FISCALIZACIÓN

ILEGALIDAD DE LO ACTUADO CUANDO LA ADMINISTRACIÓN NO DETERMINA CLARAMENTE EL EJERCICIO A SER FISCALIZADO, LO QUE CREA INSEGURIDAD JURÍDICA A LA SOCIEDAD ACTORA

“Desde el punto de vista formal, la interdicción de la arbitrariedad significa subordinación a la ley en la aplicación del Derecho, es decir, evitar la arbitrariedad por infracción a la regularidad de las normas dentro del ordenamiento. Esta manifestación presupone el respeto a la reserva de ley y además, a falta de la plenitud de la ley, la discrecionalidad del aplicador debe tener como límite el principio de interdicción de la arbitrariedad.

Desde el punto de vista material, se debe rechazar toda interpretación que, sin infringir el orden jerárquico de las normas, menoscaben el derecho del ciudadano a un conocimiento lo más rápido posible y lo más acorde con sus racionales previsiones de la incidencia que, en su esfera particular, pueda tener la aplicación de la norma jurídica. Esta característica puede aparecer en cualquier fase del proceso aplicativo anteriormente expuesto.

La presente pretensión ha sido planteada, silogísticamente, respecto al grado de previsibilidad y certeza que el administrado ha tenido frente a un auto de designación que, por interpretación, extiende sus alcances a un período que, literalmente, no se encuentra consignado. De ahí que el análisis de seguridad jurídica atenderá la correcta aplicación del artículo 14-A de la Ley de Simplificación Aduanera con el objeto de establecer si ha existido una adecuada interpretación que garantice un conocimiento lo más rápido posible y lo más acorde con las racionales previsiones de la incidencia en la esfera jurídica de NESTLE EL SALVADOR, S.A. DE C.V.; no obstante, es ineludible entender los alcances de la categoría jurídica del auto de designación.

Una de las facultades que el legislador, conforme el artículo 18 inciso segundo de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, ha otorgado a la Administración Tributaria Aduanera —en tanto recaudador de tributos— para asegurar el efectivo cumplimiento de las obligaciones tributarias es la fiscalización: procedimiento administrativo que dota certidumbre a la situación jurídica del contribuyente frente a una obligación tributaria, originada por el tráfico internacional de mercancías, en tanto determina el debeatur y el quantum debeatur.

La fiscalización, en su ejercicio, da nacimiento a una relación jurídico-tributaria procedimental que, por lo general, se entabla con el sujeto pasivo de la obligación tributaria.

Para dar nacimiento a esa relación se necesita de una forma específica que logre exteriorizar la voluntad, deseo, conocimiento o juicio de la Administración Tributaria. En particular, la relación de fiscalización inicia por medio de un acto administrativo denominado auto de designación.

Ese auto de designación es un acto administrativo en el que deben concurrir ciertos requisitos configuradores para dotarle de validez y eficacia jurídica. Uno de esos requisitos, el que incumbe para el caso sub júdice, demanda una delimitación de los alcances para garantizar un conocimiento lo más rápido posible y lo más acorde con las racionales previsiones de la incidencia en la esfera jurídica del sujeto pasivo.

El artículo 14-A de la Ley de Simplificación Aduanera establece en lo pertinente, de forma amplia o genérica, los alcances y contenido del auto de designación: «Para ejercer las facultades de fiscalización a posteriori y de verificación de origen, la Dirección General contará con un cuerpo de auditores y técnicos. En cada fiscalización o verificación de origen podrán tomar parte uno o más auditores o técnicos que la Dirección General designe. Los auditores y técnicos tienen las facultades que de conformidad a las legislación aduanera y acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia comercial, les asigne la Dirección General en el acto de su designación (...)».

El parcialmente trascrito artículo, filológicamente, no establece con claridad el contenido del auto de designación lo que, a priori, su aplicación directa no garantiza ese grado de previsibilidad en la esfera jurídica del administrado para que conozca, anticipadamente, su marco de actuación en la fiscalización. No obstante, es obligación del aplicador de la norma establecer los alcances a la norma genérica, de naturaleza procedimental, del referido artículo 14-A. Esa labor de interpretación, y posterior aplicación, ante la norma genérica sólo es posible hacerlo a partir de una integración del Derecho que la hermenéutica jurídica exige.

De ahí que si se parte que la fiscalización tiene como objeto el dotar certidumbre jurídica a una típica relación jurídica originada entre el sujeto que tiene la obligación, ex legem, de exigir conductas (de dar, hacer o no hacer) de un sujeto deudor, que interviene en el tráfico internacional de mercancías. Se otorga contenido a esa especial relación jurídica tributaria aduanera y, por ello, se exige la existencia de sujeto y objeto.

Desde luego que los sujetos —en una típica relación— (conforme con los artículos 6, 7, 29 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, 4 y 8 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano y 11 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas) el Estado que orgánicamente es representado por el Servicio Aduanero (Administradores, Delegaciones, Dirección General y los designados por esta última) y, para el caso sub júdice, el Director General de Aduanas; por otra parte, antagónicamente concebido, el sujeto pasivo (artículo 29 del CAUCA) que, para el particular, es el sujeto que dio origen —al objeto de la relación , en razón del tráfico internacional de mercancías, a un régimen de depósito de aduanas o la importación definitiva: NESTLE EL SALVADOR, S.A. DE C.V.

