PROCESOS DISCIPLINARIOS DE LA POLICIA NACIONAL CIVIL

PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

“B. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN.

El demandante pretende que se declare la ilegalidad de los actos administrativos siguientes:

a)  Resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario de la Región Oriental de la Policía Nacional Civil a las diez horas del veinticuatro de enero de dos mil ocho, mediante la cual sancionó con destitución y ciento ochenta días de suspensión del cargo al agente José Esteban A. Q.; y,

b)  Resolución pronunciada por el Tribunal Primero de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, a las once horas con cuarenta y siete minutos del dieciocho de noviembre del año dos mil ocho, que confirmó el acto anteriormente descrito.”[….]

“El ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los Tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.

Ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República, sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso: "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución.”

                 PRINCIPIO DE CULPABILIDAD.

“Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales.

Nuestro marco constitucional recoge principios y limitaciones aplicables a la potestad sancionatoria, destacándose el establecido en el artículo 12 de la Constitución de la República según el cual "toda persona a quien se le impute un delito se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y mediante juicio público". Tal principio garante de la presunción de inocencia, excluye la posibilidad de imponer penas o sanciones en base a criterios de responsabilidad objetiva, es decir, prescindiendo de la existencia de dolo y culpa, y si la infracción es imputable al sujeto.

Y es que en todo ordenamiento sancionador rige el criterio de que la responsabilidad puede ser exigida, sólo si en el comportamiento del administrado se aprecia la existencia de dolo o culpa.

Todo órgano se encuentra en todo caso en la obligación de valorar los elementos presentados por el sujeto infractor, para demostrar que no existió nexo de culpabilidad en la comisión de la infracción; y de realizar un análisis de tales valoraciones, independientemente del resultado que se arribe.”

CONCEPCIÓN DEL DERECHO AL TRABAJO Y CARACTERISTICA DE LA ESTABILIDAD LABORAL

“En la Sentencia del 7 de julio de dos mil cuatro, Amparo 858-2002, y Resolución del diecinueve de septiembre de dos mil seis, Amparo 1229-2002, la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, señaló que el derecho al trabajo es concebido como la libertad de todo individuo de elegir la actividad que le servirá como medio de subsistencia y reconoce al empleado la posibilidad de dar por terminada, voluntaria y unilateralmente, su relación laboral con el empleador, siempre que se respeten los requisitos o el procedimiento que el ordenamiento jurídico prevea para tales efectos. En el mismo sentido, debe entenderse que el derecho a la estabilidad laboral no implica inmutabilidad en el cargo, pues la Constitución no puede asegurar el goce del mismo a aquellos trabajadores o servidores públicos que hayan dado motivo para decretar su separación del cargo o destitución. El derecho a la estabilidad laboral no significa inamovilidad, previamente a una destitución o remoción debe tramitarse un procedimiento en el que se aseguren oportunidades reales de defensa para el afectado. Es decir, que tal derecho se considera vulnerado frente a remociones o destituciones arbitrarias, en transgresión de la Constitución o de las leyes.”

BASADO EN EL PRINCIPIO DE INOCENCIA NO ES EL IMPLICADO EL OBLIGADO A PROBAR SU INOCENCIA

“El artículo 12 de nuestra Constitución expresa que toda persona a la que se impute un delito, se presumirá inocente en tanto no se pruebe su culpabilidad, de conformidad a la Ley en un juicio en el que se aseguren las garantías necesarias para su defensa.

Una de las consecuencias de este principio es que, basándose en las pruebas aportadas por la parte acusadora, la autoridad que conoce de los hechos pronunciará el fallo y no es la persona implicada la obligada a probar su inocencia.

La Administración, titular de la potestad sancionadora, tiene el deber legal de probar y demostrar la culpabilidad, al imputado en modo alguno le corresponde prueba alguna de la no comisión de la infracción, a la Administración le compete la aportación de una prueba razonable tanto del hecho como de que este es atribuible al imputado a título de dolo o culpa. (Parejo Alfonso, Luciano y otros, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Ariel, S.A., Barcelona, 1994, Página 326).

La Doctrina señala como reglas para la demostración de la presunción de inocencia:

- La práctica de oficio o a instancia del presunto responsable de cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de los hechos y de las responsabilidades (culpabilidad).

- El valor probatorio de las constataciones de hechos por funcionarios a los que esté atribuida la condición de autoridad, formalizadas en documento público y observando los requisitos legales pertinentes. Es ésta una regla dirigida a resolver las dudas, generadas por la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa, sobre el alcance probatorio de las actas, los atestados y las denuncias de los funcionarios o empleados de la administración. Debe considerarse correcta en tanto que se limita a afirmar el valor probatorio de dichos actos, sin establecer en modo alguno su carácter de prueba plena. Antes al contrario, la propia regla legal precisa que dicho valor se entiende sin perjuicio de la posibilidad de su destrucción por las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los administrados. (Parejo Alfonso, Luciano y otros, op. cit., página 326).”

