EMPLEADOS PÚBLICOS DE CONFIANZA
FACTORES QUE
DEBEN CONCURRIR PARA SU EXISTENCIA
“IV. 1. El reconocimiento del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de los servidores públicos responde a
dos necesidades: la primera, garantizar la continuidad de las funciones y
actividades que ellos realizan en las instituciones públicas, debido a que sus
servicios están orientados a satisfacer un interés general; y, la segunda,
conceder al servidor un grado de seguridad que le permita realizar sus labores,
sin temor a que su situación jurídica se modifique fuera del marco
constitucional y legal establecido.
A. El derecho a la estabilidad laboral, según las
Sentencias del 11-III-2011, 24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009,
1113-2008, 307-2005 y 404-2008 respectivamente, entre otras, faculta a
conservar un trabajo cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su
capacidad física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; iv) que no se corneta falta grave que la
ley considere causal de despido; (v)
que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos
cuyo desempeño requiere de confianza personal o política.”
CARACTERÍSTICAS
QUE DETERMINAN SI UN PUESTO ES O NO DE CONFIANZA
“B. Al respecto, en las Sentencias del 29-VII-2011 y
26-VIII-2011, Amps. 426-2009 y 301-2009 respectivamente, se elaboró un concepto
de "cargo de confianza" a partir del cual, a pesar de la
heterogeneidad de los cargos existentes en la Administración Pública, se puede
determinar si la destitución atribuida a una determinada autoridad es legítima
o no desde la perspectiva constitucional.
Así,
los cargos de confianza se caracterizan como aquellos desempeñados por
funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas
directamente con los objetivos y fines de una determinada institución, gozando
de un alto grado de libertad en la toma de decisiones, y/o que prestan un
servicio personal y directo al titular de la entidad.
Entonces, para determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que el cargo es de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando la naturaleza de las funciones desempeñadas —más políticas .que técnicas— y la ubicación jerárquica en la organización interna de la institución —en el nivel superior—; (ii) que el cargo implica un grado mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y (iii) que el cargo implica un vínculo directo con el titular de la institución, lo que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo o de los servicios que este le presta directamente al primero.”
MUNICIPALIDADES DEBEN CONTAR CON UNIDADES AMBIENTALES
“2. A.
Establecido lo anterior, corresponde verificar si la autoridad demandada
vulneró los derechos invocados por el pretensor. Para tal efecto se debe
determinar si el demandante, de acuerdo con los elementos de prueba antes
relacionados, era titular del derecho a la estabilidad laboral al momento de su
despido o si, por el contrario, concurría en él alguna de las excepciones
establecidas por la jurisprudencia constitucional con relación a la titularidad
de ese derecho.
a. El señor […],
al momento de su remoción, desempeñaba el cargo de Encargado de la Unidad
Ambiental de la municipalidad de Berlín, de lo cual se colige que la relación
laboral en cuestión era de carácter
público y, consecuentemente, aquel tenía a la fecha de su separación del
mencionado puesto de trabajo la calidad de servidor
público. De forma simultánea, dicho señor ostentaba la calidad de Primer
Regidor Suplente del Concejo Municipal de la referida localidad, el cual, de
conformidad con el art. 80 de la Cn., es un cargo de elección popular.
b. De conformidad
con los arts. 6 y 7 de la Ley de Medio Ambiente, las municipalidades —y otras
instituciones— deben contar con unidades ambientales, las cuales son
estructuras especializadas que tienen como funciones: (i) supervisar, coordinar y dar seguimiento a las políticas,
planes, programas, proyectos y acciones ambientales; y (ii) velar por el cumplimiento de las normas ambientales y
asegurar la necesaria coordinación en la gestión ambiental, de acuerdo con las
directrices emitidas por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(MARN). En adición a lo expuesto, el art. 9 del Reglamento General de la citada
ley les asigna, como función complementaria, la recopilación y sistematización
de la información ambiental dentro de su institución. Finalmente, el art. 20
del Reglamento Interno del Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente les
otorga las funciones siguientes: (i)
velar porque en la formulación de los instrumentos jurídicos municipales y en
las políticas y normativas sectoriales se incorpore la dimensión ambiental; (ii) implantar dentro de las Unidades
Ambientales el Sistema de Información Ambiental Nacional; y (iii) establecer mecanismos que
propicien la participación comunitaria dentro de la gestión pública ambiental y
someterla a la aprobación de la autoridad institucional o municipal
correspondiente.”
CARGO DE
ENCARGADO DE LA UNIDAD AMBIENTAL DE LA MUNICIPALIDAD NO ES DE CONFIANZA
“De
lo expuesto se colige que, desde el punto de vista legal, el cargo de encargado
de la unidad ambiental de la municipalidad de Berlín no conlleva la facultad de
adoptar —con amplia libertad— decisiones determinantes para la conducción de
dicho organismo, sino la de ejecutar acciones que tiendan a la conservación y
protección del medio ambiente, además de dar apoyo técnico al MARN en la
elaboración de estudios de impacto ambiental y dar cumplimiento de las
directrices emitidas por dicha institución; también, tiene las funciones de
informar a la población sobre aspectos relacionados con el medio ambiente y de
promover una cultura de participación en la gestión ambiental. Es decir, dicho
puesto conlleva funciones de colaboración técnica relacionadas con la
protección y defensa de los recursos naturales. Por ello, legalmente, el cargo
que desempeñaba el peticionario no podría ser considerado en sí mismo un cargo
de confianza.”
