera administrativa, y conforme lo establecido en el art. 1, tiene por finalidad especial regular las
relaciones del Estado con sus servidores públicos, y de acuerdo al literal m)
del art. 4, están excluidos de la carrera administrativa, los servidores
públicos bajo contrato, a los que se refiere el art. 83 de las Disposiciones
Generales de Presupuestos.
Dicho precepto, en lo pertinente
determina que se podrán
contratar servicios personales siempre que concurran las siguientes
condiciones: a) Que las labores a desempeñar por el
contratista sean propias de su profesión o técnica; b) Que sean de carácter profesional o
técnico y no de índole administrativa; c) Que aun
cuando sean de carácter profesional o técnico no constituyen una actividad
regular y continua dentro del organismo contratante; d) Que no haya en la ley de Salarios plaza
vacante con iguales funciones a la que se pretende contratar; y e) Que con la debida anticipación, 15 días
como mínimo, se haya presentado la solicitud y obtenido, por escrito,
autorización del Ministerio de Hacienda para celebrar el contrato, sin cuyo
requisito la Corte de Cuentas de la República no podrá legalizarlo.”
SUPUESTOS DE APLICABILIDAD DE LA LEY
REGULADORA DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS NO
COMPRENDIDOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA
“En los supuestos que no encajan en el Código de
Trabajo o se excluyen de la Ley de Servicio Civil, para efecto de dar por
terminada la relación con el Estado, tiene aplicación la Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa, la cual tiene como finalidad garantizar el derecho de
audiencia de todo empleado público no incluido en otros cuerpos normativos, y
es observable cuando no exista otro procedimiento especial para tal efecto,
puesto que la estabilidad laboral no constituye una facultad discrecional de la
administración estatal, sino que es una atribución reglada o vinculada por los
regímenes especiales, y en su art. 1 estipula que ningún empleado público puede
ser privado de su empleo o cargo sin ser previamente oído y vencido en juicio
con arreglo a la ley, entendiéndose por tal, la persona que participa y
desempeña funciones públicas, es decir, que colabora o contribuye a que se
lleven a cabo las funciones del Estado, cumpliendo los siguientes presupuestos:
a) Que su nombramiento sea efectuado por autoridad competente; b) Que la
actividad que desempeñe tenga como fin la participación o colaboración para la
realización de funciones estatales; y c) Que debe cumplir esa actividad como
parte integrada de un Órgano de Estado."
4.1.2) DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES SUJETOS A
LA COMPETENCIA EN MATERIA LABORAL.
“El
contrato de trabajo, es el primer momento de la vida laboral, abriendo paso a
todo cuanto con ello se relaciona, pero no es sino hasta que la labor empieza a
prestarse, cuando se está frente a su existencia real como figura jurídica, ya
que podrá existir acuerdo de voluntades, coincidencia total entre los términos
con la actividad que vaya a realizarse, aceptación de las condiciones
impuestas, por parte del trabajador, pero no darse la relación de trabajo, al
ser éste el efecto del mismo o sea su ejecución.
Por ello, como parte de la evolución del derecho en
general y del derecho laboral en particular, se han configurado diversas
teorías que tratan de responder a las necesidades surgidas de las relaciones
humanas y que es necesario regular.
Una de las más relevantes, es la llamada “Teoría de la Relación de Trabajo”, la cual entre sus postulados más
importantes establece la posibilidad de deslindar los conceptos de contrato -
relación, y hacerlos compatibles e incluso coexistentes.
Con base a ésta, la relación laboral se configura como
una situación jurídica objetiva que se crea por el sólo hecho de la prestación
de un trabajo o servicio, para el caso en cuestión, contratado y contratante,
resultando intrascendente el acto que dio origen a la misma, pudiendo o no
tratarse de un acto contractual, o incluso en el contrato, las partes pudieran
haber convenido, en apariencia, algún otro acto jurídico, pero si su efecto
resulta ser la prestación de un servicio, la relación laboral se conforma, por
lo que al invocar esta teoría se vuelve inminente dar prioridad y primacía a la
realidad contractual.
En ese orden de
ideas y tomando en consideración el conjunto de elementos probatorios aportados
a las diligencias por la parte demandante, se observan los Contratos de
Prestación de Servicios Personales, identificados como […], celebrados entre
los entonces Ministros de Justicia y Seguridad Pública, en nombre y
representación del Gobierno de El Salvador, y la señora […], en los cuales en el
párrafo primero se especifica que se hicieron con base en los arts. 83 y 84 de
las Disposiciones Generales de Presupuestos.
