JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

JURISDICCIÓN CONSISTE EN APLICACIÓN IRREVOCABLE DEL DERECHO MEDIANTE PARÁMETROS OBJETIVAMENTE SUSTENTABLES Y JURÍDICAMENTE ARGUMENTADOS REALIZADA POR JUECES INDEPENDIENTES E IMPARCIALES

"D. a. En la Sentencia de fecha 19-IV-2005, pronunciada en el proceso de Inc. 462003, se indicó que la aproximación constitucional al concepto de jurisdicción ha de comenzar por las razones que llevan a la Constitución a someter esa función —administrar justicia o juzgar y hacer ejecutar lo juzgado— a un determinado tipo de órgano, excluyendo que puedan ejercerla otros que no reúnan las mismas características que concurren en el Judicial. Jurisdicción significa literalmente decir el Derecho; sin embargo, tal actividad no significa que el juez solamente reproduzca en un caso concreto los datos de la premisa mayor en el silogismo contenidos en la norma aplicada, toda vez que aquel debe basarse en un modelo argumental en el cual la fundamentación obedezca, no al criterio personal del juez, sino a razonamientos con base empírica inmediatamente ligados a las conexiones causales de las opciones normativas posibles.

La aplicación del Derecho no es un criterio suficiente para diferenciar la función jurisdiccional de la administrativa, pues dentro de esta también se realiza tal actividad. Sin embargo, en la aplicación judicial del Derecho concurre la característica de la irrevocabilidad de la decisión que emana de la jurisdicción. Es decir, la decisión jurisdiccional reviste una imperatividad inmutable, en tanto acto de concreción argumentada de la norma a un caso concreto y, por tanto, se excluye la posibilidad de volver a tratar y decidir sobre el mismo objeto ya resuelto.

Ese carácter irrevocable y vinculante de los actos jurisdiccionales deriva, principalmente, del propio ordenamiento jurídico, pues la decisión jurisdiccional no es el resultado de un poder ajeno al Derecho, sino de la ley misma, y no está presidido por más criterios y procedimientos que los previamente reglados. En ese sentido, para determinar constitucionalmente en qué consiste la función jurisdiccional resulta imperativo afirmar que el juez se halla sometido únicamente al ordenamiento jurídico, entendido no solo como sujeción al imperio de la ley, sino también y principalmente a la fuerza normativa de la Constitución. A partir de ello se instauran los principios de independencia e imparcialidad judicial, por medio de los cuales el juez se reviste de un estatus que proscribe la sumisión a cualquier género de instrucción o dependencia distinta al Derecho positivo.

La función jurisdiccional, para calificarse como tal, requiere ser ejercida por órganos sujetos tan solo al Derecho en cuanto tal, sin vinculación a intereses específicos, e independiente de quienes tienen que perseguirlos. Y es que, si la jurisdicción se encomienda al Órgano Judicial no es por ninguna característica esencial de aquella, sino por ciertas cualidades que se garantizan a los Jueces y Magistrados. Así, cuando la Constitución proclama la independencia del juez, es obligado entender que, tal consagración, implica el establecimiento de los mecanismos que garanticen la ausencia de sumisión jurídica a otros órganos estatales, a la sociedad y a las partes en un proceso.

En conclusión, la jurisdicción se puede definir cuando hablamos de jueces independientes, inamovibles y sometidos únicamente al Derecho positivo. En ese sentido jurisdicción consiste en la aplicación irrevocable del Derecho mediante parámetros objetivamente sustentables y jurídicamente argumentados realizada por jueces independientes e imparciales, características que son garantizadas por la Ley Suprema solamente al Órgano Judicial."

JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA CONSTITUYE UN ORDEN ESPECIALIZADO QUE DEBE CONOCER DE PRETENSIONES JUDICIALES CONTRA FUNCIONARIOS, ENTES Y ÓRGANOS DE CARÁCTER PÚBLICO QUE ACTÚEN CON BASE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

"b. De conformidad con el art. 2 de la LJCA, a la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer de "las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública". Con base en esa disposición, podría considerarse que la jurisdicción contencioso administrativa es un fuero jurisdiccional específico de las Administraciones Públicas y que, por consiguiente, su ámbito competencia) se define en razón del sujeto y no del tipo de actividad realizada.

