CONTENIDO RECONOCIDO POR LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
"III. En el presente caso, el objeto de la controversia puesta en conocimiento de este Tribunal consiste en determinar si el Concejo Municipal de San Salvador vulneró los derechos de audiencia y a la estabilidad laboral del señor [...]., al haberlo removido del cargo de asesor jurídico que desempeñaba en la referida municipalidad, sin tramitarle previamente un proceso en el que pudiera ejercer la defensa de sus intereses.
IV. 1. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de seguridad que le permita realizar sus labores, sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido.
A. El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de fechas 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, emitidas en los procesos de Amp. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008 respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.
B. Al respecto, en las Sentencias de fechas 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 426-2009 y 301-2009, respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas —más políticas que técnicas— y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii) que el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero.
2. En virtud del derecho de audiencia (art. 11 inc. 1° de la Cn.), de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (v. gr., las Sentencias del 11-III-2011 y 4-II-2011, emitidas en los procesos de Amp. 10-2009 y 228-2007, respectivamente), se exige que a toda persona, antes de limitársele o privársele de uno de sus derechos, se le oiga y venza en un proceso o procedimiento, tramitado de conformidad con las leyes. En virtud de ello, existe vulneración del derecho de audiencia cuando el afectado no tuvo la oportunidad real de pronunciarse en un caso concreto, limitándosele o privándosele de un derecho sin la tramitación del correspondiente juicio."
CARGO DE ASESOR JURÍDICO DEL CONCEJO MUNICIPAL NO ES UN CARGO DE CONFIANZA PUES SE LIMITA A REALIZAR FUNCIONES DE ASESORAMIENTO Y COLABORACIÓN DE CARÁCTER TÉCNICO
"V. A continuación, se analizará si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. La partes aportaron como prueba, entre otros, los siguientes documentos: (i) certificación firmada por el Secretario Municipal de San Salvador el 30-IX-2013, del Acta n° 8, correspondiente a la sesión celebrada por el Concejo Municipal de esa localidad el 10-VII-2009, en la que consta el Acuerdo n° 3.7, mediante el cual la referida autoridad ordenó remover al señor Carlos Iván G. S. del cargo de asesor jurídico de esa municipalidad a partir del 13-VII-2009, por la causal de pérdida de confianza; (ii) constancia de tiempo de trabajo y salario, de fecha 16-VII-2009, firmada por el Jefe del Departamento de Administración de Personal, Subgerencia de Recursos Humanos de la mencionada municipalidad, en la cual consta que el peticionario trabajó como asesor jurídico desde el 7-X-2002 al 12-VII-2009 y que se encontraba nombrado bajo el régimen de la LCAM; y (iii) certificación del formulario para Descripción del Puesto de Trabajo, cargo de asesor jurídico distrital, firmada por el Secretario de la aludida municipalidad el 30-IX-2013, en la cual constan las funciones y actividades básicas del cargo de "asesor jurídico distrital".
B. a. Teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.), de aplicación supletoria a los procesos de amparo, con la mencionada constancia y las certificaciones del acuerdo y del formulario para Descripción del Puesto de Trabajo se han comprobado los hechos que en dichos documentos se consignan.
C. Con base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme a la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y datos: (i) que el señor Carlos Iván S. G. desempeñó el cargo de asesor jurídico en la municipalidad de San Salvador desde el 7-X-2002 al 12-VII-2009; (ii) que fue destituido por el Concejo Municipal de esa localidad mediante el Acuerdo Municipal n° 3.7, de fecha 10-VII-2009, sin que previo a que se adoptara esa decisión se siguiera un procedimiento en el cual se le permitiera ejercer la defensa de sus intereses; y (iii) las funciones y las actividades inherentes al cargo de asesor jurídico.
2. Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada vulneró los derechos invocados por el peticionario.
A. Para tales efectos debe determinarse si el señor [...]., de acuerdo con los elementos de prueba antes relacionados, era titular del derecho a la estabilidad laboral al momento de su despido o si, por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones establecidas por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad de ese derecho.
a. El demandante, al momento de su remoción, desempeñaba el cargo de asesor jurídico en la municipalidad de San Salvador, de lo cual se colige que la relación laboral en cuestión era de carácter público y, consecuentemente, aquel tenía a la fecha de su separación del mencionado puesto de trabajo la calidad de servidor público.
b. En el presente caso, el Concejo Municipal demandado alegó en su defensa que el cargo desempeñado por el pretensor era de confianza y que, no obstante ello, le había brindado la oportunidad de ser escuchado previo a ordenar su destitución.
c. Tal como se colige de la certificación del formulario para Descripción del Puesto de Trabajo, entre las actividades específicas que debe realizar quien desempeñe el cargo de "asesor jurídico distrital" se encuentran las siguientes: (i) atender y asesorar a contribuyentes; (ii) elaborar resoluciones de catastro y ordenamiento territorial; (iii) brindar asesoría a otras áreas del Distrito; (iv) realizar inspecciones de campo a contribuyentes; (v) efectuar investigaciones de casos y recolectar los documentos para su resolución; (vi) firmar partidas de nacimiento, defunción, matrimonios, etc.; (vii) coordinar con asesores jurídicos de los otros distritos; y (viii) reunirse con diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales.