EJERCICIO
SIMULTÁNEO DE DOS CARGOS POR UNA MISMA PERSONA, QUE IMPLIQUE LA SUSCRIPCIÓN DEL
ACTOR COMO MIEMBRO DEL CONCEJO MUNICIPAL HACE QUE NO SEA NECESARIO EL PROCESO
PREVIO A ORDENAR SU DESPIDO
“c. Ahora bien, en el presente caso, dotado de
características muy especiales, no es suficiente el marco legal, sino que, para
determinar si en la práctica había un desempeño técnico del puesto, es
indispensable analizar si este tenía alguna incompatibilidad con su calidad de
Primer Regidor suplente del Concejo Municipal de dicha localidad. Y es que, si
bien de la regulación del art. 58 del Código Municipal (CM) se infiere que es
compatible la calidad de miembro del Concejo con el ejercicio de otros cargos
públicos, es necesario tomar en cuenta algunas prohibiciones contenidas en las
leyes que regulan las relaciones de los servidores públicos con el Estado.
Entre tales prohibiciones se encuentra el art. 5 letra a) de la Ley de Ética
Gubernamental (LEG), que establece el deber de los funcionarios, empleados y
servidores públicos de excusarse de intervenir o participar en asuntos en los
cuales ellos, sus cónyuges, convivientes, parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad o socios tengan algún tipo de interés.
Asimismo, el art. 6 letra d) de la LEG prohibe desempeñar simultáneamente dos o
más cargos o empleos en el sector público que fueren incompatibles entre sí por
prohibición expresa de la normativa aplicable, por coincidir en horas de
trabajo o porque vaya en contra de los intereses institucionales. En similar
sentido, el art. 59 letra a) del CM prohíbe a los miembros del Concejo
intervenir en los asuntos municipales en los que estén interesados
personalmente, así como en aquellos en los que tengan interés su cónyuge o
parientes hasta el tercer grado de consanguinidad o segundo de afinidad o las
empresas en las cuales sean accionistas o ejecutivos. La inobservancia de esta
última prohibición genera la nulidad del acto viciado.
d. Con la prueba aportada al proceso se comprobó que
el actor era Primer Regidor Suplente del Concejo Municipal de Berlín cuando fue
nombrado Encargado de la Unidad Ambiental de dicha municipalidad y que él mismo
participó en el acuerdo en el que se decidió nombrarlo en la referida plaza,
suscribiendo el referido acto. Cabe señalar que, si bien en el aludido acuerdo
se determinó que el señor […] no percibiría la dieta que le correspondía como
concejal, ello no lo excluía de las prohibiciones legales que tenía como
miembro del Concejo Municipal de emitir actos que le fueran favorables, v. gr.
su nombramiento en el mencionado puesto de trabajo. Y es que no se debe perder
de vista que su calidad de miembro de dicho concejo solamente le aseguraba
estabilidad en el cargo, es decir, durante el período para el cual fue electo,
mientras que su nombramiento en la Unidad Ambiental de dicha municipalidad le
permitiría desempeñar un puesto de carácter permanente en la municipalidad y la
obtención de un salario por los servicios prestados, cargo que estaba
comprendido en la carrera administrativa municipal, por no tratarse de los que
expresamente se encuentran excluidos de dicha carrera, de conformidad con el
art. 2 de la LCAM. De lo expuesto se concluye que el peticionario estaba
legalmente inhabilitado para participar en una decisión que le podría proporcionar,
a mediano o largo plazo, ciertos beneficios de los cuales no hubiera gozado si
únicamente se hubiera desempeñado como Primer Regidor Suplente de la referida
municipalidad, por lo que incurrió en las prohibiciones reguladas en los arts.
6 letra d) de la LEG y 59 del CM.
Con
base en lo anterior se tiene que, si bien legalmente el cargo de Encargado de
la Unidad Ambiental de la municipalidad de Berlín no es de confianza, en el
presente caso no se puede ignorar una manifiesta incompatibilidad consistente
en el ejercicio simultáneo de dos cargos por una misma persona en la referida
municipalidad, la cual devino de la suscripción que el señor […], como miembro
del Concejo Municipal de Berlín, hizo de un acto mediante el cual se le nombró
en el cargo de Encargado de la Unidad Ambiental de dicha municipalidad. De ello
se infiere que dicho nombramiento lo propició la pertenencia orgánica de este
al Concejo Municipal de Berlín. En ese sentido, en el plano fáctico el
ejercicio del cargo de Encargado de la Unidad ambiental por parte del señor […]
era realizado, más que en virtud de su idoneidad, por la confianza personal y
política de la que gozaba como miembro del Concejo. Consecuentemente, el señor […] no gozaba de estabilidad laboral al
momento en que ocurrió su destitución.
B. En conclusión, el Concejo Municipal de Berlín no tenía la obligación de tramitarle un
proceso o procedimiento previo a ordenar su despido, por lo que no existió
vulneración a los derechos de audiencia y a la estabilidad laboral del referido
señor y, en consecuencia, es procedente desestimar la pretensión planteada en
su demanda.”