EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA

CARACTERÍSTICAS QUE DETERMINAN SI UN PUESTO ES O NO DE CONFIANZA

“B. Al respecto, en las Sentencias del 29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y 301-2009 respectivamente, se elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.

Así, los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas —más políticas que técnicas— y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii) que el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero.”

INEXISTENTE JUSTIFICACIÓN PARA RESTRINGIR EL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL A CIERTOS EMPLEADOS DE CONFIANZA BASADA EN ELEMENTOS OBJETIVOS

“e. Generalmente, se ha entendido —y así lo recogen muchas leyes— que los cargos en los cuales de alguna manera se tiene contacto con fondos o bienes públicos son de confianza. Sin embargo, al respecto, es necesario precisar que, cuando se habla de "confianza", con ello se puede estar haciendo alusión a dos tipos de situaciones. Por un lado, la confianza de índole personal, que es aquella que proviene de la cercanía que un funcionario o empleado, en sus labores, guarda con el titular de la institución. Por otro lado, la confianza que se requiere para que un empleado realice cierto tipo de actividades como, por ejemplo, el manejo de fondos públicos para la adquisición de bienes y servicios. Aquí se habla de "confianza", no por el vínculo existente entre el titular y el empleado respectivo, sino por el carácter delicado de las funciones encomendadas. Pudiéramos afirmar que, mientras que en la primera acepción la confianza se basa en elementos subjetivos, en la segunda se basa en elementos objetivos. En efecto, en muchos casos, los empleados de confianza del segundo tipo no tienen un contacto directo ni constante con el titular de la institución correspondiente. Se deposita confianza en ellos en razón, por ejemplo, de sus cualidades profesionales, conocimientos especializados, experiencia, etc.

Pues bien, partiendo de la anterior precisión, se concluye que no existe justificación alguna para restringir el derecho a la estabilidad laboral a ciertos empleados de confianza del segundo tipo referido. Ello porque, por una parte, se trata de una confianza basada en elementos objetivos y, en ese sentido, además de que en las leyes están claramente detallados los requisitos, las funciones del cargo y todas las precauciones que deben observar en el ejercicio de las mismas, cualquier negligencia o malicia, que acarree la pérdida de la confianza, puede perfectamente demostrársele en un juicio.”

CARGO DE JEFE DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA MUNICIPAL NO ES UN CARGO DE CONFIANZA

“Con relación al cargo de Jefe de la Unidad Administrativa Municipal, de la prueba aportada por las partes, se desprende lo siguiente: (i) la exigencia de idoneidad académica, experiencia laboral previa y aptitudes específicas para el cargo; (ii) que se trata de un cargo en el que se ostentan competencias técnicas y operativas y, como tal, está subordinado a las decisiones de sus superiores jerárquicos; (iii) que algunas de las funciones se limitan a elaborar propuestas estratégicas, normativas y de control para el buen funcionamiento de la unidad que dirige y para aumentar el nivel de recaudación de tributos municipales; (iv) que su papel en la elaboración de las políticas financieras, fiscales y económicas de la municipalidad es de mera colaboración; y (v) que quien desempeña dicho cargo no se encuentra en una posición jerárquica predominante en la estructura organizativa de la municipalidad de El Rosario.

En definitiva, el cargo de Jefe de la Unidad Administrativa Tributaria del referido municipio no implica la facultad de adoptar —con amplia libertad— decisiones determinantes para la conducción de la referida entidad, sino la de dar apoyo administrativo y estratégico a sus superiores jerárquicos, que en el presente caso eran el Concejo Municipal de El Rosario, el Despacho Municipal y la Unidad de Administración. Es decir, dicho puesto conlleva funciones de colaboración técnica relacionadas con la recaudación de tributos municipales y la elaboración de propuestas para que la municipalidad obtenga mayores ingresos, pero dichas funciones son controladas por sus superiores o requieren de su aprobación para surtir efectos.

Por las razones anteriores, se concluye que, si bien la autoridad demandada alegó en su defensa que la peticionaria no gozaba de estabilidad por estar excluida del régimen laboral comprendido en la LCAM, y el art. 2 n° 2 efectivamente así lo dispone, atendiendo a las funciones respectivas, el cargo de Jefe de la Unidad Administrativa Tributaria Municipal de El Rosario no debía considerarse de confianza, por lo que la señora […] gozaba de estabilidad laboral al momento en que ocurrió su destitución.”