De igual manera, en el citado documento consta que dentro de las responsabilidades del puesto de asesor jurídico no se encuentra el manejo de fondos ni valores y que, además, dicho cargo está supeditado a las decisiones de un jefe inmediato superior: el Director Ejecutivo del Distrito.
d. A partir de lo anterior, se advierte que el ejercicio del cargo de asesor jurídico no implica la facultad de adoptar libremente decisiones determinantes para la conducción o el manejo de la referida entidad municipal, sino de dar un apoyo administrativo y jurídico a su superior jerárquico inmediato, pues únicamente realiza funciones de asesoramiento y colaboración de carácter técnico, por lo que, previo a su destitución, a las personas que desempeñan cargos de esa naturaleza deben garantizárseles todas las oportunidades de defensa mediante la tramitación de un proceso o procedimiento, de conformidad con la normativa que les sea aplicable. Por consiguiente, dado que el actor desempeñaba funciones de apoyo técnico, se concluye que este gozaba de estabilidad laboral al momento en que ocurrió su destitución.
B. En ese orden de ideas, dado que el nombramiento del demandante se encontraba determinado por el régimen laboral contenido en la LCAM, esta era la normativa aplicable para efectuar la tramitación de cualquier procedimiento previo a destituirlo del cargo que desempeñaba dentro de la municipalidad de San Salvador, pues en ella se establece un procedimiento específico para garantizar el derecho de audiencia de los servidores públicos que laboran en los distintos municipios del país.
Por tal motivo, pese a que la autoridad demandada argumentó que tramitó al demandante un procedimiento previo a destituirlo, no obstante que su cargo era de confianza, se ha comprobado que no le era aplicable la exclusión efectuada en el art. 2, n° 2 de la LCAM, pues la naturaleza de las funciones que aquel realizaba eran eminentemente técnicas y de carácter permanente y, por lo tanto, era titular del derecho a la estabilidad laboral. En consecuencia, le era aplicable lo prescrito en el art. 59 n° 1 de la LCAM, el cual establece que los funcionarios o empleados de carrera gozarán del derecho a la estabilidad en el cargo y, por ello, no podrán ser "destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino en los casos y con los requisitos que establezca la ley".
En ese sentido, el Concejo Municipal de San Salvador debió sustanciar el procedimiento establecido en el art. 71 de la LCAM antes de tomar la decisión de remover al peticionario del cargo que desempeñaba y no el que pretendió instaurar concediéndole la audiencia que le fue notificada el 7-VII-2009, en el cual, vale aclarar, tampoco tomó en consideración las causales de destitución preceptuadas en el art. 68 de dicha ley.
C. Por consiguiente, con la documentación incorporada a
este proceso se ha comprobado que al señor Carlos Iván S. G., previo a ser
destituido de su cargo, no se le tramitó el procedimiento prescrito por la
LCAM, dentro del cual se le permitiera ejercer la defensa de sus intereses. En
ese sentido, se concluye que la referida autoridad vulneró los derechos
fundamentales de audiencia y a la estabilidad laboral del actor, por lo que es
procedente ampararlo en su pretensión."
EFECTO RESTITUTORIO DE LA SENTENCIA DE AMPARO EN CASO DE SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR POR DESPIDO ILEGAL
"VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente sentencia.
1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados.
En todo caso, en la Sentencia del 15-II-2013, emitida en el Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.
2. A. En el caso particular, si bien en el auto de admisión del presente amparo no se suspendieron los efectos del acto atribuido a la autoridad demandada, el derecho cuya vulneración se constató en esta sentencia es el de estabilidad laboral de un servidor público perteneciente a la carrera administrativa municipal, en virtud de la cual se garantizan la continuidad y las posibilidades de promoción del elemento humano al servicio de los Municipios.
a. Al respecto, el art. 75 de la LCAM establece el trámite que se puede seguir cuando un funcionario o empleado municipal haya sido despedido sin haberse seguido el procedimiento establecido en esa ley. Una de las características principales de dicho procedimiento es que el o los funcionarios responsables del despido que se haya declarado ilegal —el Alcalde, Concejo Municipal o cualquier otra autoridad administrativa—responderán por su cuenta del pago de "los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia"; por lo que la participación de aquellos en el referido trámite la efectúan no solo como funcionarios públicos, sino también en su carácter personal.
