EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA

CONTENIDO RECONOCIDO POR LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL AL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

    "IV. A continuación, corresponde hacer referencia a algunos aspectos sobre el contenido básico de los derechos fundamentales que se aducen vulnerados.

    1. A. En relación con el derecho a la estabilidad laboral, en las Sentencias de fechas 11-III-2011 y 24-XI-2010, emitidas en los procesos de Amp. 10-2009 y 1113-2008, respectivamente, se ha sostenido que, no obstante el citado derecho implica la facultad de conservar un trabajo o empleo, este es insoslayablemente relativo, pues el empleado no goza de una completa inamovilidad, sino que es necesario —entre otras cosas— que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiera de confianza, ya sea personal o política.

    B. Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se dotó al concepto de "cargo de confianza"de un contenido más concreto y operativo, a partir del cual se puede determinar con mayor precisión, frente a supuestos de diversa índole —dada la heterogeneidad de los cargos existentes dentro de la Administración Pública—, si la destitución atribuida a una autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.

    En términos generales, se caracterizó a los cargos de confianza como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución —gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

    Partiendo de la anterior definición, para determinar si un cargo en particular es de confianza —independientemente de su denominación— se debe analizar de manera integral, y atendiendo a las circunstancias fácticas de cada caso concreto, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que se trate de un cargo de alto nivel, en el sentido de ser determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que puede establecerse tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que se desempeñan —más políticas que técnicas—, como con el examen de la ubicación jerárquica en la organización interna de una determinada institución —nivel superior—; (ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular, en el sentido de poseer un alto margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de la confianza personal que aquel deposita en el funcionario o empleado respectivo o, por otra parte, de los servicios directos que este le presta.

    2. A. El derecho de audiencia, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala —v. gr., las Sentencias de fechas 11-III-2011 y 4-II-2011, emitidas en los procesos de Amp. 10-2009 y 228-2007, respectivamente—, es un concepto amplio en virtud del cual se exige que toda persona, antes de limitársele o privársele de uno de sus derechos, debe ser oída y vencida dentro de un proceso o procedimiento tramitado de conformidad con las leyes.

    En virtud de ello, existe vulneración al derecho de audiencia cuando el afectado no ha tenido la oportunidad real de pronunciarse en un caso concreto limitándosele o privándosele de un derecho sin la tramitación del correspondiente juicio o, igualmente, cuando habiéndose sustanciado un proceso no se cumplen dentro de él las formalidades procesales esenciales, como por ejemplo la posibilidad de ejercer la defensa u oposición, así como la oportunidad de realizar actividad probatoria.

    B. Respecto al derecho de defensa, se ha establecido —v. gr., en las precitadas sentencias— que este se caracteriza por una actividad procesal dirigida a hacer valer ante una autoridad judicial o administrativa los derechos subjetivos y los demás intereses jurídicos de la persona contra la cual se sigue un proceso o procedimiento."

CARGO DE DIRECTOR DEL REGISTRO DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES SIN FINES DE LUCRO DEL MINISTERIO DE GOBERNACIÓN NO ES UN CARGO DE CONFIANZA

    "Teniendo en cuenta lo anterior, con las certificaciones emitidas por el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Gobernación se ha comprobado que el peticionario ejerció el cargo de Director General del Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro durante el período comprendido entre octubre y diciembre de 2000. Asimismo, se ha acreditado que, en el momento de su despido, el referido señor tenía el cargo de "director II" y estaba vinculado laboralmente con dicha institución en virtud de un contrato cuya vigencia finalizaba el 31-XII-2009.

    Además, se han comprobado de manera fehaciente las funciones y las actividades que fueron señaladas como inherentes al cargo de Director General del Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro cuando el peticionario fue propuesto para ocupar dicho puesto a partir de octubre de 2000. Finalmente, con la constancia de historial de trabajo del peticionario queda comprobada su fecha de ingreso al Ministerio de Gobernación, así como los diversos cargos ocupados por este hasta la fecha de su despido.

    b. Con relación a las certificaciones notariales, el art. 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y de otras Diligencias establece que: "en cualquier procedimiento, las partes podrán presentar en vez de los documentos originales, copias fotográficas o fotostáticas de los mismos, cuya fidelidad y conformidad con aquéllos haya sido certificada por notario". En ese sentido, si bien tales certificaciones no constituyen en sí mismas instrumentos notariales, en los términos que los define el art. 2 de la Ley de Notariado, sí constituyen documentos en los cuales consta una declaración de fe del notario, por lo que, cuando tal razón se refiera a un instrumento público, constituirá prueba fehaciente de la autenticidad de ese documento, siempre que no se haya probado la falsedad de este o de su certificación.

    La parte actora incorporó la certificación notarial de la constancia de tiempo de servicio prestado a la institución para la que laboraba, con lo cual acredita su vínculo con esta. Igualmente, anexó certificación notarial de la nota mediante la cual se le comunicó su despido, con lo cual demuestra la existencia de la actuación contra la cual se reclama en este amparo.

2. Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los derechos invocados por el pretensor.