A partir
de lo establecido en dichas disposiciones en relación a los citados Contratos
de Prestación de Servicios Personales de Carácter Profesional o Técnico, puede
concluirse que el mismo tiene por objeto que personas presten servicios
determinados y, por regla general, ocasionales a la Administración Pública, es
decir que no constituyan actividades
regulares y continuas dentro del organismo contratante, a lo que puede agregarse que dichas
actividades deben ser de carácter
profesional o técnico y no de índole administrativa; entendiéndose por labores ocasionales y no
habituales, aquellas que siendo propias de las funciones atribuidas a la
institución pública de que se trate, sean accidentales, o sea, circunstanciales
y distintas de las realizadas por el personal contratado por Ley de Salarios.
Adicionalmente
a lo antes planteado, no debe ignorarse otro de los supuestos establecidos en
el art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, el cual establece
que la contratación de servicios personales, solamente se realiza cuando las
funciones de la entidad estatal contratante no pueden ejecutarse con personal
disponible en su planta o sean necesarios conocimientos especializados.
En ese
sentido, al analizar el contrato
de Prestación de Servicios Personales, de la
trabajadora […], se verifica que si bien es cierto, fue contratada
con la plaza nominal de Director I y luego de Jefe III, funcionalmente se
desempeñó como Jefe del Departamento de Desarrollo Humano de la Dirección
General de Migración y Extranjería, y
posteriormente como Jefe del Centro de
Atención Integral para Migrantes, iniciando el plazo de duración de su
contratación el día nueve de julio de dos mil doce, no siendo sus funciones
eventuales, sino que, por el contrario, de carácter administrativo,
constituyendo una actividad regular y continua como parte de
la estructura
orgánica del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, tomando en cuenta que la demandada
venía laborando en forma ininterrumpida desde el día antes señalado, y por lógica consecuencia,
como actividades propias de la referida cartera de Estado, circunstancia que desnaturaliza el Contrato de Prestación
de Servicios Personales.
De lo anterior, puede afirmarse con certeza jurídica, que
existió una “prestación objetiva de un
servicio personal”, siendo suficiente ello para configurar una relación laboral
entre dichos sujetos y por tanto los derechos y deberes que cada uno estaba
obligado a respetar como parte de la misma.
En esa línea de pensamiento, bajo el Principio de Primacía de
En este
entendido, si bien no corresponde a esta Cámara revisar las políticas de
contratación de personal de la Administración, no puede obviarse el hecho de
que la parte apelada, señora […], pese a que ha sido contratada formalmente
bajo la figura antes citada, su contrato se extendió ininterrumpidamente por
TRES AÑOS, tiempo durante el cual desarrolló labores permanentes, como ocurre
frecuentemente en otras instituciones del Estado.
Al analizar
los contratos escritos, celebrados entre la administración y la ahora demandada
y su fisonomía jurídica real, se constata que encaja como parte de los
trabajadores sujetos a la dependencia del empleador, en este caso el Ministerio
de Justicia y Seguridad Pública, con los mismos derechos y obligaciones de
cualquier trabajador.
En
puridad, la relación de trabajo reposa esencialmente en la realidad de los
hechos que la preceden, y no de lo pactado entre el empleador y el trabajador;
por ende, al desarrollarse una relación laboral contractual, donde convergen
una persona natural que presta servicios personales a otra, ya sea natural o
jurídica, bajo continua dependencia y subordinación, se estará en presencia de
un contrato realidad.
Éste no
nace del “acuerdo abstracto de
voluntades”, sino en la realidad de la prestación del servicio y que es
ésta y no aquel acuerdo lo que determina su existencia; por consiguiente, no
depende de lo que las partes hubiesen pactado, sino de la situación real en que
el trabajador se encuentre colocado; y
es que la aplicación del derecho del trabajo obedece cada vez menos a una
relación jurídica subjetiva, cuanto de una situación objetiva; cuya existencia
es independiente del acto que condiciona su nacimiento.
De lo
dicho, resulta erróneo pretender juzgar la naturaleza de una relación laboral,
de acuerdo con lo que las partes hubieren pactado, ya que si las estipulaciones
consignadas en el contrato no corresponden a la realidad, carecerán de todo
valor, porque el aspecto esencial en la vida de las relaciones
obrero-patronales, es la relación de trabajo, o sea, el hecho mismo de la
prestación de un servicio, el cual determina por sí solo la aplicación del
derecho del trabajo, cualquiera que haya sido la voluntad de las partes, por
ende, para procurar el amparo del derecho laboral no basta el contrato, sino
que se requiere la prestación efectiva de la tarea, lo que determina aquella
protección aunque éste fuera nulo o no existiera.
En
consonancia con lo anterior, existe una
práctica cimentada en la Administración Pública a utilizar el Contrato de
Prestación de Servicios Personales, en actividades regulares dentro de la
misma, desnaturalizándolo, y saliendo por consecuencia de la esfera
estrictamente administrativa para posicionarse en la laboral.
Dicha
práctica puede explicarse como parte de la llamada flexibilidad laboral,
entendida como aquel proceso provisto de un esquema de manejo flexible de
derechos laborales que se caracteriza por suprimir regulaciones que se
establecieron en cierto estadio del derecho al trabajo para guiar el mercado
laboral.
