POTESTAD LEGISLATIVA

ÁREA DE RESERVA DE LEY NO IMPLICA QUE SEA EL ÚNICO ÓRGANO DEL ESTADO CON COMPETENCIA PARA DICTAR NORMAS 

"III. 1. A. Según el art. 131 ord. 5° Cn. corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa reformar y derogar las leyes secundarias. Así, el precepto constitucional citado contempla una competencia legislativa general a favor del aludido ente. 

Lo anterior, a su vez, se fundamenta en la idea de distribución de competencias en tres órganos fundamentales: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial; de manera que surge una zona de reserva de cada órgano, que comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro; hay, así, una zona de reserva de ley —que corresponde a la Asamblea Legislativa—; una zona de reserva de la administración —o del Ejecutivo—; y una zona de reserva judicial (sentencia de 26-11-2002, Inc. 19-98). 

De entre los referidos órganos, al Órgano Legislativo se le concibe como el "órgano de representación del pueblo" (art. 125 Cn.), "bajo el supuesto de que todos los ciudadanos, mediante el ejercicio del sufragio, le delegan la potestad principal de emitir la normatividad que habrá de vincular a la generalidad" (Inc. 19-98, ya citada). 

B.    Ahora bien, la existencia de un área de reserva de ley significa que hay un conjunto de materias que, por mandato constitucional, deben ser reguladas exclusivamente por la Asamblea Legislativa. Por tanto, no implica que la Asamblea Legislativa sea el único órgano del Estado con competencia para dictar normas, puesto que existen otros órganos y entes públicos a los que la Constitución y el ordenamiento jurídico también reconocen potestad normativa (sentencia de 26-VI-2009, Inc. 26-2008). 

En este contexto, la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertas esferas de especial interés para los ciudadanos. Así, a partir del art. 131 ord. 5° Cn., la Asamblea Legislativa está llamada a regular diferentes ámbitos jurídicos a través de leyes secundarias —es decir, leyes en sentido estricto—, y es la única autoridad habilitada constitucionalmente para reformar, derogar e interpretar ese tipo de instrumentos normativos."

FINALIDAD DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA 

"C. De tal forma, en materia tributaria, la reserva de ley tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y por otro lado, garantizar el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han consentido (dimensión colectiva). 

Entonces, el reparto de la carga tributaria dependerá del órgano estatal que, por los principios que rigen su organización y funcionamiento, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto."

EN MATERIA TRIBUTARIA RIGE DE RESERVA LEGAL DE TIPO RELATIVA 

"D. Acotado lo anterior, es preciso determinar qué tipo de reserva legal —absoluta o relativa— rige para estos casos, es decir, para los impuestos y para las tasas y contribuciones especiales de alcance nacional. 

a. La reserva de ley absoluta implica que la ley formal regula por sí misma toda la materia, de tal suerte que esta queda completamente exenta de la acción de los demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la Constitución y, en consecuencia, de sus productos normativos —por ejemplo, reglamentos de ejecución u ordenanzas municipales—. 

b. En cambio, la reserva de ley relativa supone que la ley formal no regula exhaustivamente la materia respectiva, sino que se limita a lo esencial, y para el resto se remite a la normativa infralegal, a la que ordena o habilita para colaborar en la regulación. 

En términos generales, esta Sala ha aceptado la constitucionalidad de la colaboración de las fuentes infralegales en las tareas reguladoras de detalle o de ejecución de la ley, pero subordinadas y como mero complemento de esta. Es decir, la ley debe fijar el marco de los derechos y obligaciones de las personas; por tanto, la remisión a las demás fuentes normativas debe servir únicamente para conocer el modo en que pueden ejercitarse los derechos y cumplirse las obligaciones. 

E. En efecto, puede sostenerse que la reserva de ley en materia tributaria es relativa, pues encomienda a la Asamblea Legislativa el establecimiento del tributo, es decir, su creación ex novo y la determinación de sus elementos esenciales o configuradores, pero otros órganos estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la Constitución pueden colaborar en las tareas reguladoras de detalle o de ejecución."