A. Para tales efectos debe determinarse si el señor Urrutia Cáceres, de acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, al momento de su despido era titular del derecho a la estabilidad laboral en función del plazo establecido en el contrato laboral que lo vinculaba con el Ministerio de Gobernación.

B.     En las Sentencias de fechas 19-XII-2011, emitidas en los procesos de Amp. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo que para determinar si una persona es titular del derecho a la estabilidad laboral se debe analizar, independientemente de que preste sus servicios al Estado en virtud de un contrato y de que en este se haya consignado un determinado plazo de conformidad con el art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, si en el caso concreto concurren las particularidades siguientes: (i) que la relación laboral sea de carácter público y, por ende, que el trabajador tenga el carácter de empleado público; (ii) que las labores desarrolladas pertenezcan al giro ordinario de la institución, esto es, que sean funciones relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas; (iii) que la actividad efectuada sea de carácter permanente, en el sentido de que deba ser realizada de manera continua y que, por ello, quien la preste cuente con la capacidad y experiencia necesarias para desempeñarla de manera eficiente; y (iv) que el cargo desempeñado no sea de confianza, circunstancia que debe ser analizada con base en los lineamientos fijados por la jurisprudencia de este Tribunal —esto es, que no se trate de un cargo de alto nivel, con un grado mínimo de subordinación al titular de la institución y/o con una vinculación directa con este—.

C. a. En relación con ello, se ha comprobado que desde su ingreso al Ministerio de Gobernación el señor Urrutia Cáceres fue ocupando progresivamente diversos cargos dentro de esa institución, al grado que cuando se ordenó su remoción fungía como Director General del Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro. De lo anterior se colige que la relación laboral en cuestión era decarácter público y que el pretensor tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad de servidor público.

b. Asimismo, el art. 34 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo prescribe que al Ministerio de Gobernación le corresponde, entre otros aspectos, "autorizar los Decretos del Presidente de la República y los Acuerdos Ejecutivos concediendo la personalidad y existencia jurídica a las Fundaciones y Asociaciones sin Fines de Lucro" y llevar el registro de estas. Así, según el art. 60 de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, el responsable de conducir los aspectos jurídicos y administrativos del Registro de Asociaciones y Fundaciones es su Director General.

De lo expuesto se concluye que el peticionario desarrollaba labores que forman parte de las actividades ordinarias de la institución que dirigía y que, además, estas eran de carácter permanente, pues eran ejecutadas de forma continua, según el quehacer cotidiano del referido registro.”

VULNERACIÓN AL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL AL NO TRAMITAR UN PROCESO PREVIO A LA DESTITUCIÓN

“D. a. Constatado lo anterior, corresponde examinar si el cargo que desempeñaba el actor pertenece o no a la categoría de empleados de confianza. Sobre este punto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se sostuvo que la calificación de un puesto como de confianza no puede supeditarse únicamente a su denominación —jefes, gerentes, administradores o directores, entre otros— y tampoco efectuarse de manera automática. Por el contrario, el criterio que resulta determinante para catalogar la naturaleza de un puesto de trabajo son las funciones concretas que se desarrollan, pues a partir del análisis de estas puede determinarse si concurren o no las circunstancias que, a partir de las citadas sentencias, se han establecido para concluir si un cargo en particular es de confianza.

b.      Como se acotó supra, el Registro de Asociaciones y Fundaciones está a cargo de su Director General, por lo que el ejercicio de dicho cargo conlleva el manejo del citado registro. En ese sentido, las actividades y funciones específicas inherentes a ese puesto de trabajo tienen una connotación relevante para el funcionamiento interno de esa dependencia.

Sin embargo, la capacidad de dirección que el relacionado cargo implica no es un elemento suficiente para concluir que este es necesariamente un puesto "de alto nivel" y, por ende, de confianza, ya que, según se sostuvo anteriormente, tal circunstancia puede establecerse valorando otros elementos como la naturaleza de las funciones desempeñadas o el análisis de la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución correspondiente.

c.   Al respecto, el art. 63 de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro prescribe que corresponde al Director General desempeñar —entre otras— las siguientes funciones: (i) la inscripción de las asociaciones y fundaciones, nacionales y extranjeras; (ii) la inscripción de los estatutos, de credenciales en las que conste la personería de representantes, dirigentes, administradores y la nómina de miembros; y (iii) la autorización de los libros correspondientes.

Asimismo, según la certificación del informe sobre las funciones propuestas para el cargo de Director General del Registro de Asociaciones y Fundaciones que se encuentra agregada a este proceso, en virtud de dicho cargo se ejercen —entre otras— las siguientes atribuciones: (i) coordinar y supervisar la atención de solicitudes para la inscripción de personerías jurídicas; (ii) sancionar —previo procedimiento de ley— a las asociaciones que no cumplan los requisitos; (iii) coordinar la tramitación ágil y eficiente de las solicitudes para revisar y autorizar las resoluciones; (iv) gestionar la autorización de las fundaciones ante los titulares y el Presidente de la República; (v) autorizar la disolución y liquidación de asociaciones y fundaciones; (vi) emitir lineamientos para la elaboración del plan anual de trabajo; (vii) identificar las necesidades de capacitación de la dirección; y (viii) dar asesoría en casos especiales para la legalización de las asociaciones y fundaciones.

d. De lo anterior se advierte que las atribuciones que le han sido conferidas al Director General del Registro de Asociaciones y Fundaciones son de naturaleza estrictamente técnica y, por ende, la conducción que se desempeña en virtud de ese cargo se lleva a cabo desde una perspectiva eminentemente registral y no con base en la toma de decisiones que requieran confianza de índole personal o política.

