PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD
PRESUPUESTARIA
HERRAMIENTA ÚTIL Y EFICAZ QUE
PERMITE INQUIRIR CUALQUIER MANIOBRA ESTATAL TENDENTE A DESVIAR LOS FONDOS O
MODIFICAR LOS MONTOS, LOS SUJETOS Y LOS DESTINOS DE LAS ASIGNACIONES
“III. 1. El
principio de especialidad presupuestaria (art. 131 ord. 8° Cn.)
incorpora. una exigencia de tipicidad que complementa y especifica el
contenido de la reserva de ley. La importancia de esta tipicidad deriva de la
función que tiene la Ley de Presupuesto de cada año y de la estructura
constitucional de la independencia entre órganos (sentencia de Inc. 1-2010).
Dicha ley no es una autorización global para gastar los fondos públicos, sino
una habilitación ceñida a créditos en concreto. La especialidad presupuestaria,
por ello, hace posible el control sobre el destino de los gastos, que deben ser
fijados anticipadamente por las instituciones del sector público de acuerdo con
el principio de planificación (art. 167 ord. 3° frase la Cn.).
Toda Ley de
Presupuesto General del Estado debe regular de modo preciso la cantidad y la
finalidad de los gastos públicos. Las leyes presupuestarias tienen que
autorizar la disponibilidad del gasto público y determinar ciertas sumas de
dinero a todos y cada uno de los sujetos estatales para el cumplimiento de los
fines previstos en la Constitución; ningún ente público o privado puede recibir
fondos públicos que no hayan sido determinados previamente en la Ley de
Presupuesto (aspecto cuantitativo). Del mismo modo, las sumas de dinero
asignadas solo pueden destinarse a los rubros previamente tipificados,
excluyéndose por ello su inversión en una finalidad diferente a la establecida
(aspecto cualitativo). Esta idea de la especificación de la cuantía y de la
finalidad del presupuesto se fundamenta en la necesidad de controlar la
materialización del gasto público. Al prever con claridad la necesidad en que
se han de invertir los fondos asignados, la especialidad del presupuesto es una
herramienta útil y eficaz que permite inquirir cualquier maniobra estatal
tendente a desviar los fondos o modificar los montos, los sujetos y los
destinos de las asignaciones.”
CREACIÓN DE ESTE TIPO DE PARTIDAS NO ES PER SE ATENTATORIA DEL
PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIA, EN SU ASPECTO CUALITATIVO
“2. Una
lectura superficial de las disposiciones legales que estatuyen o establecen
partidas presupuestarias para gastos imprevistos sugeriría (como expresamente
lo señalan los demandantes) una violación al aspecto cualitativo del principio
de especialidad presupuestaria. No obstante, esta postura o apreciación no
sería aceptable si se admite la conveniencia de flexibilizar esta vertiente del
principio, por causas que lo justifiquen. En la sentencia de 25-VIII-2010, Inc.
1-2010, se acotó que el Ejecutivo debe tener "la flexibilidad y rapidez
necesarias para que pueda hacerle frente a gastos urgentes, especialmente en
los casos de emergencia nacional". En efecto, en la sentencia de
4-XI-2011, Inc. 15-2011, se reconoció que "... en cada ejercicio fiscal
las diferentes instituciones estatales pueden verse obligadas a afrontar
situaciones que, dentro de su marco de atribuciones y competencias, puedan
calificarse de "imprevistos", para los cuales no haya asignación presupuestaria
en las otras partidas asignadas a la misma institución, y requieran disponer de
una previsión presupuestaria
que les permita afrontar tales circunstancias. Ello justifica que el Legislador
haya creado dichas partidas, en ejercicio de la facultad que le concede el art.
131 ord. 8° Cn...". En consecuencia, puede inferirse aceptablemente
que la creación de este tipo de partidas no es per se atentatoria
del principio de especialidad presupuestaria, en su aspecto cualitativo.”
DEBE DETALLARSE EN LA LEY "LAS TRANSFERENCIAS QUE, SEGÚN LA CONSTITUCIÓN, SEAN SUSCEPTIBLES DE REALIZARSE, Y LIMITÁNDOLAS A DETERMINADAS FINALIDADES, PROGRAMAS Y/O FUNCIONES
“3. El que
el legislador esté habilitado para crear partidas de "gastos
imprevistos" en las instituciones públicas, no significa que posea para
ello un margen de acción ilimitado y discrecional. El Legislativo tiene límites
para crear tales partidas. Estos límites se fijaron en la sentencia de Inc.
1-2010, citada por los actores. Ahí se señaló la necesidad de que "... se
definan [por el Legislativo] los conceptos de "gastos imprevistos" y
"necesidades prioritarias", de modo que no se altere la consecución de los
fines del Estado, previstos por la Constitución..." y que "... se
determine con claridad la partida de "gastos de emergencia" para atender los
efectos producidos por desastres naturales o calamidades públicas...". La
presencia de estos criterios permitiría identificar con precisión y claridad la
noción de "gastos imprevistos" (o expresiones equivalentes) y reducir
de manera razonable su vaguedad. Una partida como esta que carezca de
los citados elementos objetivos viola la dimensión cualitativa del principio de
especialidad presupuestaria y, por tanto, el contenido normativo del art. 131
ord. 8° Cn.