Esta
tendencia flexibilizadora en el sector público, se observa por ejemplo en la
constante reestructuración del aparato del Estado y dentro del esquema de
derecho administrativo laboral en lo atinente a los modos de vinculación de
personas a la administración, y que conlleva entre otras cosas, a la
proliferación de contratos de prestación de servicios como correctivo a la
supresión de los empleos públicos producto de la referida reestructuración.
No
obstante, la Administración Pública del Estado, de manera afanada y abusiva, en
procura de responder a la demanda que le exige desplegar un sin número de
actividades y funciones para conseguir sus fines, recurre a la forma de
contratación por prestación de servicios personales, al margen de la
normatividad relativa a la contratación estatal, pues, la relación contractual
que éstos deben generar, termina convirtiéndose en una relación laboral, de
modo que, se crea una transgresión a los derechos y garantías laborales propios
de la misma.
La
perjudicial utilización de esta forma de contratación estatal no laboral y modo
de vinculación de personal a las entidades públicas, se desnaturaliza para
transformarse en otra de naturaleza laboral, la cual a todas luces requiere de
una protección por parte del mismo Estado por tratarse de prerrogativas de
derecho laboral reconocidas dentro del ordenamiento jurídico, por tanto, se
genera para éste un accionar que indubitablemente debe provenir de los operadores
de justicia.
En otras
palabras, la celebración de contratos como el ya tantas veces citado, para la
cobertura de cargos de índole orgánico y que traen aparejado funciones del giro
regular de la institución pública, no hacen sino encubrir una relación laboral.
Cabe
acotar que la Administración, no puede confiar a un contratista la realización
de tareas que le son propias, constitutivas de funciones administrativas para
el desarrollo de actividades relacionadas con la misma, lo que plantea la
interrogante del límite lícito del objeto contractual, de que si la prestación
de servicios personales establecidas en las Disposiciones Generales de
Presupuestos, pueden comprender funciones esenciales de las entidades públicas,
siendo su inevitable respuesta, que no es posible.
Retomando la jurisprudencia emanada de la Sala de lo
Civil, cuando se suscribe un contrato de servicios personales al amparo del
art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, si las funciones que
realiza el empleado son de carácter administrativo y permanentes dentro de la
institución contratante, es decir, pertenecen al giro o actividad ordinaria de
ésta, y aunque se trate de cargos de naturaleza técnica o profesional, los
plazos estipulados en los mismos no tienen validez y deben entenderse este tipo
de contratos como de carácter indefinido; surgiendo entonces la necesidad de
aplicar el régimen general de protección al trabajador público, a fin de
garantizar su derecho a la estabilidad laboral, aunque sea ésta en forma
relativa, y ello se obtendrá al emplear la regla establecida en el art. 2 inc.
1° literal b) C.Tra., en ausencia de norma expresa, puesto que el citado art.
83, no propicia tal protección y estabilidad laboral.
Por otro lado, la reforma al art. 4 de
Es por
ello, que como antes se dijo, aplicando el principio de la primacía de la
realidad, al configurarse una relación
de índole laboral en el desarrollo de una forma contractual no laboral, como la
sucedida en el presente caso, la consecuencia normativa y garantizadora del
principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías
laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el
punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer
valer la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido ocultarla.
Lo que inevitablemente conllevará a que este tipo de diligencias sean
ventilados en sede laboral y no en sede civil como los apelantes han pretendido
hacerlo.”
CORRESPONDE
EL CONOCIMIENTO DE LA PRETENSIÓN A LOS TRIBUNALES CON COMPETENCIA LABORAL, AL DETERMINARSE QUE LA
RELACIÓN LABORAL QUE UNÍA AL DEMANDANTE CON LA DEMANDADA EMANABA DE UN CONTRATO
DE TRABAJO AL QUE DEBE APLICÁRSELE EL CÓDIGO DE TRABAJO
“En
síntesis, para el caso en análisis, la relación laboral que unió al demandante, […]y
la demandada señora […], emana de un
CONTRATO, que no reúne los requisitos exigidos por el art. 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos, pues se trata de labores permanentes
en dicho Ministerio en donde la trabajadora demandada las realizaba.
Por consiguiente, y determinándose que dicha
contratación no se refiere a servicios profesionales o técnicos, ni es de
carácter eventual, no queda comprendida dentro de las exclusiones a que hace
alusión el art.
V. CONCLUSIÓN.
Esta Cámara concluye
que en el caso que se juzga, la normativa aplicable a la trabajadora, señora […], es el Código de Trabajo, por lo que la pretensión contenida en la
solicitud es improponible por falta de competencia en razón de la materia.
Consecuentemente
con lo expresado, es procedente revocar el
numeral 2) del auto impugnado, y pronunciar el pertinente.”