A diferencia de dicho procedimiento, el amparo está configurado legal y jurisprudencialmente como un proceso declarativo-objetivo, que tiene como fin la reparación de derechos fundamentales y no el establecimiento de responsabilidades subjetivas. Por ello, las autoridades que intervienen en este tipo de proceso constitucional como demandadas lo hacen únicamente en defensa del acto impugnado y no en su carácter personal.
En ese sentido, a pesar de que el régimen jurídico de la carrera administrativa municipal cuenta con una disposición que regula el restablecimiento del derecho a la estabilidad laboral del servidor público a quien le ha sido vulnerado, el citado precepto legal —relativo al supuesto específico de nulidad de despido, declarada por el Juez de lo Laboral o el Juez competente en esa materia del Municipio de que se trate— no es congruente con las características propias del proceso de amparo y, por ello, no puede ser aplicado a este tipo de casos, lo cual obliga a acudir al régimen normativo que regula la carrera administrativa en general y aplicar por analogía el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil, a efecto de remediar la transgresión ocasionada a los derechos del demandante.
b. Por otro lado, en lo que concierne al efecto material de la presente decisión, debe recordarse que el objetivo directo e inmediato que persigue este tipo de proceso es el restablecimiento de los derechos que le fueron vulnerados a la persona que solicita el amparo. Así, en casos como el que ahora nos ocupa, el efecto material que debe conllevar la reparación integral de los derechos conculcados a la parte actora es el reinstalo en el puesto de trabajo que desempeñaba al momento de ser destituido o a uno de igual categoría y clase. Ahora bien, la posibilidad de ordenar dicho reinstalo depende de las circunstancias particulares de cada caso planteado, ya que en algunos, debido a la total consumación de los efectos del acto reclamado, es imposible el retorno de las cosas al estado en que se encontraban al momento de la afectación constitucional acaecida.
En ese sentido, uno de los elementos que posibilitan ordenar una reparación material íntegra —el reinstalo— en estos casos es el tiempo transcurrido entre la concreción de la afectación constitucional (o, en su caso, la emisión de la última actuación que conoció de dicha afectación) y la presentación de la demanda de amparo. Por consiguiente, cuando se advierta que el plazo transcurrido para la presentación de la demanda excedió los límites de la razonabilidad, sin que existiera actividad alguna de parte del agraviado o que obraran a su favor causas que justificaran dicha inactividad, no resulta procedente ordenar su reinstalo.
c. En el presente caso, se comprobó que en virtud del Acuerdo Municipal n° 3.7, de fecha 10-VII-2009, el actor fue removido de su cargo sin la tramitación previa de un procedimiento. Asimismo, se advierte que el peticionario promovió el proceso de nulidad ante el Juez Segundo de lo Laboral de San Salvador el 27-VII-2009, cuya declaratoria de incompetencia y la revocatoria sin lugar de aquella fueron resueltas el 29-IX-2009 y 9-X2009, respectivamente. Sin embargo, fue hasta el 2-XII-2011 que el peticionario presentó la demanda que dio inicio a este proceso de amparo solicitando la tutela de sus derechos fundamentales.
A partir de lo anterior, se observa que, entre la fecha en la que se emitió la última actuación orientada a controvertir el acto reclamado —9-X-2009— y la de presentación de la demanda que originó el presente amparo —2-XII-2011—, el peticionario dejó transcurrir más de dos años antes de requerir la tutela de sus derechos fundamentales en esta sede, sin haber justificado su inactividad. Por ello, se concluye que dicho plazo traspasó los márgenes de razonabilidad y, por tal razón, no es procedente ordenar el reinstalo de aquel en el puesto que desempeñaba o en uno de igual categoría y clase.
No obstante que en la Sentencia de fecha 16-XI-2012, pronunciada en el proceso de Amp. 24-2009, esta Sala estableció la necesidad de fijar un plazo razonable para enjuiciar el acto reclamado e identificar la actualidad en el agravio, en el presente caso no se aplicará dicho criterio porque la demanda fue presentada el 2-XII-2011, cuando todavía no se había adoptado el nuevo criterio jurisprudencial, tal como se explica en el Considerando II.1.D.iv de dicho pronunciamiento.
En consecuencia, el efecto de la presente sentencia de amparo consistirá en ordenar que se cancelen al demandante los salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo prescribe el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil.
En ese sentido, debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser cuantificado, la autoridad demandada debe hacerlo efectivo cargando la respectiva orden de pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos al presupuesto vigente de la institución o, en caso de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.
B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra de las personas que integraron el Concejo Municipal de San Salvador cuando ocurrió la aludida vulneración.
Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que fungían en el cargo aludido, independientemente de que se encuentren o no en el ejercicio de estos, deberá comprobárseles en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños —morales o materiales—; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad —dolo o culpa—. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular."