EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA
CARACTERÍSTICAS
QUE DETERMINAN SI UN PUESTO ES O NO DE CONFIANZA
“B. Al respecto, en las Sentencias del
29-VII-2011 y 26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y 301-2009 respectivamente, se
elaboró un concepto de "cargo de confianza" a partir del cual, a
pesar de la heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración
Pública, se puede determinar si la destitución atribuida a una determinada
autoridad es legítima o no desde la perspectiva constitucional.
Así,
los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por
funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando
de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un
servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces,
para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de
confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en
él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el
sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva,
lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones
desempeñadas —más políticas que técnicas— y la ubicación jerárquica en la
organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii) que el cargo implica un grado mínimo
de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la
institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular
deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le
presta directamente al primero.”
INEXISTENTE JUSTIFICACIÓN PARA RESTRINGIR EL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL HACIA
AQUELLOS EMPLEADOS DE CONFIANZA BASADA EN ELEMENTOS OBJETIVOS
“b. El art. 10 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) establece el marco de
actuación de quien desempeña en una determinada institución el cargo de Jefe
UACI. Así, determina, entre otras, las siguientes atribuciones: (i) cumplir las
políticas, lineamientos y disposiciones técnicas establecidos por la Unidad
Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; (ii)
ejecutar los procesos de adquisiciones y contrataciones objeto de dicha Ley;
(iii) elaborar, en coordinación con la Unidad Financiera Institucional, la
programación anual de compras, adquisiciones y contrataciones de obras, bienes
y servicios y darle seguimiento a la ejecución de dicha programación; (iv)
verificar la asignación presupuestaria previo a la iniciación de todo proceso
adquisitivo; (v) adecuar, conjuntamente con la unidad solicitante, las bases de
licitación o de concurso y los términos de referencia o especificaciones
técnicas; (vi) realizar la recepción y apertura de ofertas y levantar el acta
respectiva; (vii) exigir, recibir y devolver las garantías en los procesos que
las requieran, así como gestionar el incremento de las mismas en proporción al
valor y plazo del contrato; (viii) precalificar a los potenciales ofertantes
nacionales o extranjeros, así como revisar y actualizar la precalificación al
menos una vez al año; y (ix) prestar a la comisión de evaluación de ofertas y a
la comisión de alto nivel la asistencia que precisen para el cumplimiento de
sus funciones.
Generalmente,
se ha entendido —y así lo recogen muchas leyes— que los cargos en los cuales de
alguna manera se tiene contacto con fondos o bienes públicos son de confianza.
Sin embargo, al respecto, es necesario precisar que, cuando se habla de
"confianza", con ello se puede estar haciendo alusión a dos tipos de
situaciones. Por un lado, la confianza de índole personal, que es aquella que
proviene de la cercanía que un funcionario o empleado, en sus labores, guarda
con el titular de la institución. Por otro lado, la confianza, que se requiere
para que un empleado realice cierto tipo de actividades como, por ejemplo, el
manejo de fondos públicos para la adquisición de bienes y servicios. Aquí se
habla de "confianza", no por el vínculo existente entre el titular y
el empleado respectivo, sino por el carácter delicado de las funciones encomendadas.
Pudiéramos afirmar que, mientras que en la primera acepción la confianza se
basa en elementos subjetivos, en la segunda se basa en elementos objetivos. En
efecto, en muchos casos, los empleados de confianza del segundo tipo no tienen
un contacto directo ni constante con el titular de la institución
correspondiente. Se deposita confianza en ellos en razón, por ejemplo, de sus
cualidades profesionales, conocimientos especializados, experiencia, etc.
Pues
bien, partiendo de la anterior precisión, se concluye que no existe
justificación alguna para restringir el derecho a la estabilidad laboral a
ciertos empleados de confianza del segundo tipo referido. Ello porque, por una
parte, se trata de una confianza basada en elementos objetivos y, en ese
sentido, además de que en las leyes están claramente detallados los requisitos,
las funciones de dicho cargo y todas las precauciones que deben observar en la
realización de las mismas, cualquier negligencia o malicia —que acarreen la
pérdida de la confianza— pueden perfectamente demostrársele en un juicio.”
CARGO DE JEFE DE
UACI DE LA MUNICIPALIDAD NO ES DE CONFIANZA
“Con
relación al cargo de Jefe UACI, de la regulación detallada en la LACAP se
desprende: (i) la exigencia de
idoneidad académica y moral en la persona que pretenda ostentar el referido
cargo (art. 8); (ii) el cumplimiento
estricto del marco de actuación definido en la LACAP por parte del funcionario
respectivo (art. 10); (iii) que se
trata de un cargo subordinado en lo relativo a la disposición de fondos o bienes
públicos, pues el competente para adoptar ese tipo de decisiones es el Titular,
Junta o Consejo Directivo de una institución o el Concejo Municipal, según el
caso (art. 18); (iv) que algunas de
las tareas más delicadas inherentes a dicho cargo son compartidas con los
sujetos que conforman la Comisión de Evaluación de Ofertas (art. 56); y
finalmente, (v) que ante el
incumplimiento o negligencia en el ejercicio de sus funciones por parte del que
ostenta dicho cargo, el referido cuerpo legal contempla un conjunto de
sanciones (art. 151 y siguientes).
En
definitiva, el cargo de Jefe UACI no implica la facultad de adoptar —con amplia
libertad— decisiones determinantes para la conducción de la referida entidad,
sino la de dar apoyo administrativo y legal, con base en la LACAP, a sus
superiores jerárquicos, que en el presente caso son el Concejo Municipal y el
Alcalde. Es decir, dicho puesto conlleva funciones de colaboración técnica
relacionadas con la adquisición de bienes y servicios que se desarrolla en esa institución.
Por las razones anteriores, se concluye que el cargo de Jefe de la UACI no es
de confianza. Consecuentemente, el señor
[…] gozaba de estabilidad laboral al momento en que ocurrió su destitución.”
VULNERACIÓN AL
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL AL NO TRAMITAR UN PROCESO PREVIO A LA
DESTITUCIÓN
“3. A. En ese orden, se advierte que el demandante afirmó
que fue despedido verbalmente por dicho funcionario el 2-V-2012, sin que se le
hubiera tramitado el procedimiento establecido en la LRGA, y que el referido
funcionario no le hizo entrega del acuerdo mediante el cual se le separó del
cargo. Por su parte, la autoridad demandada aseveró que el señor […] no fue
despedido y que no existía ningún acuerdo del Concejo Municipal de Osicala en
el que se hubiera decidido su separación del referido cargo, sino que él
abandonó sus labores en esa fecha, solicitando la entrega del acuerdo de
despido. Para acreditar la inexistencia del acuerdo de despido, la autoridad
demandada aportó como prueba una certificación del acta n° 1, de sesión
ordinaria del Concejo Municipal de fecha 1-V-2012, en la cual no consta que se
haya acordado la destitución del peticionario.
B.
Con la prueba documental aportada por el demandante se acreditó que su
nombramiento se encontraba amparado por el régimen laboral de la Ley de
Salarios. Asimismo, se advierte que se encontraba excluido del ámbito de
aplicación de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (LCAM), según lo
prescrito en su art. 2 n° 2, por lo que la normativa aplicable para tramitar su
despido era la LRGA.
En
ese orden, el art. 1 de la LRGA establece que "[n]ingún empleado público
puede ser privado de su empleo o cargo sin ser previamente oído y vencido en
juicio con arreglo a la ley". En concordancia con la citada disposición,
el art. 3 de la mencionada ley regula que "[n]adie puede ser privado de su
cargo o empleo sino por causa legal", indicando que como tal ha de
entenderse, además de las señaladas para despido o destitución del cargo en la.
Ley del Servicio Civil, aquella que basada en elementos objetivos conduzca
razonablemente a la pérdida de confianza o a no dar garantía de acierto y
eficiencia en el desempeño del cargo o empleo. Finalmente, en su art. 4 se
establece el procedimiento que ha de seguirse para separar de su cargo al
funcionario público al que se le atribuya haber cometido alguna de las
infracciones sancionadas con despido o destitución.
Entre
las aludidas causales está la regulada en el art. 54 letra g) de la Ley de
Servicio Civil, que consiste en el abandono del cargo o empleo, el cual se
presume cuando el funcionario o empleado faltare por más de ocho días
consecutivos, sin causa justificada, a desempeñar sus labores.
C. En el presente caso, el Alcalde de Osicala
afirmó que el señor […] no fue despedido del puesto de trabajo que desempeñaba
en esa institución, sino que, por el contrario, fue el referido señor quien
abandonó sus labores, solicitando la entrega de un acuerdo de despido que no
existía, ya que el Concejo Municipal no había adoptado esa decisión. Ahora
bien, no obstante haber formulado las anteriores afirmaciones, la aludida
autoridad no aportó a este proceso de amparo ningún elemento probatorio con el
cual comprobara que, debido al supuesto abandono que el demandante realizó de
sus labores, dio trámite al procedimiento establecido en la LRGA a efecto de
separar al pretensor del cargo que ostentaba como Jefe de la UACI de la
municipalidad de Osicala, más aún cuando la referida ley establece la
obligatoriedad de dicho procedimiento para que un servidor público no
comprendido en regímenes como los que establecen la Ley de Servicio Civil y la
LCAM pueda ser cesado en sus funciones. Además, si bien acreditó que el Concejo
Municipal no emitió el acuerdo de despido en la sesión ordinaria de fecha 1-V-2012,
el actor sostuvo que fue el alcalde quien lo despidió verbalmente.
A
partir de lo anterior, se concluye que no
se ha comprobado que el vínculo laboral que existía entre el actor y la entidad
a la cual prestaba sus servicios haya sido disuelto —siguiéndose el
procedimiento legal— como consecuencia de la falta que el Alcalde de Osicala ha
mencionado dentro de este proceso; por el contrario, subsiste la afirmación de
que el demandante fue separado de su puesto de trabajo sin que, previo a ello,
se haya tramitado un procedimiento en el cual pudiera ejercer su derecho de
audiencia, a efecto de que se respetara su derecho a la estabilidad laboral.
D. En el presente caso, si bien el nombramiento del
demandante se encontraba determinado bajo el régimen laboral de la Ley de
Salarios, quedaba excluido de la carrera administrativa municipal en virtud del
art. 2 n° 2 de la LCAM, por lo que la normativa aplicable para la tramitación
del procedimiento previo a destituirlo del cargo que desempeñaba era la LRGA,
estableciéndose en ella un procedimiento específico para garantizar el derecho
de audiencia de los servidores públicos que laboran en los distintos municipios
del país.
E. Por consiguiente, en virtud de que con la
documentación incorporada a este proceso se no
se ha comprobado que al señor […] se le tramitó, previo a ser destituido de su
cargo, el procedimiento prescrito por la LRGA dentro del cual se le permitiera
ejercer la defensa de sus intereses, se concluye que la autoridad demandada
vulneró los derechos fundamentales de audiencia y a la estabilidad laboral del
referido señor, por lo que es procedente ampararlo en su pretensión.”
EFECTO
RESTITUTORIO: REINSTALO LABORAL Y PAGO DE SALARIOS DEJADOS DE PERCIBIR
“VI. Determinadas las vulneraciones constitucionales derivadas
de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto
restitutorio de la presente sentencia.
1.
El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la
sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las
cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración
constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de
amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción
de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.
En
efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que,
como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado
derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera
personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el
funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o
el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir
subsidiariamente esa obligación.
En
todo caso, en la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun
cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado
siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra
del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245
de la Cn.
2.
A. En el caso particular, el derecho cuya vulneración se constató en esta
sentencia es el de estabilidad laboral de un servidor público cuyo nombramiento
se encontraba determinado bajo el régimen laboral de la Ley de Salarios, si
bien la normativa aplicable para la tramitación del procedimiento previo a
destituirlo del cargo que desempeñaba era la LRGA.
B.
a. Por otro lado, en lo que concierne al efecto material de la presente
decisión, debe recordarse que el objetivo directo que persigue este tipo de
proceso es el restablecimiento de los derechos que le fueron vulnerados a la
persona que solicita el amparo. Así, en casos como el que ahora nos ocupa, la
reparación integral de los derechos conculcados a la parte actora se traduciría
en el reinstalo en el puesto de trabajo que desempeñaba al momento de ser
destituida o a uno de igual categoría y clase. Ahora bien, la posibilidad de
ordenar dicho reinstalo depende de las circunstancias particulares de cada caso
planteado, ya que en algunos, debido a la total consumación de los efectos del
acto reclamado, es imposible el retorno de las cosas al estado en que se
encontraban al momento de la afectación constitucional.
En
ese sentido, uno de los elementos que debe analizarse para ordenar una
reparación material íntegra —el reinstalo— en estos casos es el tiempo transcurrido entre la concreción de la afectación
constitucional (o, en su caso, la emisión de la última actuación en que se
conoció de dicha afectación) y la presentación de la demanda de amparo. Por
consiguiente, cuando se advierte que el plazo transcurrido para la presentación
de la demanda de amparo excedió los límites de la razonabilidad, sin que
existiera actividad alguna de parte del agraviado u obraran a su favor causas
que justificaran dicha inactividad, no resulta procedente ordenar el reinstalo
de este.
b. En el presente
caso, se comprobó que el peticionario fue removido de su cargo sin la
tramitación previa del procedimiento que establece la LRGA, aunque ambas partes
coincidieron en asegurar que 2-V-2012 fue el último día que el referido señor
prestó sus servicios en la municipalidad de Osicala. Asimismo, se advierte que
el actor presentó el 8- VI-2012 la demanda que dio inicio a este proceso de
amparo.
A
partir de lo anterior, se observa que, entre la fecha de emisión del acto
reclamado y la fecha de presentación de la demanda que originó el presente
amparo, el peticionario dejó transcurrir 1 mes 4 días, siendo dicho plazo
razonable, por lo cual es procedente ordenar el reinstalo de aquel en el puesto
que desempeñaba o en uno de igual categoría y clase.
c. En
consecuencia, dado que el pretensor fue separado de su cargo sin que la
autoridad demandada respetara los procedimientos y causas legalmente previstos
para ello, el efecto de la presente
sentencia de amparo consistirá en: (i) ordenar el reinstalo del demandante en
su cargo o en otro de igual categoría y clase; y (ii) que se le cancelen los
salarios que dejó de percibir, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo
prescribe el art. 61 inc. 4° de la Ley de Servicio Civil.
Por
consiguiente, debido a que el pago de los salarios caídos es susceptible de ser
cuantificado, la autoridad demandada debe hacerlo efectivo cargando la
respectiva orden de pago del monto de los salarios y prestaciones respectivos
al presupuesto vigente de la institución o, en caso de no ser esto posible, por
no contarse con los fondos necesarios, emitir la orden para que se incluya la
asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del
ejercicio siguiente.
C.
Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la
promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales resultantes de la
vulneración de derechos constitucionales constatada en esta sentencia
directamente en contra de la persona que ocupaba el cargo de Alcalde de Osicala
cuando ocurrió la aludida vulneración.
Ahora
bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a la persona que fungía
en el aludido cargo, independientemente de que se encuentren o no en el
ejercicio del mismo, deberá comprobársele en sede ordinaria que incurrió en
responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que
demostrar: (i) que la vulneración
constitucional ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales
daños —morales o materiales—; y (ii)
que dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad
—dolo o culpa—. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las
pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda,
dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que
se incurrió en el caso particular.”