ESTABILIDAD
LABORAL
ES EL DERECHO DE
CONSERVAR UN TRABAJO O EMPLEO SIN LIMITACIÓN DE TIEMPO
“En relación a esta
categoría protegible jurisprudencialmente ha sostenido tanto la Sala de lo
Constitucional como este Tribunal que la estabilidad implica el derecho de
conservar un trabajo o empleo. Dicha categoría es inevitablemente relativa, pues
el empleado no tiene derecho a una completa inamovilidad, quedándole únicamente
el pleno derecho de conservar su cargo sin limitación de tiempo, siempre que
concurran factores como que subsista el puesto de trabajo; que el empleado no
pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; que el cargo se
desempeñe con eficiencia; que no se corneta falta grave que la ley considere
como causal de despido; que subsista la institución para la cual se presta el
servicio y que además, el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza,
ya sea personal o política.
Debe entenderse, que
tal derecho surte plenamente sus efectos frente a remociones o destituciones
arbitrarias o caprichosas realizadas con transgresión de la Constitución y las
leyes. De acuerdo a lo anterior, no es posible la separación de un servidor
público —sea empleado o funcionario— cuando el mismo no represente
confiabilidad, no dé garantía de buen acierto al trabajo o concurran otras
razones justificativas de despido, sin que se haya dado estricta observancia de
la Constitución y las leyes con las excepciones que éstas establecen.
No obstante lo
anterior, se insiste que el derecho a la estabilidad laboral de ninguna manera
supone inamovilidad absoluta, pues la Constitución no puede asegurar el goce de
tal derecho a quienes den motivo para decretar su separación o destitución.”
NATURALEZA DEL
CONTRATO Y LOS PLAZOS DETERMINADOS EN UNA RELACIÓN LABORAL CONTRACTUAL
“Se comprende que
para la consecución de sus fines el Estado necesita la concurrencia de personas
naturales, que se denominan servidores públicos, entendidos como toda persona
que colabora o contribuye a que se lleven a cabo las distintas funciones
estatales.
La relación entre los
servidores públicos y el Estado, se puede originar a partir de la celebración
de un contrato individual de trabajo, de un acto administrativo de
nombramiento; o bien, de un contrato de prestación de servicios profesionales o
técnicos.
En el caso de autos,
el vínculo laboral que se originó entre el Ministerio de Seguridad Pública y
Justicia y el señor Juan Carlos O. T., fue por medio de Contrato de Servicios
Personales, con base a los artículos 83 y 84 de las Disposiciones Generales de
Presupuesto, en adelante DGP— durante un
periodo comprendido entre el primero de enero a diciembre de dos mil nueve,
según se corrobora a folios 7 a 10 del expediente judicial.
Debe aludirse que
tales artículos son la base legal que permite a las instituciones públicas
realizar contrataciones de servicios profesionales, la cual forma parte de una
normativa creada para dar flexibilidad dentro de un marco de fiscalización
apropiada, a las operaciones originadas por el proceso de ejecución del
presupuesto.
En consecuencia se
infiere, que la modalidad de los contratos a plazo, fue diseñada para la
contratación de servicios profesionales o técnicos de naturaleza eventual, ya
que, entre los requisitos de validez que el mismo artículo establece para
dichas contrataciones está el referido al carácter extraordinario y ocasional de
las labores a desarrollar dentro de la institución.
De ahí que podemos
asegurar que no estamos ante un acto sujeto al control del Código de
Trabajo, corno lo ha querido plasmar la
parte demandante —pues ese es claro en el artículo 2, al señalar que: “No se
aplica este Código cuando la relación que une al Estado, Municipios e
Instituciones Oficiales Autónomas o Semiautónomas con sus servidores, fuere de
carácter público y tuviere su origen en un acto administrativo (...); o emane
de un contrato para la prestación de servicios profesionales o técnicos”.
Ahora bien en cuanto
a los plazos determinados en los contratos, la Sala de lo Constitucional ha
sostenido que: «(...) la estabilidad laboral del empleado que entra a prestar
servicio mediante un contrato estará condicionada por la fecha de vencimiento
establecida en aquél, es decir, tal estabilidad está matizada por la vigencia
del contrato.