El objeto de esa relación jurídica, por supuesto, recae sobre las mercancías traficadas internacionalmente que se juridizaron, primero, en el régimen de depósito de aduanas y, posteriormente, en la importación definitiva.

En consecuencia, esa relación jurídico tributaria aduanera (fiscalización), que dota de certidumbre jurídica a la obligación tributaria, debe ser delimitada — en cuanto a los sujetos, objeto y, por supuesto, la designación del auditor fiscal- en el auto de designación para, con ello, se garantice al sujeto pasivo (NESTLE EL SALVADOR, S.A. DE C.V.) un conocimiento lo más rápido posible y lo más acorde con las racionales previsiones de la incidencia en su esfera jurídica. En consecuencia, el referido artículo 14-A debe contener, como mínimo, la identidad del sujeto pasivo, la designación del auditor fiscal y —como objeto de la fiscalización-  la identificación, con sus elementos juridizados, de las mercancías producto del tráfico internacional.

En cuanto a la identificación de la juridización del tráfico de las mercancías debe determinarse, para el particular, los períodos a fiscalizar.

En el caso sub júdice, la dicotomía interpretativa estriba que la Administración Tributaria afirma que el auto de designación (agregado a folio 11 del expediente administrativo llevado por la Dirección) está suficientemente delimitado —por interpretación— el período fiscalizado; y, la sociedad actora, afirma que, del contenido del auto de designación, el auditor fiscal no tuvo las facultades para fiscalizar, y mucho menos determinar alguna obligación tributaria sustantiva de pago, el ejercicio de dos mil cuatro.

El aludido auto de designación i) designó al licenciado Rafael Alejandro Nóchez Solano como auditor fiscal; ii) identificó a NESTLE EL SALVADOR, S.A. DE C.V. como sujeto pasivo fiscalizado y fue suscrito por el Director General de Aduanas (sujeto activo); y, iii) delimitó el período del uno al treinta de noviembre de dos mil tres en las declaraciones de mercancía bajo el régimen de depósito de Aduanas y sus respectivas cancelaciones.

Tanto la Dirección como el Tribunal han manifestado que el ejercicio dos mil cuatro se encuentra imbíbito o explícito en el auto de designación debido a que determinó que la fiscalización se realizara con el alcance de verificar las cancelaciones del régimen de depósito de Aduanas; de ahí que, conforme con la interpretación de los artículos 67 del CAUCA y 163 del RECAUCA, se debe sobreentender que, como la cancelación de la declaración de depósito No.7-467 fueron las respectivas declaraciones de importación realizadas en el dos mil cuatro, el auto de designación es legal.

Esta Sala comparte la interpretación hecha por la Administración Aduanera en cuanto que, jurídicamente, una de (3) las cancelaciones del régimen de depósito de aduanas, contenida implícitamente en la letra a) del referido artículo 163 del RECAUCA, es la importación o internación definitiva de las mercancías y que, hasta por interpretación, la sociedad actora debió sobreentender los alcances en el período (2004) fiscalizado.

Empero, esta Sala no comparte que el auto de designación es completamente claro pues, al margen que para entender sus alcances se asista de varias elucubraciones interpretativas, la Administración debió consignar explícitamente la fiscalización del ejercicio dos mil cuatro para garantizar un conocimiento lo más rápido posible y lo más acorde con las racionales previsiones de la incidencia en la esfera jurídica del sujeto pasivo.

La Administración Aduanera conoce, al momento de emitir el auto de designación, cuál fue la forma de cancelación de la declaración de depósito No.7-467 pues, con base al ejercicio de las facultades de control, la recepción de las declaraciones de mercancías de importación definitivas, derivadas del referido depósito de aduanas, fueron, con base en la Ley de Simplificación Aduanera, ingresadas en la base informática del Servicio Aduanero. De ahí que la Dirección General de Adunas debió, por conocimiento previo de la cancelación del referido régimen suspensivo aduanero, incluir en el auto de designación el período de dos mil cuatro y, hasta, pudo incluir cuáles (con identificación plena) fueron las declaraciones que se fiscalizarían.

Esta falta de inclusión del ejercicio dos mil cuatro ha provocado que la sociedad demandante no tenga un conocimiento lo suficientemente certero para prever que la fiscalización se extendería a un período diferente al mencionado en el auto de designación y si bien hasta por interpretación se podía sobreentender no garantizó la previsibilidad del ámbito de licitud e ilicitud de la sociedad actora. En consecuencia se debe declarar la ilegalidad de los actos impugnados.

Por último, tal como quedó establecido, esta Sala considera inocuo el pronunciamiento de los demás puntos de la pretensión así como, por el carácter accesorio a la determinación de los tributos, del pronunciamiento de las sanciones tributarias y administrativas.”