Del mismo
modo, en dicho precedente se dijo que deben detallarse en la ley
"las transferencias que, según la Constitución, sean susceptibles de
realizarse, y limitándolas a determinadas finalidades, programas y/o funciones”;
esto es, que respeten el mandato, naturaleza y fines específicos de cada
institución.”
TRANSFERENCIAS ENTRE PARTIDAS DENTRO DE UN RAMO FOMENTAN UNA GESTIÓN EFICAZ Y EFICIENTE
DEL GASTO PÚBLICO, ASÍ, NO ES NECESARIO QUE LAS MODIFICACIONES RAZONABLES
Y MÍNIMAS DEL PRESUPUESTO DENTRO DE UN MISMO RAMO SEAN APROBADAS POR EL LEGISLATIVO
"IV. La
flexibilidad del principio de especialidad presupuestaria permite la
modificación del presupuesto. Las transferencias, especies del género reasignación
presupuestaria, son formas de hacerlo. De acuerdo con esto, los
patrones del gasto público pueden modificarse, a fin de racionalizar la
asignación de los recursos públicos en algunos de sus componentes cuando ello
deviene necesario por la dinámica del ingreso y del gasto público. De ahí que
el presupuesto puede requerir de algunos ajustes durante su ejecución. Y, para
ello, el Constituyente previó dos supuestos: por una parte, las transferencias
entre partidas dentro de un mismo Ramo y, por la otra, las transferencias entre
partidas de distintos Ramos de la Administración Pública.
Las transferencias entre partidas dentro de un
mismo Ramo tienden a fomentar una gestión eficaz y eficiente del gasto público
que realiza el Ejecutivo. De ahí que, para evitar la obstaculización perniciosa
en la realización de las funciones que atañen a dicho Órgano del Estado, no es
condición necesaria que las modificaciones razonables y mínimas del presupuesto
dentro de un mismo Ramo sean aprobadas por el Legislativo (Incs. 1-2010 y
15-2011). Tal modificación no es considerada una reforma de la Ley General del
Presupuesto. La actividad que se comenta está permitida por el art. 229 inc. 1°
Cn., como muy bien lo reconocen los demandantes de este proceso. La
interpretación sistemática de esta disposición en relación con el art. 131 ord.
8° Cn. indica que esta clase o tipo de transferencia no afectan o contravienen
el principio de especialidad presupuestaria.”
TRANSFERENCIAS ENTRE PARTIDAS
DE DISTINTOS RAMOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SÍ SON CONSIDERADAS REFORMAS A
LA LEY DEL PRESUPUESTO Y, POR ELLO, ESTOS CAMBIOS DEBEN HACERSE MEDIANTE
DECRETO ADOPTADO EN EL PROCESO SEGUIDO POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
“Por su parte, las
transferencias entre partidas de distintos Ramos de la Administración Pública
sí son consideradas reformas a la ley del presupuesto y, por ello, estos
cambios deben hacerse mediante decreto adoptado en el proceso seguido por la
Asamblea Legislativa. En la sentencia de Inc. 1-2010, este tribunal sostuvo que
"... el Constituyente se decantó [...] por una limitación orgánica. Así,
la Constitución prescribe que las transferencias entre partidas "de distintos
ramos" deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, por tratarse de reformas
al presupuesto (arts. 167 ord. 3° párrafo 2°, en relación con el 131 ord. 8°,
parte final)". De esto se concluyó que "... las transferencias de un
Ramo a otro constituyen verdaderas modificaciones al presupuesto, es decir, que
si el Ejecutivo las efectuara estaría "reformando" el presupuesto. Por ello,
deja claro en el art. 131 ord. 8° Cn. que esa potestad le corresponde a la
Asamblea Legislativa...".
El
presupuesto se aprueba mediante la Ley General de Presupuesto, que sigue el
proceso de formación de la ley. Dado que las transferencias entre partidas
dentro de un mismo Ramo no se consideran una modificación a la ley, la validez
de dichos cambios no está condicionada al respeto del principio del paralelismo
de las formas constitucionales (art. 142 Cn.), aunque sí deben respetarse los
requisitos legales. En cambio, para predicar la validez de las transferencias
entre partidas entre distintos Ramos, es condición necesaria (aunque no
suficiente) la aplicación del art. 142 Cn. pues dichas transferencias se
consideran alteraciones, cambios o modificaciones a la ley. Siendo así, este
último supuesto exige también un "... previo conocimiento [e] iniciativa
del Consejo de Ministros, conforme al art. 167 ord. 3° párrafo 2° Cn."
(Inc. 1-2010).”