VULNERACIÓN AL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL AL NO TRAMITAR UN PROCESO PREVIO A LA DESTITUCIÓN

“B. En el presente caso, dado que el nombramiento de la demandante se encontraba determinado bajo el régimen laboral contenido en la LCAM, esta era la normativa aplicable para efectuar la tramitación de cualquier procedimiento previo a destituirla del cargo que desempeñaba, pues en ella se establece un procedimiento específico para garantizar el derecho de audiencia de los servidores públicos que laboran en los distintos municipios del país.

C. Por consiguiente, en virtud de que con la documentación incorporada a este proceso se ha comprobado que a la señora […] no se le tramitó, previo a ser destituida de su cargo, el procedimiento prescrito por la LCAM dentro del cual se le permitiera ejercer la defensa de sus intereses, se concluye que la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales de audiencia, de defensa y estabilidad laboral de la referida señora, por lo que es procedente ampararla en su pretensión.”

EFECTO RESTITUTORIO: REINSTALO LABORAL Y PAGO DE SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR

 “VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente sentencia.

2. A. En el caso particular, el derecho cuya vulneración se constató en esta sentencia es el de estabilidad laboral de una servidora pública perteneciente a la carrera administrativa municipal, en virtud de la cual se garantizan la continuidad y las posibilidades de promoción del elemento humano al servicio de los Municipios.

Al respecto, el art. 75 de la LCAM establece el trámite que se puede seguir cuando un funcionario o empleado municipal haya sido despedido sin haberse seguido el procedimiento establecido en esa ley. Una de las características principales de dicho procedimiento es que el o los funcionarios responsables del despido que se haya declarado ilegal —el Alcalde, Concejo Municipal o cualquier otra autoridad administrativa—responderán por su cuenta del pago de "los sueldos dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha en que se cumpla la sentencia"; por lo que la participación de aquellos en el referido trámite la efectúan no solo como funcionarios públicos, sino también en su carácter personal.

A diferencia de dicho procedimiento, el amparo está configurado legal y jurisprudencialmente como un proceso declarativo-objetivo, que tiene como fin la reparación de derechos fundamentales y no el establecimiento de responsabilidades subjetivas. Por ello, las autoridades que intervienen en este tipo de proceso constitucional como demandadas lo hacen únicamente en defensa del acto impugnado y no en su carácter personal.

En ese sentido, a pesar de que el régimen jurídico de la carrera administrativa municipal cuenta con una disposición que regula el restablecimiento del derecho a la estabilidad laboral del servidor público a quien le ha sido vulnerado, el citado precepto legal —relativo al supuesto específico de nulidad de despido, declarada por el Juez de lo Laboral o el Juez competente en esa materia del Municipio de que se trate— no es congruente con las características propias del proceso de amparo y, por ello, no puede ser aplicado a este tipo de casos, lo cual obliga a acudir al régimen normativo que regula la carrera administrativa en general y aplicar por analogía el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil, a efecto de remediar la transgresión ocasionada a los derechos del demandante.

B. En consecuencia, dado que la pretensora fue separada de su cargo sin que la autoridad demandada respetara los procedimientos y causas legalmente previstas para ello, el efecto de la presente sentencia de amparo consistirá en: (i) ordenar el reinstalo de la demandante en su cargo o en otro de igual categoría y clase; y (ii) que se le cancelen los salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo prescribe el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil.

Por consiguiente, debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser cuantificado, la autoridad demandada debe hacerlo efectivo cargando la respectiva orden de pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos al presupuesto vigente de la institución o, en caso de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.

C. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia directamente en contra de las personas que integraban el Concejo Municipal de El Rosario cuando ocurrió la aludida vulneración.

Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que fungían en el cargo aludido, independientemente de que se encuentren o no en el ejercicio del cargo, deberá comprobársele en sede ordinaria que incurrieron en responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños —morales o materiales—; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad —dolo o culpa—. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso particular.”