En ese orden de
ideas, el empleado público vinculado al Estado por medio de contrato es titular
del derecho a la estabilidad laboral dentro del plazo de vigencia del contrato,
por lo que una vez finalizado este –es decir, extinguido su marco jurídico–,
aquellos dejan de ser titulares del mismo, pues no incorporan dentro de su
esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado otra vez o a ingresar
forzosamente a la Administración mediante una plaza cuando ha finalizado el
contrato. (Interlocutorias de Amparo ref. 773-2011 y 778-2011, ambas dictadas
en el mes de diciembre de dos mil once). Negrillas suplidas.
Y es que el marco
jurídico de la relación de supra-subordinación entre el empleado público y la
Administración es, precisamente, el contrato suscrito de común acuerdo entre
los sujetos que se obligan; de tal suerte que el empleado público sabe desde el
momento de su suscripción las condiciones de éste, puesto que mientras no se
incorpore a la Ley de Salarios, sus derechos y obligaciones emanan directamente
de las cláusulas del contrato.
Desde la perspectiva
trazada, es pertinente apuntar para efecto de conocimiento del caso concreto,
que la estabilidad laboral del empleado público que presta sus servicios en
base a un contrato, está condicionada al plazo de vigencia de aquél, el cual de
acuerdo al artículo 83 N° 9 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, no
puede durar más allá del treinta y uno de diciembre de cada año, ni prorrogarse
más de dos meses una vez firmada su vigencia. Prórroga que además deberá
realizarse por resolución y únicamente por el plazo de dos meses mientras se
suscribe el nuevo contrato.
Dentro de ese
contexto se afirma que los’ servidores públicos sujetos a un contrato con el
Estado tienen el derecho constitucional de impedir su remoción arbitraria y
discrecional por parte de sus superiores dentro de la vigencia del contrato o
de su eventual prórroga; de lo cual se colige que, una vez extinguido dicho
marco jurídico referencia) esta clase de empleado público deja de tener
estabilidad laboral, pues no incorpora dentro de su esfera jurídica un derecho
subjetivo a ser contratado otra vez o a ingresar forzosamente a la
Administración a través de una plaza, ya finalizada la vigencia del contrato o
su circunstancial prórroga.
Lo anterior expuesto,
sin considerar la reforma sufrida por la Ley de Servicio Civil.
Siendo obligatorio
aclarar también, que el precedente jurisprudencial expuesto por la Sala de lo
Constitucional, referido a la estabilidad laboral de los empleados públicos
vinculados con el Estado mediante un contrato, ya no se aplicará debido a que
fue modificado en la sentencia de Amparo 1-2011, a partir del diecinueve de
diciembre de dos mil doce, mediante la cual se consignó que el derecho a la
estabilidad laboral iba a subsistir, independientemente de que una persona
prestara sus servicios al Estado en virtud de un contrato y de que en este se
haya establecido plazo de conformidad con el artículo 83 de las DGP, siempre y
cuando en el caso concreto concurriesen ciertas particularidades.”
EL PLAZO EN LOS
CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUANDO LA NATURALEZA DE LA PLAZA ES
PERMANENTE
“El actor sostiene
que el Tribunal de Servicio Civil transgredió el principio de legalidad y el
debido proceso, al haber conocido sobre las diligencias de nulidad seguidas en
su contra, primero, debido a que no se trataba de un despido sino de una
finalización de un plazo contractual, figuras que aseveró son distintas y por
consiguiente el Tribunal de Servicio Civil actuó erróneamente al considerar que
debía aplicarse el procedimiento de despido que la Ley de Servicio Civil
prescribe a fin de dar por terminada una relación laboral; y segundo, no valoró
que el señor Juan Carlos O. T., incumplía sus obligaciones laborales, por tanto
existía causa legal para dar por terminada la relación laboral existente.
Ante el argumento de
la parte actora se procedió a examinar la Ley de Servicio Civil encontrándose
que en el artículo 2 se establece el marco de aplicación de la respectiva norma
y en el artículo 4 taxativamente se relaciona el listado de los servidores
públicos que no estarán comprendidos en la carrera administrativa.