En efecto, las atribuciones detalladas en los párrafos que preceden —v.gr., la imposición de una sanción o la autorización de disolución de una asociación o fundación—no son funciones que pueden desempeñarse de manera discrecional o bajo la indicación de un lineamiento personal o político específico, sino que, por el contrario, se trata de actuaciones de carácter técnico que deben cumplir con los requerimientos establecidos en la Constitución y las leyes.

Aunado a ello, se debe acotar que el Registro de Asociaciones y Fundaciones es una dependencia con funciones registrales que se encuentra adscrita al Ministerio de Gobernación, por lo que, independientemente del margen de discrecionalidad que se confiere a su Director General para el manejo de esa unidad, no puede considerarse dicho cargo como uno de "alto nivel" dentro del aludido ministerio, en el sentido que sea determinante para la conducción de esa cartera de Estado, ello en virtud de la naturaleza de las funciones que al citado director le han sido asignadas.

El art. 219 inc. 3° de la Cn. prescribe que no estarán comprendidos en la carrera administrativa los funcionarios o empleados que desempeñen cargos políticos o de confianza y en particular los "Directores Generales". Dicha disposición se refiere a los cargos rectores de más alto nivel dentro de la administración estatal y que son determinantes para la conducción de una institución. En el presente caso, el cargo de Director General del Registro de Asociaciones y Fundaciones no debe incluirse dentro de las exclusiones que la citada disposición regula, pues —tal como se acotó supra— las funciones que el demandante ejercía en dicho cargo eran estrictamente registrales y, en esa medida, no sujetas a su discrecionalidad o a línea política alguna.

E. A partir de lo anterior, se colige que cuando el señor Urrutia Cáceres fue separado de su puesto de trabajo tenía la calidad de servidor público y desarrollaba de manera permanente labores que forman parte de las actividades ordinarias de la institución que dirigía, las cuales pueden catalogarse como de naturaleza técnica. Por ello, a pesar de que el referido señor prestara sus servicios al Estado en virtud de un contrato y de que en este se haya consignado un determinado plazo, se concluye que aquel era titular del derecho a la estabilidad laboral en el momento en que aconteció su remoción y, por tanto, que previo a ordenar su despido debió tramitársele un procedimiento en el cual pudiera ejercer la defensa de sus derechos e intereses.

3. Por consiguiente, al haberse comprobado que el Ministro de Gobernación separó al peticionario de su cargo sin tramitarle un proceso o procedimiento previo a su despido, se concluye que el referido funcionario vulneró los derechos de audiencia, defensa y a la estabilidad laboral del señor Roberto Antonio Urrutia Cáceres; por lo que resulta procedente ampararlo en su pretensión."

EFECTO RESTITUTORIO: REINSTALO LABORAL Y PAGO DE SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR

    "VI. Determinada la transgresión constitucional en la que incurrió la autoridad demandada, corresponde establecer en este apartado el efecto de la presente sentencia.

    1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

    En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados.

    En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-II-2013, emitida en el proceso de Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

    2. A. En el presente caso, si bien en el auto de admisión de la demanda no se suspendieron los efectos del acto reclamado, debe tomarse en cuenta que uno de los derechos cuya vulneración se constató en esta sentencia es el de estabilidad laboral de un servidor público perteneciente a la carrera administrativa, en virtud de la cual se garantizan la continuidad y las posibilidades de promoción del elemento humano al servicio del Estado.

    Al respecto, el régimen jurídico que regula la carrera administrativa garantiza el restablecimiento del derecho a la estabilidad laboral del servidor público a quien le ha sido vulnerado, por lo que —en atención al criterio establecido en las Sentencias de fecha 19-XII-2012, emitidas en los procesos de Amp. 1-2011 y 2-2011— debe aplicarse en este caso lo preceptuado en el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil y permitirle al actor que continúe en el ejercicio de la aludida carrera.

    B. Así, en virtud de que el pretensor fue separado de su cargo sin que la autoridad demandada respetara el procedimiento legalmente establecido para ello, el efecto de esta sentencia de amparo consistirá en: (i) ordenar el reinstalo del demandante en su cargo o en otro de igual categoría y clase; y (ii) que se le cancelen los sueldos que dejó de percibir.

    Debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser cuantificado, le corresponde a la autoridad demandada hacerlo efectivo, en forma directa, cargando la orden de pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos al presupuesto vigente de la institución o, en caso de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.

    C.    Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora, si así lo considera conveniente, tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra de la persona que ocupaba el cargo de Ministro de Gobernación cuando ocurrió la vulneración aludida."