 EN APLICACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD LOS PODERES PÚBLICOS DEBEN RESPETAR QUE LOS DESTINATARIOS RECIBAN UN TRATO IGUAL

“La igualdad es un derecho subjetivo que encuentra su fundamento en lo dispuesto por el artículo 3 de la Constitución de la República, y en cuya virtud, todo ciudadano es destinatario —en principio— de un trato igual, encontrándose así los poderes públicos limitados y obligados a respetar tal paridad.

El derecho de igualdad puede ser enfocado desde dos perspectivas: la primera de ellas es la igualdad en la formulación de la Ley, y la segunda, la igualdad en la aplicación de la misma. Conforme a la primera, frente a supuestos de hecho iguales, las consecuencias deben ser las mismas, evitando toda desigualdad arbitraria y no justificada.

De acuerdo a la segunda, las resoluciones o determinaciones que se adopten deben ser las mismas una vez efectuado el análisis de iguales presupuestos de hecho, evitando así cualquier violación consistente en que un mismo precepto legal se aplique arbitrariamente en casos iguales con evidente desigualdad. Esto no obsta para que el aplicados de la norma, pese a tratarse de casos sustancialmente iguales, modifique el sentido de sus decisiones, siempre que su apartamiento de los precedentes posea una fundamentación suficiente y motivada.

Así, la fórmula constitucional del artículo 3 de la Constitución contempla tanto un mandato de igualdad en la formulación de la ley, regla que vincula al legislador, como un mandato en la aplicación de la ley por parte de las autoridades administrativas y judiciales.

En ese sentido, resulta imprescindible señalar que es evidente que el mandato constitucional no significa que el legislador tiene que colocar a todas las personas en las mismas posiciones jurídicas, ni que todas presenten las mismas cualidades o se encuentren en las mismas situaciones fácticas. Pretender tal igualdad significaría desconocer la riqueza de la diversidad humana, que no puede ser reducida a una sola categoría. Por lo tanto, el derecho de igualdad que vincula al legislador no puede exigir que todos los sujetos jurídicos deban ser tratados exactamente de la misma manera, ni tampoco que todos deban ser iguales en todos los aspectos.

Ante la imposibilidad de la igualdad universal, la técnica más recurrida —quizá por su amplitud— para dar contenido al derecho de igualdad es la fórmula de "tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual". Claro está que para que la misma resulte útil como vinculación concreta del legislador, no puede ser interpretada en el sentido de un mandato de igualdad formal —circunstancia que se vería cumplida con que el legislador presentara sus decisiones bajo la forma de reglas universales— sino que necesariamente ha de entenderse referida al contenido de las normas, un mandato de igualdad material.”

 EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD LIMITA FACULTADES DE ADMINISTRACION PÚBLICA CON EL PROPOSITO DE NO LESIONAR LOS DERECHOS DE LOS CIUDADANOS

“El principio de proporcionalidad es parte de un criterio constitucional que procura limitar las facultades que tienen los poderes públicos para restringir o lesionar los derechos individuales de los ciudadanos ("El Procedimiento Administrativo Sancionador"; Llobregat, José Garberí; Vol. I, página 121; 4a edición; Valencia 2001); su función es doble: limita a los legisladores en el momento que crean las disposiciones generales, de tal manera que las sanciones creadas no podrán ser desproporcionales a las conductas que se reprenden; y dirige la potestad discrecional del Órgano Judicial y la Administración Pública al momento de imponer la sanción.

Concretamente en el ámbito administrativo, el principio de proporcionalidad obliga a la Administración Pública a tomar en cuenta: los parámetros que la Ley prescribe, las circunstancias objetivas de la infracción y las subjetivas del infractor, evitando así ejercitar la discrecionalidad más allá de lo permitido. Pudiéramos concluir entonces que al ser el principio de proporcionalidad un límite sobre la potestad discrecional de la Administración Pública, esta queda sujeta a control judicial con el único propósito de garantizar que las autoridades públicas no trasciendan el ámbito legal y que la sanción que impongan, lejos de corregir una conducta sea una violación de los derechos del administrado.

Los términos de comparación para averiguar si una actuación concreta de los poderes públicos infringe o no el principio de proporcionalidad son por un lado el contenido y finalidad de la medida o resolución que adopta la autoridad pública y por otro, la entidad o magnitud del sacrificio que a los derechos individuales del sujeto pasivo de la mediada comporta la misma (Garberí Llobregat op. cit., página 122).”

LA NATURALEZA ESPECIAL DEL DERECHO SANCIONATORIO INTERNO  ES CONSERVAR LA DISCIPLINA Y GARANTIZAR EL REGULAR EJERCICIO DE LAS FUNCIONES PÚBLICAS

 “Es evidente entonces, que en este último caso, la conducta irregular de quien presta sus servicios profesionales o técnicos para la Administración, arriesga o hace decrecer el funcionamiento de la Institución Pública a la cual sirve; considerados en abstracto, este tipo de comportamientos tienen la capacidad de generar cierta desconfianza y pérdida de legitimidad en los entes estatales que —precisamente-- logran sus cometidos mediante el respeto al ejercicio regular de sus competencias y la aptitud de servicio social según la función que reporta. Situación que es distinta a la enjuiciada en el proceso penal.

Debe considerarse la especial naturaleza del Derecho Sancionatorio interno, cual es conservar la disciplina y garantizar el regular ejercicio de las funciones públicas. En este orden de ideas, para efectos de responsabilidad disciplinaria interna, la Administración puede valorar si las conductas atribuidas a los servidores públicos derivan en elementos delictuales incompatibles con la naturaleza del cargo que realizan. […]”

INACTIVIDAD FORMAL NORMATIVA

 “Por esa razón, no puede estimarse su pretensión en este punto, pues en realidad lo que sucedió, en el período en el cual se llevó a cabo el procedimiento disciplinario en su contra, es que el Órgano Ejecutivo se hallaba en mora ante la no emisión de nuevos reglamentos. Esa situación es lo que la doctrina denomina inactividad formal normativa, que consiste en la falta de emisión de reglamentos en un plazo establecido en la ley, pero que de ningún modo afecta a los dictados con amparo en otra ley. (GAMERO, C., E., Derecho Administrativo, El acto Administrativo, Publicaciones del Consejo Nacional de la Judicatura, 2001, página 38). Pero analizado el reglamento, se constata que la mora que en su momento incurrió el ente administrativo competente es inocua.

No obstante lo expuesto, el actor también señala que las autoridades demandadas omitieron aplicar la Ley Disciplinaria Policial en su caso, ya que el artículo 94 de la misma, establece que los procedimientos iniciados antes de la vigencia de dicha Ley, se continuaran tramitando conforme a las disposiciones de ésta. Sin embargo y a pesar de que ya había entrado en vigencia la nueva Ley Disciplinaria Policial, no la quisieron aplicar, sino hasta que el Tribunal de alzada adecuó las conductas a la nueva Ley.”

SUPUESTOS DE APLICACIÓN DE LA RETROACTIVIDAD DE LA LEY

“Teniendo en cuenta los hechos señalados, corresponde determinar si la Ley Disciplinaria Policial, constituía Ley más favorable para ser aplicada al caso del agente […] al momento de dictarse los actos administrativos impugnados. En ese sentido, debe retomarse lo que se ha sostenido en diferentes decisiones respecto del principio de retroactividad, contemplado en el inciso primero parte final del artículo 21 de la Constitución, en cuanto a que una nueva norma penal es más beneficiosa al imputado o condenado cuando -entre otras cosas- elimina conductas delictivas, modifica la forma de apreciar las eximentes de responsabilidad o disminuye penas o sanciones.

En el mismo sentido doctrinariamente se ha sostenido que el principio de la retroactividad favorable puede aplicarse en los siguientes supuestos: i) cuando la norma tipificadora, vigente al momento de cometerse los hechos antijurídicos, haya sido derogada previo al momento de resolver definitivamente sobre la responsabilidad del infractor, ii) también se debe admitir este principio cuando la nueva normativa disminuya la cuantía de las sanciones, iii) en caso que la nueva normativa establezca plazos de prescripción inferiores a los establecidos en la norma al momento de cometerse la infracción, e, iv) si la norma posterior ocasiona una ausencia de tipificación de conductas anteriores.

En el caso que se estudia, de los documentos agregados al expediente administrativo y del relato de los hechos, se advierte que las supuestas infracciones ocurrieron el uno de octubre del año dos mil siete; pronunciándose la resolución sancionadora el día veinticuatro de enero de dos mil ocho, confirmada hasta el dieciocho de noviembre del mismo año.

Se verificó que las actuaciones de las autoridades demandadas, desde el inicio del procedimiento disciplinario, fueron realizadas bajo el marco normativo del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, contenido en el Decreto Ejecutivo número setenta y dos del quince de agosto del año dos mil, publicado en el Diario Oficial número ciento cincuenta y tres, Tomo trescientos cuarenta y ocho del día dieciocho del mismo mes y año; con su respectiva reforma del año dos mil.

Consta además que al demandante, se le atribuyeron las faltas disciplinarias graves establecidas en el artículo 37 numerales 1, 4 y 8 del referido Reglamento Disciplinario, sancionándolo con ciento ochenta días de suspensión del cargo sin goce de sueldo y destitución del cargo, de conformidad al artículo 34 de dicho Reglamento que establecía: "Por faltas graves se impondrá cualquiera de las siguientes sanciones: suspensión del cargo sin goce de sueldo: (...) No podrá ser menor de dieciséis días ni mayor de ciento ochenta […]

SOBRE LA MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO VIOLADO

Como ha quedado establecido, al agente José Esteban A. Q. debió sancionársele únicamente con la suspensión del cargo hasta por noventa días que establece el artículo 11 de la Ley Disciplinaria Policial. En ese sentido, es procedente declarar que como medida para restablecer el derecho violado, se deberán cancelar al demandante los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir durante el tiempo que ha transcurrido desde que finalizaron los noventa días de suspensión del cargo sin goce de sueldo, hasta la fecha en que el referido agente sea reinstalado en su cargo como agente de la Policía Nacional Civil.”