Cabe mencionar que la
Ley de Servicio Civil como toda norma secundaria a lo largo del tiempo ha
sufrido varias reformas, para el caso en el literal m) del mencionado artículo
4, se establecía que no estarían comprendidas en la carrera administrativa las
personas que prestan a las instituciones públicas, cualquier clase de servicio
mediante contrato.
No obstante, con
fecha veinte de mayo de dos mil nueve, la Asamblea Legislativa emitió el
Decreto número diez, en donde se reformó la Ley de Servicio Civil, agregando
tres incisos al artículo 4 y reformándose el literal m) de la misma
disposición, quedando de la siguiente forma: «No estarán comprendidos en la
carrera administrativa los servidores públicos siguientes: (...) m) Las
personas bajo contrato, a los que se refiere el Art. 83 de las Disposiciones
Generales de Presupuestos.»
Sin perjuicio a lo
establecido en los literales anteriores, cualquier persona que preste servicios
de carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas
contratadas bajo el régimen de contrato, estarán comprendidas en la carrera
administrativa.
Lo establecido en el
inciso anterior no será aplicable a los contratos celebrados por la Asamblea
Legislativa.
Para efectos de esta
Ley se entenderán por servicios de carácter permanente, aquellos prestados por
una persona natural bajo la figura de la continuidad y dependencia o
subordinación indispensable para el cumplimiento de los fines institucionales;
recibiendo una remuneración financiada con recursos del Presupuesto General del
Estado.»
Al darle lectura al
primer inciso, es evidente que el legislador usó la palabra “sin perjuicio”, lo
cual debe entenderse como sinónimo de “dejar a salvo”, es decir, se refiere a
que lo regulado en los literales de la a) a la m), no se modifica, pues no
puede entenderse de otra forma, porque el referido artículo agrupa los cargos
políticos o de confianza, que por disposición Constitucional están excluidos de
la Carrera Administrativa; inclusive aquellos contratados nominalmente bajo
esos cargos amparados en el régimen de contrato; consecuentemente dicha
reforma, debe aplicársele a aquellos empleados públicos, contratados bajo el
régimen antes dicho, siempre y cuando sus cargos nominales no se encuentren
enunciados en los referidos literales, y presten al Estado, servicios de
carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones públicas,
pues la reforma ha sido motivada precisamente para ellos.
De manera que con
certeza se puede afirmar que: (i) las personas que están por contrato por
servicios de carácter permanente, estarán protegidas por la Ley de Servicio
Civil y por lo tanto harán carrera administrativa; (ii) la postura de que la
estabilidad laboral de una persona se encontraba condicionada al plazo establecido
en el contrato, quedó invalidada, es decir, ya no podría darse por finalizada
la relación de trabajo, sólo por el simple hecho de haberse completado el plazo
para el cual fue contratado el empleado; y (iii) para que dicho Decreto sea
aplicable, no debe de hacerse celebrado contrato con el Órgano Legislativo.
Ahora bien, es
importante destacar que el Decreto en comento advierte en el artículo 2, que
las disposiciones contenidas en el mismo, no serán aplicables a aquellos
contratos posteriores al treinta y uno de enero de dos mil nueve. Es decir, que
no estarán protegidas por la Ley de Servicio Civil, las personas que presten
servicio por el sistema de contrato y que hayan ingresado a laborar para el
Estado, después del treinta y uno de enero de dos mil nueve.
De acuerdo al
considerando III, del referido Decreto, dicha reforma se produjo en razón de
que existe un gran número de empleadas y empleados públicos que están
contratados bajo la figura del contrato, situación que les lleva a no estar
incorporados en la carrera administrativa, lo cual les hace vulnerables para su
continuidad en el desempeño de sus funciones.
En el caso sub
júdice, en acta suscrita el dieciséis de diciembre de dos mil nueve, por la
Dirección de Recursos Humanos Institucional del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública, se hace constar que el señor Juan Carlos O. T. ha prestado
sus servicios para esa Secretaría de Estado con plaza de promotor desde el uno
de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, devengando un salario mensual
de trescientos noventa y un dólares de los Estados Unidos de América con
cincuenta centavos, hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve, fecha
en la que el Director Ejecutivo, por medio de escrito, le manifestó que su
contrato no sería renovado para el año dos mil diez (fs. 31 y 32 del expediente
judicial).
De lo anterior se
observa, que aunque el vínculo laboral de la parte actora con el señor Juan
Carlos O. T., se encontraba determinado por un contrato en el que se establecía
un plazo específico para su vigencia, —primero de enero a diciembre de dos mil
nueve , eso no proscribe que el referido señor estuvo laborando para la
Institución demandante durante quince años consecutivos lo que evidencia que no
desarrollaba servicios de carácter eventual o temporal, más bien se trataba de
una labor de carácter permanente.
Aunado a ello, de
acuerdo a los constatado a folio 10 vuelto del expediente judicial, el señor
firmó contrato el veintitrés de enero del año dos mil nueve, rango de fecha en
la que aún le era aplicable lo consignado en el Decreto Legislativo en estudio.
Todo esto nos lleva a concluir, que el señor O. T., no se encontraba excluido
del régimen prescrito en la Ley de Servicio Civil, al contrario en vista de las
reformas, se encontraba protegido debido a que ingresó a la carrera
administrativa.
En el presente caso
la finalización de la vigencia del contrato no era el criterio determinante
para excluir, liminarmente y sin más la estabilidad de quienes están vinculados
bajo esa modalidad, ya que en definitiva, el trabajo no varía su esencia por la
distinta naturaleza del acto o de la formalidad que le dio origen a la relación
laboral.
Tomando en cuenta lo
antes analizado por parte del Tribunal de Servicio Civil, no ha existido
violación al principio de legalidad al aplicar la Ley de Servicio Civil, al
contrario ha respetado el mismo y es que reconocimiento de este principio
implica, que la Administración Pública puede ejecutar sólo aquellos actos que
el bloque jurídico le permite, y en la forma que en el mismo se regule; es
decir, solo pueden dictarse actos con el respaldo de una previa potestad.
El principio de
legalidad aplicado a la ‘Administración Pública ha sido reconocido en reiterada
jurisprudencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo, sosteniéndose que
en virtud del mismo, la Administración sólo puede actuar cuando la ley la
faculte, ya que toda acción administrativa se nos presenta como un poder
atribuido previamente por la ley, y por ella delimitado y construido.
Ahora bien, la Sala
de lo Constitucional ha detallado que el principio de legalidad tiene su
asidero en los artículos 15 y 86 de la Cn al señalar: “tal principio rige a los
tribunales jurisdiccionales, por lo que toda actuación de éstos ha de
presentarse necesariamente como ejercicio de un poder o competencia atribuidos
previamente por la ley, la que los construye y delimita. Lo anterior significa
que los tribunales jurisdiccionales deben someterse en todo momento a lo que la
ley establezca. Este sometimiento implica que los tribunales jurisdiccionales
deben actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no sólo en
atención a las normas que regulan una actuación en específico, tal como lo
establece el art. 172 inc. 3° Cn. y el principio de unidad del ordenamiento
jurídico. En virtud de lo anterior, el principio en cuestión se ve vulnerado
cuando la Administración o los tribunales realizan actos que no tienen
fundamento legal o cuando no actúan conforme a lo que la ley de la materia
establece” (Sentencia de amparo 36-2005, del día dos de septiembre del año dos
mil cinco).
En atención a los
términos que se han vertido en el proceso: “terminación de contrato”,
“destitución o despido”. Deben distinguirse ambas figuras. La terminación de
contrato por una parte se refiere, a la finalización del vínculo laboral que
une al empleado con la Administración Pública, por cumplirse el plazo convenido
en el documento contractual para la prestación del servicio. En cambio, el
despido o destitución, es una especie de sanción que procede cuando el empleado
ha incurrido en falta que trae como consecuencia su separación del cargo, por
estar establecido así en la norma. Por consiguiente, la Administración Pública
previo a ejecutar la decisión de separar del cargo al presunto infractor, debe
tramitar un procedimiento que garantice por una parte al administrado la
defensa de sus derechos y a la Administración hacerse de los elementos
necesarios a fin de emitir una decisión válida y legítima.
Ante tales
conceptualizaciones, debe entenderse que en el presente caso no nos encontramos
frente a una terminación de contrato debido a que como ya se explicó, la
reforma que sufrió el artículo m) de la Ley de Servicio Civil, dejó sin efecto,
las cláusulas que regulan lo referente a la finalización del mismo. Sino ante
un despido o destitución, por lo que es preciso analizar si éste se efectuó de
acuerdo a lo que la Ley de Servicio Civil establece.
De ahí que, al tener
claridad sobre la figura utilizada por el demandante despido o destitución, así
corno el cuerpo normativo aplicable, se procederá a corroborar cual es el
procedimiento ordenado por la Ley de Servicio Civil, para proceder al despido
del impetrante.”
PROCEDIMIENTO PARA
DESPEDIR O DESTITUIR DE SUS CARGOS A LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS QUE
PERTENEZCAN A LA CARRERA ADMINISTRATIVA
“El procedimiento
administrativo que debe seguirse para separar a un servidor público de su
puesto de trabajo —que goza de estabilidad laboral reconocida está contemplado
en el artículo 55 de la Ley de Servicio Civil y en el mismo se estipula que
para proceder al despido o destitución deberán observarse ciertas reglas,
siendo las primeras a desarrollar las siguientes:
« a) La autoridad o
Jefe del funcionario o empleado comunicará por escrito a la respectiva Comisión
de Servicio Civil su decisión de despedirlo o destituirlo, expresando las
razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la funda y proponiendo
la prueba de éstos; b) La Comisión hará saber al funcionario o empleado la
decisión de la autoridad o jefe y le dará un plazo de tres días, contados desde
la fecha de la notificación, a fin de que si quisiere exponga los motivos que
tenga para oponerse a su destitución o despido y proponga las pruebas de
descargo que existieren a su favor (...)»
Tomando en cuenta lo
anterior, se procedió a examinar los documentos que integran el expediente
judicial, corroborándose según folio 43, que el Ministerio de Seguridad Pública
y Justicia, en la fecha en que resolvió separar del cargo al empleado, no se
encontraba integrada la Comisión de Servicio Civil, tal como lo afirmó el Tribunal
de Servicio Civil en el fallo que dictó, siendo este un requisito obligatorio
de conformidad al artículo 7 de la Ley de Servicio Civil. Encontrándose tal
circunstancia, se entiende que la Institución demandante no pudo dar por
finalizada su relación laboral con el señor Juan Carlos O. T., de acuerdo a lo
que la ley contemplaba, coartándosele su derecho de defensa.
El cual consiste en
que antes de proceder a limitar la esfera jurídica de una persona o a
privársele por completo de un derecho, debe ser oída y vencida con arreglo a
las leyes. Constituye una manifestación del acceso a la jurisdicción y
posibilita que las personas puedan hacer valer sus derechos e intereses, por lo
que se encuentra estrechamente vinculado con los demás derechos fundamentales. El
fundamento del derecho de audiencia es el de dar a la persona, cuyos derechos
resultarían previsiblemente afectados por un proceso, la posibilidad de
pronunciarse al respecto de un modo relevante de cara al resultado del mismo.
Al no hacerlo la sociedad actora le transgredió tal derecho al señor O. T.
Por otro lado
respecto al argumento de que el Tribunal de Servicio Civil no tomó a
consideración al resolver el hecho que se le mostró a través de documentos que
el señor Juan Carlos O. T., no cumplía con sus obligaciones y cometía faltas en
el desempeño de su cargo, siendo ésta un motivo válido para dar por terminada
la relación laboral. Esta Sala considera que de dicho argumento de ilegalidad
no habrá sentido pronunciarse si tal como se dejó establecido la parte actora
obvio cumplir con el procedimiento estipulado en el artículo 55 de la Ley de
Servicio Civil, antes de dar por terminada la relación laboral.”