ELEMENTOS ESENCIALES O CONFIGURADORES DEL TRIBUTO 

"a.    Por elementos esenciales o configuradores del tributo se entienden: los elementos subjetivo, material y cuantitativo de su hecho imponible, y los plazos de caducidad o de prescripción. También la reserva de ley abarca las exenciones. Ello se justifica, primero, por la finalidad de garantizar el principio democrático en el reparto de la carga tributaria; y segundo, porque al establecerse una exención, al mismo tiempo se define el hecho imponible, específicamente, en cuanto al alcance que la prestación tributaria tiene en determinados supuestos. 

b. Así, lo que está constitucionalmente vedado es la "habilitación en blanco" —sin límite ni criterio alguno— por parte de la ley formal a otras fuentes de derecho, para la regulación de los elementos esenciales del tributo, así como el establecimiento ex novo de dichos elementos a través de fuentes diferentes a la ley formal."

DIFERENTES TIPOS DE TRIBUTOS: IMPUESTO, TASA, CONTRIBUCIÓN ESPECIAL 

"2. Ahora bien, es preciso aclarar que la intensidad de la intervención legislativa en materia de tributos y la forma de entender la reserva de ley se ven condicionadas por el tipo de tributo del que se trate. 

A. a. Sobre los diferentes tipos de tributos, la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido —verbigracia, en sentencia de 15-II-2012, Inc. 66-2005— que el impuesto es el tributo cuyo hecho imponible es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la Administración. Por ende, el impuesto es el tributo por antonomasia: se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa alguna. 

b. La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo. Desde tal perspectiva, las tasas muestran las siguientes características: (i) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para realizarla (sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009). 

c. Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales. Respecto de este tributo resulta irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no, en el caso concreto, el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para producir dicho beneficio —sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009—."

EN MATERIA DE TASAS MUNICIPALES ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBE LIMITARSE A EMITIR UNA LEY DE CARÁCTER GENERAL QUE INSTITUYA PARÁMETROS ESENCIALES PARA EL EJERCICIO DE AUTONOMÍA MUNICIPAL 

"B. Dicho lo anterior, debe indicarse que en el ordenamiento jurídico salvadoreño la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° Cn., pero ese precepto se integra sistemáticamente con el art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones especiales. Por tanto, la reserva de ley solo afecta a los impuestos nacionales o locales y a las tasas y contribuciones especiales de alcance nacional. 

En efecto, como ya se apuntó, la intensidad de la intervención normativa de la Asamblea Legislativa y, por consiguiente, la manera en que opere la reserva legal dependerá del tipo de tributo del cual se trate. Así, el legislador deberá regular al máximo los impuestos —nacionales y locales— y las tasas y contribuciones especiales a nivel nacional, mas no las tasas y contribuciones especiales municipales. 

3. A. En ese orden, si bien la Asamblea Legislativa cuenta con una habilitación constitucional general para regular cualquier ámbito jurídico, y es el ente con capacidad de producción normativa por antonomasia, su actuación no puede desconocer el área de reserva de los demás órganos constitucionales, ni soslayar las potestades normativas otorgadas constitucionalmente a otros entes. 

Por tanto, la intervención de la Asamblea Legislativa en materia de tasas municipales se sujeta a lo preceptuado en el art. 204 ord. 1° Cn., el cual establece la autonomía municipal en la creación, modificación y supresión de dichos tributos, e indica que dicha autonomía deberá respetar los límites que una ley general establezca. 

De tal manera, se colige que en lo concerniente a las tasas municipales, la Asamblea Legislativa, en principio, debe limitarse a emitir una ley de carácter general, es decir, aplicable al conjunto de municipios de la República, en la que instituya los parámetros esenciales para el ejercicio uniforme de dicha autonomía por parte de todos los municipios, a través de los cuales coordine el real ejercicio de las competencias tributarias autónomas de las municipalidades con la competencia tributaria de la Asamblea Legislativa; ambas otorgadas por la Constitución. 

Entonces, la autonomía municipal en materia tributaria constituye un límite a la intervención regulatoria de la Asamblea Legislativa."

AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIA CONSTITUYE UN LÍMITE A LA INTERVENCIÓN REGULATORIA DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA 

"B. Para comprender mejor la limitación precitada, es oportuno referir lo acotado por esta Sala respecto de la autonomía municipal —verbigracia, en sentencia de 23-X-2007, Inc. 35-2002—. 

a. Así, este tribunal ha indicado que los municipios son distribuciones territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio de las potestades de la Administración pública. 

De igual modo, esta Sala ha afirmado que, dentro del esquema de organización del Estado, el municipio es un fenómeno que surge por el reconocimiento atributivo de caracteres jurídicos a determinados elementos sociales, territoriales y políticos, que se instaura para ejercer el gobierno representativo de la localidad; es decir, como una forma en que el Estado descentraliza la administración y los servicios públicos correspondientes a un ámbito territorial específico, con el propósito de lograr una gestión más eficaz. 

b. En efecto, el artículo 203 Cn. contempla la autonomía municipal, con la cual se persigue "garantizar la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en beneficio de sus habitantes; se habla, pues, de una capacidad efectiva de autogobierno local, que el legislador no debe ignorar y que, además, obliga a que las normas legales que reconozcan o supriman competencias locales sean enjuiciadas en sede constitucional" (Inc. 35-2002).

c.  Y es que la autonomía municipal —como se ha sostenido en la sentencia precitada—incorpora un ámbito propio de intereses, determinados por la legislación secundaria con base en la misma Constitución —art. 204 Cn.—. 

En ese sentido, el espacio constitucionalmente reservado de la autonomía local no está vacío de contenido, de manera que resulte totalmente disponible para el legislador; pues no es solo una autonomía "en el marco de la ley" sino también, y de manera predominante, en un marco constitucionalmente garantizado, el cual reconoce la autogestión tributaria en materia de tasas municipales. 

A partir de lo anterior —se apuntó en la sentencia en referencia—, la intervención de los demás entes estatales —como la Asamblea Legislativa— se justifica si observa, entre otros, el principio de subsidiariedad respecto de los asuntos puramente locales. 

d.  En ese orden, de acuerdo con el principio de subsidiariedad —según se anotó en la aludida Inc. 35-2002—, la acción normativa de un escalón superior debe restringirse a un tipo de norma menos incisiva y detallada, dejando margen de actuación y alternativas al escalón inferior. 

Asimismo, como criterio hermenéutico, el principio en mención presenta una doble vertiente: una negativa o de prohibición, que impide la innecesaria intervención del ente superior y el consiguiente centralismo, y otra de carácter positivo o de habilitación, por la que el ente estatal debe intervenir para auxiliar a los entes inferiores cuando estos no puedan alcanzar por sí mismos los fines del Estado. 

De este modo, la intervención del ente central está condicionada a que el ente local no pueda alcanzar los objetivos de la acción emprendida de manera suficiente, y que puedan lograrse mejor en el nivel superior por las dimensiones o los efectos de dicha acción. Supone así una evaluación de necesidad y eficacia de la actuación del nivel superior. 

Finalmente, es de señalar que en el antecedente jurisprudencia) reseñado se sostuvo que las principales consecuencias que el principio de subsidiariedad postula para la autonomía municipal se encaminan al establecimiento de normas mínimas que preserven la libertad de los municipios para fijar normas adicionales más estrictas; y, la adopción de formas regulatorias con el menor grado de detalle posible. 

C. Por tanto, según lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Sala —sentencia de 22-y­2013, Inc. 25-2009— con base en los postulados anteriores, la Asamblea Legislativa debe regular el esquema general de las tasas municipales, pero de forma que no impida a las municipalidades el establecimiento de tales tributos por sí mismas, pues si así fuera, se esquilmaría la potestad tributaria municipal concernida. 

Entonces, de conformidad con el principio de subsidiaridad, la Asamblea Legislativa no ha de regular en detalle lo relacionado con las tasas de un municipio específico, ya que eso provocaría la anulación de la autonomía municipal en la materia relacionada. Pero en virtud de dicho principio, el citado ente sí podría emitir, supletoriamente, una normativa que desarrolle detallada y específicamente tasas de algún municipio concreto, cuando la comuna respectiva no lo haya hecho por sí misma."