Sin embargo, al interpretarse sistemáticamente el referido cuerpo normativo se observa que esa delimitación subjetiva del ámbito competencia) es imprecisa. Primero, porque no son impugnables ante la jurisdicción contencioso administrativa los actos de las Administraciones Públicas que no guardan relación con las normas del Derecho administrativo (art. 4 de la LJCA). Segundo, porque corresponde a esa jurisdicción conocer de los actos materialmente administrativos emitidos por poderes públicos distintos de la Administración Pública, como los Órganos Legislativo y Judicial y los "Organismos Independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos" (art. 2 letra b de la LJCA).

De este modo, la jurisdicción contencioso administrativa no es un fuero propio de las Administraciones Públicas, sino que constituye un orden especializado que debe conocer de las pretensiones judiciales contra funcionarios, entes y órganos de carácter público que actúen con base en el Derecho administrativo."

ACTOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR ÓRGANOS PÚBLICOS SE ENMARCAN DENTRO DEL ÁMBITO DE COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

"c. Como se indicó, existen órganos públicos que se encuentran afuera de la estructura de la Administración Pública que emiten actos materialmente administrativos, esto es, emiten declaraciones unilaterales en ejercicio de la función administrativa, que producen efectos jurídicos individuales en forma inmediata. Se trata de instituciones del Estado que no se encuentran dentro del Órgano Ejecutivo y cuyas funciones primordiales son distintas de la administrativa: por ejemplo, la Asamblea Legislativa tiene principalmente la función de legislar (art. 121 de la Cn.); la Corte Suprema de Justicia y resto de juzgados y tribunales desempeñan básicamente la función jurisdiccional del Estado (art. 172 de la Cn.); la Fiscalía General de la República se encarga esencialmente de dirigir la investigación del delito, de promover la acción penal y de representar judicialmente al Estado (art. 193 de la Cn.); y la Corte de Cuentas de la República tiene encomendada la fiscalización de la Hacienda pública y la ejecución del presupuesto (art.195 de la Cn.).

Estas y otras instituciones desempeñan una función principal específica, cuya regulación no corresponde al Derecho administrativo, pero asumen también funciones de carácter instrumental o accesorio en las que aplican normas de carácter administrativo. Por ejemplo, la Asamblea Legislativa tiene funciones accesorias, de naturaleza jurídica administrativa, como crear y suprimir plazas, asignar sueldos a los funcionarios y empleados de acuerdo con el régimen de Servicio Civil (art. 131 ord. 9° de la Cn.); la Corte Suprema de Justicia también desempeña este tipo de funciones, como en los casos de nombramiento y remoción de jueces, magistrados, médicos forenses y empleados de sus dependencias (art.182 atribución 9a de la Cn.); el Fiscal General de la República tiene atribuciones para nombrar, remover, conceder licencias y aceptar renuncias de sus funcionarios y empleados (art. 193 ord. 8° de la Cn.); y la Corte de Cuentas también realiza este tipo de actuaciones, ya que el art.6 de la Ley de la Corte de Cuentas de la República establece que, para el cumplimiento de sus funciones administrativas, este órgano se divide en las unidades organizativas que establezca su Reglamento Orgánico-Funcional.

De este modo, cuando las mencionadas instituciones ejercen este tipo de funciones, a través de los órganos pertinentes, los actos emitidos se enmarcan dentro del ámbito competencial de la jurisdicción contencioso administrativa. Dicha concepción es extensiva a cualquier funcionario, órgano u ente público que esté habilitado para realizar actos administrativos de conformidad con la normativa correspondiente."

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE ENCUENTRA HABILITADA PARA REVISAR SI AUTORIZACIONES JUDICIALES REALIZADAS DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR SE SUJETARON A LA CONSTITUCIÓN

"d. Ahora bien, las actuaciones que emiten los entes jurisdiccionales en el marco de un procedimiento administrativo no necesariamente constituyen actos materialmente administrativos, pues existen situaciones en las cuales se requiere la aplicación del Derecho por parte de una autoridad independiente e imparcial a efecto de dilucidar si procede o no la limitación de un derecho fundamental de acuerdo con los parámetros que establece la misma normativa constitucional.

En este tipo de casos, no le corresponde a la entidad administrativa decidir si es procedente la restricción del derecho, pues la misma Constitución reserva la competencia a la autoridad judicial, quien debe ponderar cuál es el derecho o interés constitucional que debe prevalecer. Este es el caso de los registros o allanamientos (art. 20 de la Cn.), que requieren de un mandato judicial previo para su realización.

Por consiguiente, dicho mandato no constituye un acto materialmente administrativo, pues es emitido por una autoridad jurisdiccional que debe gozar de las características de independencia e imparcialidad en el ejercicio de una competencia que la misma Constitución le confiere: determinar si es procedente o no la limitación del derecho fundamental de la inviolabilidad de la morada o domicilio. De este modo, nos encontramos ante un acto judicial que se encuentra vinculado con un procedimiento administrativo sancionador.

E. Procede entonces determinar si ese tipo de actuaciones judiciales pueden ser controladas a posteriori por la jurisdicción contencioso administrativa.

a. El juzgador contencioso administrativo no debe limitarse a controlar el contenido de los actos administrativos, pues tiene potestades para revisar tanto los elementos que conforman el acto propiamente tal, como el procedimiento que sustanció la autoridad administrativa para adoptar la decisión. Así, dicho orden jurisdiccional controla la legalidad del acto final y de las etapas que la entidad administrativa desarrolló para emitirlo. Y es que dado que a dicho juzgador le compete, por regla general, revisar lo concerniente al asunto principal, también le corresponde controlar las incidencias que surgieron en torno a él.

En similares términos, la jurisdicción contencioso administrativa no se encuentra limitada a controlar la mera legalidad de las actuaciones administrativas, sino que, como los demás órganos jurisdiccionales, es un juez de la Constitución que debe procurar que se respete el contenido de los derechos fundamentales. Es decir, adjunto a su competencia ordinaria funcional, como tribunal que aplica el Derecho administrativo, posee la facultad de evaluar o reevaluar, en su caso, las decisiones que afecten los derechos constitucionales.

b. En ese marco, si dentro del procedimiento respectivo la Administración Pública requirió de un mandato judicial para realizar una diligencia en la que procuraba obtener elementos probatorios y, con base en estos últimos, emitir el acto final, todo ello puede ser revisado, a requerimiento del justiciable, por la jurisdicción contencioso administrativa, principalmente porque, como cualquier órgano jurisdiccional, se encuentra obligado a velar por el respeto y el cumplimiento de la Constitución.

En esos términos, la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra habilitada para revisar si las autorizaciones judiciales realizadas dentro de un procedimiento administrativo sancionador se sujetaron a la Constitución, sin perder de vista que también debe verificar si la Administración Pública obedeció su marco normativo de actuación, lamo para solicitar la mencionada orden judicial, como para ejecutarla una vez esta_. fitera emitida. Y es que el referido mandato judicial básicamente se circunscribe a constatar si existen indicios suficientes para limitar la inviolabilidad de la morada o domicilio y, de este modo, avalar o no la diligencia de registro o allanamiento que requiere la autoridad administrativa, por lo que el juzgador contencioso administrativo debe examinar si las actuaciones que esta realizó con relación a tal autorización judicial se encontraban dentro del ámbito de la legalidad y la constitucionalidad.

Estos aspectos son jurídicamente relevantes porque de la actuación de la entidad administrativa puede deducirse si la práctica del registro o allanamiento se encontraba justificada en el supuesto concreto y, además, si aquella fue diligente durante la ejecución de la medida, a modo de no exceder su marco normativo y afectar algún derecho fundamental distinto al que fue autorizado para limitar (la inviolabilidad domiciliar). De este modo, cuando la actuación de la autoridad administrativa se ha sujetado a la normativa constitucional, así como a los requisitos y procedimientos legalmente establecidos, la consecuencia natural será la validez de los elementos probatorios que se recaben en el trámite de la aludida diligencia.

SALA DE LO CONSTITUCIONAL COMO MÁXIMO INTÉRPRETE DE LA CONSTITUCIÓN ES COMPETENTE PARA REVISAR CONSTITUCIONALIDAD DE AUTORIZACIONES JUDICIALES DE ALLANAMIENTO O REGISTRO

"B. a. Como se mencionó anteriormente, la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra habilitada para revisar si las autorizaciones judiciales de registro o allanamiento que se efectuaron dentro de un procedimiento administrativo sancionador se sujetaron a la Constitución. Dicho examen no debe efectuarse de forma aislada, pues dentro de este debe constatarse si la autoridad administrativa actuó de conformidad con los requisitos y procedimientos previstos en la ley, tanto para requerir la orden judicial como para ejecutarla.

No obstante lo anterior, es preciso aclarar que, corno máximo intérprete de la Constitución, es a este Tribunal a quien corresponde la última decisión respecto de la constitucionalidad de tales autorizaciones judiciales y sus consecuencias cuando ello sea requerido por algún interesado en un caso concreto por medio del proceso de amparo."

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO ESTÁ HABILITADO PARA EXIGIR QUE ORDEN JUDICIAL DE ALLANAMIENTO O REGISTRO ESPECIFIQUE LOS OBJETOS QUE SE ESPERAN ENCONTRAR

"b. La Sala de lo Contencioso Administrativo señaló que el Juez Primero de lo Civil de San Salvador no cumplió con la primera parte del art. 173 inc. 2° del Código Procesal Penal vigente en esa fecha, porque "no consignó los objetos "que se buscarían en la diligencia" . Con relación a dicha afirmación, se advierte que, aparte de que la autoridad demandada no expuso los motivos por los cuales consideraba aplicable la referida disposición del ahora derogado Código Procesal Penal al caso concreto, tampoco tomó en cuenta que tal precepto tenía por finalidad que se especificaran los objetos relacionados con la comisión del ilícito investigado a efecto de proceder a su incautación o secuestro.

De este modo, la referida disposición se encontraba relacionada con el art. 180 inc. 1° del Código Procesal Penal entonces vigente, que regulaba el secuestro de objetos, medida cautelar o asegurativa de carácter real que consiste en la aprehensión de objetos o cosas relacionadas con el delito, bienes sujetos a comiso o cualquier otro elemento que pudiera ser de importancia para la investigación. Dicha medida afecta los derechos constitucionales a la propiedad y a la posesión, debido a que priva a una determinada persona de la disponibilidad o aprovechamiento de un bien (Sentencia de fecha 24-IX2007, emitida en el proceso de Amp. 91-2006).

Así, es en virtud de la limitación de los referidos derechos de contenido patrimonial que el secuestro de objetos debe realizarse con autorización judicial. Por ello, en materia procesal penal resulta importante que, previo a la realización de un registro o allanamiento, se determinen los objetos relacionados con la comisión de un hecho punible que podrían encontrarse en el lugar donde se realizará la diligencia, pues ello podría derivar en la limitación de un derecho fundamental distinto a la inviolabilidad de la morada o domicilio: los de propiedad y posesión.

En materia de competencia existe la posibilidad de que el Superintendente de Competencia retenga documentos por un plazo máximo de diez días de ser necesario. De lo contrario, bastará que, en el transcurso de sus inspecciones, los examine, ordene compulsas o realice extractos de libros y documentos, incluso de carácter contable (art. 44 de la L.C. ). Sin embargo, debe entenderse que el juez competente se encuentra obligado a especificar los objetos que se pretenden obtener dentro de la diligencia de registro y allanamiento siempre y cuando se pretenda secuestrarlos por tener relación con el ilícito que se investiga y ello signifique la limitación de alguno de los referidos derechos de contenido patrimonial.

C. En el supuesto concreto, el Superintendente de Competencia expuso en la solicitud de registro o allanamiento que dirigió al Juez Primero de lo Civil de San Salvador que, mediante la referida diligencia, pretendía recabar la siguiente información y documentos que podían servir como prueba en el caso investigado: (i) documentos físicos o electrónicos en donde constara o se relacionara el acuerdo para fijar precios o dividirse el mercado; (ii) libros de entrada y salida de correspondencia, así como de cualquier otra documentación relevante; (iii) documentos electrónicos que se encontraran en cualquier medio de almacenamiento electrónico o informático, o documentos físicos, donde se apreciara el funcionamiento y cumplimiento del acuerdo para asegurar su efectividad; (iv) políticas y/o estrategias comerciales; (v) lineamientos o instrucciones que altos funcionarios de la empresa investigada giraran a sus distribuidores y vendedores; (vi) cartera de clientes de la empresa investigada; (vii) contratos de compra y de venta relacionados con la harina de trigo; y (viii) listado de precios.

Por otro lado, consta en el acta del registro con prevención de allanamiento realizado el 3-III-2008 que cuando las personas autorizadas procedieron a la práctica de la diligencia recabaron la información investigada mediante la copia de archivos que se encontraban en las computadoras de algunos representantes o empleados de la sociedad MOL, S.A. de C.V., en medios magnéticos (DVD+R y CD-R), quedando copia de los mismos en poder de dicha sociedad. Asimismo, las personas autorizadas obtuvieron fotocopias de los documentos y archivos físicos que se encontraban en poder de los representantes o empleados de la referida sociedad. En la referida acta se dejó constancia de que todas las computadoras registradas, así como los archivos físicos se dejaron en el mismo estado en que fueron encontrados. Finalmente se capturó la imagen de una fotografía enmarcada que se encontraba en el despacho del Gerente General.

De lo anteriormente relacionado se observa que el Superintendente de Competencia detalló cuáles eran los elementos probatorios que pretendía recabar a través de la diligencia, no encontrándose dentro de los mismos algún objeto a incautar que implicara la limitación de los derechos a la propiedad o a la posesión. Asimismo, durante el transcurso de la referida diligencia tampoco procedió a secuestrar algún objeto, pues las personas autorizadas se limitaron básicamente a obtener copias de los archivos electrónicos en medios de almacenamiento de información y fotocopias de los documentos físicos que pudieran servir a los fines de la investigación.

D. Por consiguiente, si bien la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para revisar, a requerimiento del justiciable„ la autorización judicial para realizar un registro o allanamiento dentro de un procedimiento administrativo sancionador en el que se investigan posibles prácticas anticompetitivas, esa competencia no la habilita para exigir que la orden judicial especifique los objetos que se esperan encontrar cuando no exista la posibilidad de limitar los derechos a la propiedad o a la posesión de la persona investigada.

En ese sentido, dado que es a este Tribunal a quien corresponde pronunciar la última decisión sobre la constitucionalidad o no de tales autorizaciones judiciales y sus consecuencias cuando ello ha sido requerido por alguno de los interesados en el caso concreto, se concluye que la exigencia infundada de especificar objetos en la mencionada orden de registro o allanamiento implicó una modificación injustificada del procedimiento regular que debe seguir la Superintendencia de Competencia para obtener los avales jurisdiccionales que le permitan realizar las diligencias que tienen por objeto establecer las prácticas anticompetitivas que investiga.

En consecuencia, la actuación de la Sala de lo Contencioso Administrativo ocasionó una transgresión a los derechos a la seguridad jurídica y a una resolución motivada de la Superintendencia de Competencia, en virtud de que, por un lado, inobservó el principio de legalidad al invalidar la orden de registro o allanamiento emitida por el Juez Primero de lo Civil de San Salvador sin encontrarse habilitada en este caso para exigir que dicha autoridad jurisdiccional consignara en su autorización los objetos que se buscaban en la diligencia y, por otro lado, porque no expuso las razones por las que decidió aplicar el art. 173 inc. 2° del Código Procesal Penal ahora derogado —que regulaba la referida exigencia— al supuesto concreto. Por ello, es procedente estimar la pretensión incoada por la parte actora.

EFECTO RESTITUTORIO DERIVADO DE LA VIOLACIÓN CONSTITUCIONAL: DEJAR EXPEDITA LA VÍA INDEMNIZATORIA EN CONTRA DEL FUNCIONARIO PERSONALMENTE RESPONSABLE Y QUE COSAS VUELVAN AL ESTADO EN QUE SE ENCONTRABAN ANTES DEL ACTO RECLAMADO

"VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia.

1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir subsidiariamente esa obligación.

En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-11-2013, emitida en el Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

2. A. En el presente caso, es viable establecer un efecto restitutorio de carácter material, toda vez que mediante el auto de fecha 4-VII-2012 se adoptó medida cautelar en el sentido de suspender los efectos de la sentencia emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo el 1-XII-2011, en el proceso con ref. 334-2008.

En ese sentido, la actuación impugnada no implicó la adquisición de derechos o la consolidación de situaciones jurídicas a favor de terceras personas, sino únicamente la declaratoria de ilegalidad de dos decisiones de la Superintendencia de Competencia en el procedimiento incoado contra la sociedad MOL, S.A. de C.V., en las que, por un lado, se ordenó a esta última que dejara de cometer prácticas anticompetitivas y se le impuso una multa y, por otro lado, se declaró sin lugar el recurso de revisión interpuesto por la referida sociedad y se confirmó la mencionada sanción administrativa.

Por ende, el aludido efecto restitutorio consistirá en dejar sin efecto la referida sentencia pronunciada por la autoridad demandada, debiendo las cosas volver al estado en que se encontraban antes de la emisión de dicha providencia. En consecuencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo deberá emitir nuevamente la resolución definitiva en el proceso con ref. 334-2008, para lo cual tendrá que acoplarse a los parámetros de constitucionalidad señalados en esta sentencia.

B. Asimismo, de acuerdo con lo preceptuado en los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente contra las personas que cometieron la trasgresión constitucional."