NULIDAD
DE PLENO DERECHO
TRASLADO DE LOS SUPUESTOS
DE NULIDAD EN MATERIA CIVIL A LA MATERIA ADMINISTRATIVA NO ES UNA SOLUCIÓN
IDÓNEA ATENDIENDO A LA ESPECIAL NATURALEZA DEL DERECHO
“4. SOBRE LA
NULIDAD DE PLENO DERECHO.
El apoderado de la
Fundación demandante ha argumentado que los actos que impugna son nulos de
pleno derecho, por exceso de facultades establecidas en la Ley, falta de
fundamentación y principio de legalidad, lo que hace necesario estudiar a
detalle la figura de la nulidad de pleno derecho en el contencioso administrativo
salvadoreño.
4.1. La
nulidad de pleno derecho. Aplicabilidad en el proceso contencioso
administrativo.
La premisa básica es que la
categoría jurídica actos nulos de pleno derecho, aparece en el ordenamiento
jurídico salvadoreño en la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa,
con lo cual la Sala de lo Contencioso Administrativo, encargada de aplicar
dicha ley, está facultada -y obligada- a operativizar dicha norma.
a) Regulación en el
ordenamiento jurídico salvadoreño.
Si bien la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa recoge expresamente el término nulidad de pleno
derecho, no especifica qué tipo de actos encajan en esta categoría, es decir,
no hace referencia a los supuestos en que se concretiza dicho vicio.
En el Derecho comparado,
los supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho suelen recogerse en
una norma sustantiva de aplicación general, o ley marco de procedimientos
administrativos. No obstante, para abordar el tema de las nulidades de pleno
derecho en El Salvador, ha de partirse de un dato esencial: la ausencia de una
ley que regule en términos generales qué supuestos dan lugar a las nulidades de
los actos administrativos y, en especial, a las llamadas nulidades de pleno derecho, ya que en
el resto del sistema jurídico salvadoreño escasamente se ha abordado este
concepto.
Al revisar el Derecho
comparado, resulta que algunos ordenamientos han trasladado los supuestos de
nulidad del Derecho Civil al Derecho Administrativo. Sin embargo, para este
Tribunal, el traslado de los supuestos de nulidad en materia civil a la materia
administrativa no es una solución idónea atendiendo a la especial naturaleza
del Derecho Administrativo. Para el caso, si bien en materia civil se regulan
los supuestos de la llamada "nulidad absoluta", ésta se refiere a
actos cuya esencia radica en la voluntad de los particulares, mientras que en
los actos administrativos, lo esencial y relevante es lo expuesto por la norma
jurídica que los respalda o, en la cual debieron fundamentarse.”
AUSENCIA DE LEY QUE REGULE
EN TÉRMINOS GENERALES QUÉ SUPUESTOS DAN LUGAR A LAS NULIDADES DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS NO EXIME A LA SALA DE LA OBLIGACIÓN DE OPERATIVIZAR EL CONCEPTO
“b) Aplicabilidad del concepto.
Se ha establecido que la
nulidad de pleno derecho es una categoría contemplada en la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que es esta Sala la llamada a
aplicarla. Si bien el ordenamiento jurídico administrativo no proporciona
elementos suficientes que permitan establecer de manera general los casos que
se tipifican como nulidad de pleno derecho, esto no puede eximir a esta Sala de
la obligación de operativizar el concepto.
En otros términos, si la
ley reconoce a la Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación y
pronunciarse sobre actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un
ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no la exime de
analizarla y calificarla.
Naturalmente dicha
calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes
propios de la institución de la nulidad, y sustentada en el ordenamiento
jurídico interno.
Esté Tribunal, encargado
del control de legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, está
obligado (ante la eventual impugnación de actos amparada en una nulidad de
pleno derecho) a determinar si el vicio alegado encaja o no en dicha categoría.
En este sentido se ha
pronunciado ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte en el amparo número
384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, en el
cual sostuvo que "La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
faculta a la respectiva Sala, para revisar la legalidad de los actos de la
Administración Pública, con el objeto de garantizar la imparcialidad del órgano
que ha de dilucidar la posible ilegalidad de los mismos. En ese sentido, pese a
que la referida ley no establece las causas por las cuales un acto
administrativo se reputará nulo de pleno derecho, la Sala de lo Contencioso
Administrativo no puede inhibirse de conocer y pronunciarse sobre la supuesta
nulidad de un acto administrativo que se impugne por tal motivo (...)".
En dicha resolución se concluyó que esta Sala debía
llenar de contenido el referido artículo 7, para lo cual se debían "atender
criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico, asistiéndose del
ordenamiento jurídico interno y de la doctrina".
Por tanto, esta Sala debe establecer los parámetros
esenciales para determinar si una actuación de la Administración Pública encaja
en la categoría de nulidades de pleno derecho.”
CATEGORÍA DE INVALIDEZ DEL
ACTO ADMINISTRATIVO QUE HABILITA EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
“4.2. La
nulidad de pleno derecho como categoría especial de invalidez.
a)
La invalidez
de los actos administrativos y la competencia de esta Sala.
La invalidez del acto administrativo, es definida por
algunos autores como una "situación patológica" del acto
administrativo, originada por vicios en sus elementos o porque éste incumple las
reglas normativas, formales y materiales que condicionan el ejercicio de la
potestad de que se trata. En otros términos se apunta que la validez depende,
además de la existencia de los requisitos constitutivos del acto, de su
adecuación a la norma.
Para Roberto Dromi la invalidez es la "consecuencia
jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia, y
eficacia administrativa", y la nulidad "es la consecuencia jurídica
que se impone ante la transgresión al orden jurídico" (Roberto Dromi:
Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, ediciones Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1998).
Conforme al artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, corresponde a esta Sala: "El conocimiento de
las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de
la Administración Pública". Las pretensiones objeto de esta jurisdicción
se encaminan a propiciar el examen de legalidad de actuaciones administrativas
(requisito básico de procesabilidad de la acción contenciosa administrativa)
bajo el fundamento que se han dictado en transgresión a la normativa secundaria
de carácter administrativo.
En este orden de ideas, la competencia de este Tribunal
es realizar un examen de legalidad de la actuación que se impugne, a fin de
determinar sí éste fue emitido conforme a Derecho o por el contrario, se
encuentra afectado por un vicio que determina su invalidez.”
HABILITA DE FORMA
EXTRAORDINARIA EL CONOCIMIENTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE
IMPUGNACIÓN
“b) El conocimiento
extraordinario de la nulidad de pleno derecho.
Debe partirse del hecho que
la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez del acto, pero
caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o
vicios que invalidan el acto administrativo.
Es generalmente aceptada la
cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto en
tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, nulidad relativa o
anulabilidad y nulidad absoluta.
Además se distingue la
"inexistencia", patología que se predica respecto de aquellos actos
que carecen de los elementos esenciales que los doten siquiera de la apariencia
de validez.
En algunas legislaciones se
introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de
invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto
como tal.
Según la determinación del
legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la
llamada "nulidad absoluta" y otros con la inexistencia.
La doctrina no es uniforme
al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle
un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros
supuestos de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el
"grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como
la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
En este orden de ideas, se identifica este grado de nulidad por la especial
gravedad del vicio.
Roberto Dromi sostiene que
la gravedad del acto nulo no debe medirse por la, conducta del agente creador
del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados,
en el orden público y jurídico estatal.
Tomás Ramón Fernández
considera que esta nulidad alcanza sólo a los supuestos más graves de
infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una
valoración que exige "una consideración de la intensidad del conflicto,
del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema
crea".
Javier García Luengo
retorna el "evidente" grado de ilegalidad del vicio que afecta al
acto nulo de pleno derecho, en ese sentido sostiene que "la especial
gravedad de la infracción que afecta el acto administrativo, en ausencia de un
expreso pronunciamiento del legislador, deberá entenderse producida cuando el
acto contraviene los principios y valores básicos del Estado de Derecho y que
constituyen el pilar material de las constituciones modernas" (Javier
García Luengo: La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Editorial
Civitas, Madrid, 2002).
Este último tratadista cita como base de esta concepción los orígenes de la jurisprudencia administrativa, la cual: "(...) no ha vacilado en sentar que cuando las Leyes y los Reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho que le afecte, de las derivaciones que motive, de la situación o posición de los interesados en el expediente y, en fin, de cuantas circunstancias concurran, que deberán apreciarse en su verdadero significado y alcance para invalidar las consecuencias de los actos o para mantenerlas".
Tales posturas doctrinarias ilustran respecto al carácter excepcional de ias nulidades de pleno derecho.
Como se ha expuesto,
nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no califica ni define
la categoría nulidad de pleno derecho, pero la instituye claramente (en
concordancia con la doctrina) como una invalidez especial, al habilitar en
forma extraordinaria el conocimiento de actos administrativos afectados por
dicho vicio, aún cuando no cumplan con los presupuestos procesales que
normalmente se exigen para acceder a esta sede.
Con todos estos
antecedentes, es preciso realizar la búsqueda de estos supuestos especiales de
invalidez con una visión integrada de nuestro ordenamiento jurídico.”
REQUIERE LA INTEGRACIÓN DEL
ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA SU CONOCIMIENTO
“4.3. La
integración del ordenamiento jurídico.
Se ha establecido que el
ordenamiento jurídico-administrativo no contiene elementos suficientes para la
construcción de la categoría jurídica en estudio. Tampoco esta Sala encuentra
justificaciones para el traslado de las categorías civiles de las nulidades al
Derecho Administrativo, en particular a la materia contencioso-administrativa.
Por tal razón debe buscarse en el resto del ordenamiento para completar esta
categoría, que como se ha expuesto, se convierte en un imperativo para el
juzgador.
En ejercicio de dicha labor
de integración, el juzgador debe recurrir a las normas de rango jerárquico
superior: la Constitución, primera y máxima de las normas del ordenamiento y la
que inspira y en la que debe enmarcarse todo el resto del ordenamiento
jurídico.
En este sentido, el
artículo 235 de la Constitución establece que: "todo funcionario civil
o militar, antes de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra de honor ser fiel a
la República, cumplir y hacer cumplir la Constitución, atendiéndose a su texto
cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la
contraríen (...)". Por su parte el artículo 246 de la Constitución, señala
claramente que la Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos.
En el examen del
ordenamiento constitucional hay una disposición que resulta inevitable valorar
debido a su referencia a la categoría de la nulidad: el artículo 164, éste literalmente
reza: "Todos los decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los
funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta
Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den
a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa".
A la letra de esta
disposición constitucional se regula la nulidad de ciertas actuaciones de uno
de los Órganos fundamentales del gobierno, por lo que constituye una obligada
referencia en la interpretación de la categoría contenida en el artículo 7 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por otra parte, la Sala de
lo Constitucional, en la sentencia ya citada en el apartado 2.1 b) supra, hizo
alusión a este artículo de la Constitución. Si bien no definió el alcance de
dicha disposición, su inclusión en la decisión del Tribunal Constitucional
parece sugerir a esta Sala un parámetro que deberá considerar para la
concreción jurisprudencia] de la categoría de las nulidades de pleno derecho.”
ALCANCES
DEL ARTÍCULO 164 DE LA CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA
“Es preciso entonces
analizar los alcances de la referida norma.
4.4.
Análisis del artículo 164 de la Constitución de la República.
a)
Destinatario
de la disposición.
El primer aspecto a
dilucidar sobre los alcances de dicha norma, es establecer qué sujetos resultan
vinculados con su regulación. La premisa es que la referida norma alude a la
nulidad de las actuaciones de los funcionarios del Órgano Ejecutivo.
Tal alusión expresa al
Órgano Ejecutivo (y su consecuente inclusión dentro del capítulo relativo al
Órgano Ejecutivo) encuentra su razón de ser en la raíz histórica de la
disposición constitucional en estudio, la cual ha estado en nuestro
ordenamiento (en términos muy parecidos) desde la Constitución de mil
ochocientos ochenta y seis, y con la misma redacción desde la Constitución de
mil novecientos cincuenta. En este contexto, la Administración Pública era
esencialmente equiparable al Órgano Ejecutivo.
Una interpretación
sistemática de la Constitución exige revisar la finalidad que sustenta esta
disposición y la posible extensión a otros entes del poder público. El constituyente
ha establecido en ella un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actos
con un vicio excepcional, definiendo a priori la consecuencia aplicable.
Este resulta ser un importante instrumento en la defensa de los ciudadanos
frente a actos del Órgano Ejecutivo que vulneren el ordenamiento jurídico.
A efecto de esta sentencia,
interesa determinar si estas mismas consecuencias pueden ser trasladadas al
resto de la Administración Pública, de la cual, tal como ha establecido esta
Sala y la Sala de lo Constitucional en reiteradas sentencias, el Órgano
Ejecutivo es sólo una parte.
Debe considerarse que la
estructura normativa de la Constitución exige que la concreción de los
enunciados genéricos se realice de tal manera que ninguna de sus disposiciones
pueda considerarse de forma aislada, es decir, que toda prescripción
constitucional debe evaluarse en forma coordinada con el resto del texto.
En este sentido no deben
hacerse interpretaciones cerradas, basadas en la estructura formal de la
Constitución, en cuanto a que una disposición por estar situada bajo el acápite
de un órgano determinado, no podría aplicarse a otro.
Bajo esta perspectiva, la
ubicación del artículo 164 de la Constitución en el capítulo relativo al Órgano
Ejecutivo, no es impedimento para extender su aplicación hacia actuaciones de
otros entes del poder público.
Esta interpretación es
acorde a la teleología de la norma, cual es, como se ha indicado, erigir un
mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actuaciones del poder público
afectadas con un vicio excepcional y un consecuente control del ejercicio del
poder en el Estado constitucional de Derecho.
Resulta especialmente
ilustrativo referirse al artículo 86 de la Constitución, norma que contiene la
más genérica expresión del Principio de Legalidad en el ordenamiento
salvadoreño, la cual identifica en su inciso primero a "los órganos
fundamentales del Gobierno" señalando al Legislativo, al Judicial y al
Ejecutivo, como expresión de la clásica división de poderes.
En su inciso final
(concreción expresa del principio de legalidad) señala que "los
funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades
que las que expresamente les da la ley". Así, en principio, dicha
norma parecería referirse exclusivamente a los "funcionarios del
gobierno".
Sin embargo, tanto la Sala
de lo Constitucional como la Sala de lo Contencioso Administrativo han
reconocido que justamente en esta disposición se encuentra el Principio de
Legalidad de la Administración Pública, y no únicamente del Órgano Ejecutivo.
En esta misma
interpretación integradora de la Constitución, y por las razones arriba
señaladas se concluye que la regulación sobre la nulidad contenida en el
artículo 164 de la Constitución, para los actos de los funcionarios del Órgano
Ejecutivo, puede aplicarse de forma extensiva a los actos del resto de la
Administración Pública que adolezcan de dicho vicio.
b)
Actuaciones comprendidas.
Por otra parte, el artículo
164 se refiere a "decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones". En
dicha enunciación el constituyente pretende ilustrar respecto al tipo de
actuaciones que provienen de dicho sujeto y que podrían resultar nulas, y no
agotarlas. Puesto que la aplicación de dicha disposición no está limitada al
Órgano Ejecutivo, sino a toda la Administración Pública, debe interpretarse que
dicha fórmula enunciativa no es restrictiva, sino por el contrario, se refiere,
a todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las facultades que
la Constitución de la República establece, cualesquiera sea la forma que
adopten.
c)
Facultades constitucionales
de la Administración Pública.
Hace falta delimitar a
cuáles facultades establecidas por la Constitución es aplicable el artículo en
examen.
Las facultades para la Administración Pública se conocen como potestades,
entendidas como sinónimo de habilitación o títulos de acción administrativa.
En los términos del autor
Luciano Parejo "las potestades son, en último término y dicho muy
simplificadamente, títulos de acción administrativa..." (Luciano Parejo
Alfonso y otros: Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel, Barcelona,
1994. Página 398).
Esta Sala, en sentencia de
las nueve horas del día veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, en
el juicio referencia 17-T-96, sostuvo que "la conexión entre el Derecho y
el despliegue de las actuaciones de la Administración, se materializa en la
atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a
realizar sus actos...", de tal manera que "sin una atribución legal
previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente
(...)".
Las facultades de los funcionarios de la Administración Pública encuentran
su fundamento último en la propia Constitución de la República, pues de
conformidad al artículo 86 (que recoge el Principio de Legalidad abordado en
párrafos anteriores), no puede haber actuación lícita de ningún funcionario que
no esté amparada en el ordenamiento jurídico.
En tal sentido, el artículo 164 de la Constitución puede extenderse a todas
las facultades que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración Pública;
es decir, a la suma de las atribuciones y competencias en el desarrollo de la
función administrativa.
Interesa ahora determinar qué debe entenderse por exceso de facultades que
la Constitución establece.
d)
El exceso de las facultades de la Administración Pública.
En primer lugar, el exceso a que se refiere el citado
artículo es a todo lo que esté fuera del ámbito de facultades o potestades, por
estar más allá de éstas o por desviarse de las mismas, lo cual incluye la
posibilidad de que (estando obligada) la Administración Pública simplemente no
las- ejerza. En tal sentido, el exceso debe ser entendido inicialmente en su
acepción más amplia, es decir, como cualquier desviación por parte de la
Administración Pública del mandato contenido en el ordenamiento jurídico.
El artículo 164 de la Constitución pretende proteger el
ordenamiento en su expresión normativa superior: es un mecanismo de defensa de
la Constitución ante actos nulos de la Administración. En este orden de ideas,
los excesos de las facultades que la Constitución establece, relevantes para la
categoría de nulidad del artículo 164 de la Constitución de la República, son
aquellos que vulneren disposiciones de la misma.
En consecuencia, será nulo el acto dictado por la
Administración Pública en ejercicio de una facultad administrativa, cuando
dicha transgresión trascienda en una vulneración a la Constitución.
e)
Diferencia entre actos nulos y nulos de pleno derecho.
Como se expuso en párrafos anteriores, la nulidad de
pleno derecho, a la luz de la doctrina, constituye el "grado máximo de
invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de
subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
Como también se ha establecido, el artículo 7 de nuestra
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recoge esta categoría
precisamente como un grado de invalidez especial, en tanto la constituye como
un presupuesto al conocimiento extraordinario de supuestos que de otra manera
serían inadmisibles.
El artículo 164 de la Constitución señala que los actos
nulos "no deberán ser obedecidos", reconociendo con ello que estos
actos adolecen de un vicio de tal magnitud, que los invalida totalmente y los dota
de ineficacia ab initio. En otras palabras, el que no deban ser obedecidos indica que para nuestra
Constitución estos actos adolecen de un vicio tal, que no producen ningún
efecto, es decir, son radicalmente inválidos para el Derecho. La especialidad en
este caso, vendría asociada al rango de la norma vulnerada.
En conclusión, las
nulidades de pleno derecho de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa pertenecen a la categoría de actos nulos contenidos en la
disposición constitucional. Ello no excluye la posibilidad que existan otros
tipos de actos nulos, pero ciertamente a la luz del artículo 164 de la
Constitución, los actos nulos de pleno derecho del artículo 7 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa encajan en esta categoría.
Por supuesto, para
determinar si en efecto estos actos adolecen de este vicio de nulidad de pleno
derecho, hará falta que un juez así los declare, tanto por ejercicio de sus
propias atribuciones constitucionales (artículo 172 de la Constitución) en función
de la seguridad jurídica, la igualdad y la propia estabilidad y supervivencia
del Estado de Derecho. Sostener que no debe mediar un juez que declare la
nulidad y, en consecuencia, el acto no debe ser obedecido, implicaría una
amenaza imponderable para el Estado, en la medida en que cada ciudadano podría
entender dicho concepto a su conveniencia y simplemente desobedecer aquello que
no le agrade o favorezca porque a su juicio es nulo. De ahí que sea necesario
que el juez declare que determinado acto administrativo es nulo por ser
contrario al ordenamiento constitucional.
Es el Órgano Judicial el
ente encargado de la aplicación de la norma, y para este Tribunal, la
competencia establecida en el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, (es decir, "el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública") y la inclusión de la categoría de actos nulos de
pleno derecho en el artículo 7 de la misma Ley, justifican el conocimiento de
dichos actos en la jurisdicción contencioso administrativa.”
SUPUESTOS QUE DEBEN
CONCURRIR PARA SU CONFIGURACIÓN
“4.5. La
Constitución de la República y la competencia de la Sala. Supuestos que dan
lugar a la nulidad de pleno derecho.
Tal como se ha establecido,
los actos nulos de pleno derecho regulados en el artículo 7 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa son una expresión de los actos nulos a
que se refiere el artículo 164 de la Constitución. Sin embargo, esta determinación
genérica debe ser valorada frente al ámbito de competencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo.
Los actos regulados en este artículo son actos de naturaleza
administrativa, los cuales se desvían del ejercicio de una potestad
administrativa y, consecuentemente, vulneran la Constitución.
Por otra parte, el artículo
2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece que
la competencia de esta Sala se refiere al conocimiento de las controversias que
se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública, es decir la competencia de este Tribunal se refiere al control de
legalidad de los actos de la Administración Pública.
Dicha competencia no se
modifica por la vía de conocimiento excepcional regulada en el artículo 7 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues tal como se ha
establecido, la comprobación de una nulidad de pleno derecho únicamente permite
obviar ciertos requisitos de admisibilidad. De ahí que será bajo los presupuestos
de esa misma competencia, que esta Sala conocerá de las alegaciones de actos
nulos de pleno derecho.
Por tanto, puede afirmarse
que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por la Sala, se
requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico-administrativo, es
decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario (el cual
constituye el parámetro de control de este Tribunal) y que ello trascienda en
una vulneración a la Constitución.
Es necesario advertir que
no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir,
la mera violación al principio de legalidad no conlleva nulidad de pleno
derecho, lo cual rompería "el principio de mera anulabilidad"; el
carácter excepcional con el que rige la nulidad de pleno derecho se convertiría
en regla general.
Con tales antecedentes, se
concluye que, para efectos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la nulidad de pleno derecho en el ordenamiento
jurídico-administrativo salvadoreño es una categoría especial de invalidez del
acto administrativo, que se configura cuando concurren los siguientes
supuestos:
1)
Que el acto administrativo
transgreda la normativa secundaria -de carácter administrativo- , por haberse
emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas;
2)
Que esta vulneración
trascienda a la violación del ordenamiento constitucional;
3)
Que esta transgresión se
concrete en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad.
En este orden de ideas, será en cada caso en que este Tribunal determine si
se configura o no tal categoría de nulidad.
Lo anterior implica que no
ha de realizarse un catálogo cerrado de los supuestos que configuran la nulidad
de pleno derecho, sino, compete a esta Sala, a partir de los parámetros
enunciados, determinar (cuando se alegue) si el vicio que se le presenta encaja
en esta categoría.
Esta Sala procederá al
análisis correspondiente de los argumentos vertidos por las partes para
determinar si el acto impugnado adolece de los vicios de nulidad invocados.”
AUSENCIA DE LOS VICIOS ALEGADOS AL CONSTATARSE QUE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA ACTUÓ CONFORME A DERECHO CORRESPONDE
“5.
APLICACIÓN DE LAS CATEGORÍAS INVOCADAS AL CASO CONCRETO.
5.1. Sobre
la nulidad por violación al principio de legalidad.
Esta Sala en el numeral 4.5
del considerando de esta sentencia, advirtió que no toda ilegalidad o violación
conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir, la mera violación al principio
de legalidad no conlleva nulidad de pleno derecho, lo cual rompería "el
principio de mera anulabilidad"; el carácter excepcional con el que rige
la nulidad de pleno derecho se convertiría en regla general. Por lo que el
pronunciamiento de que el acto impugnado es nulo por violación al principio de
legalidad será declarado sin lugar.
5.2 Sobre la
nulidad de pleno derecho por exceso de facultades establecidas en la Ley.
Sostiene la demandante, que
la autoridad demandada justificó el acto impugnado en lo establecido en el
artículo 5 del Reglamento de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de
Lucro, pasando por alto que el citado reglamento no tiene el rango suficiente para
ser utilizado como fundamento del acto que ahora se impugna, ello debido a que
dicha norma es de ejecución que se limita a desarrollar la Ley de Asociaciones
y Fundaciones sin Fines de Lucro, y esta última citada no regula ninguna
disposición que habilite a la autoridad demandada extienda certificaciones de
los asientos regístrales que se encuentren en su custodia.
Como se dejó constancia en el numeral 4.4 letra d) de los considerandos de
esta sentencia, este Tribunal considera que el exceso a que se refiere el
artículo 164 de la Constitución de la República es a todo lo que esté fuera del
ámbito de facultades o potestades, por estar más allá de éstas o por desviarse
de las mismas, lo cual incluye la posibilidad de que (estando obligada) la
Administración Pública simplemente no las ejerza. En tal sentido, el exceso
debe ser entendido inicialmente en su acepción más amplia, es decir, como
cualquier desviación por parte de la Administración Pública del mandato
contenido en el ordenamiento jurídico.
El referido artículo
pretende proteger el ordenamiento en su expresión normativa superior: es un
mecanismo de defensa de la Constitución ante actos nulos de la Administración.
En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la Constitución
establece, relevantes para la categoría de nulidad del artículo 164 de la
Constitución de la República, son aquellos que vulneren disposiciones de la
misma.
En consecuencia, será nulo
el acto dictado por la Administración Pública en ejercicio de una facultad
administrativa, cuando dicha transgresión trascienda en una vulneración a la
Constitución.
A criterio de este Tribunal
al haber emitido la autoridad demandada el acto administrativo impugnado, de
conformidad a lo establecido en el artículo 5 Reglamento de la Ley de Asociaciones
y Fundaciones sin Fines de Lucro, no es motivo suficiente para elevar la
actuación de la Directora General del Registro de Asociaciones y Fundaciones
sin Fines de Lucro, a la categoría de nulidad de pleno derecho, ya que la misma
fue realizada de conformidad al Reglamento de Ejecución de la Ley de
Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
Por lo antes manifestado,
se concluye que el acto administrativo impugnado no es nulo de pleno derecho,
ya que la autoridad demandada no se ha excedido en las facultades establecidas
en la Ley, ni ha quebrantado los artículos 2, 86 inciso tercero y 164 de la
Constitución de la República y así será declarado.”
5.3. En lo
que respecta a que el acto administrativo impugnado es nulo de pleno de derecho
por no estar debidamente motivado.
En reiterada jurisprudencia
emitida por este Tribunal se ha manifestado que el acto administrativo es
considerado como una declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por
la Administración Pública en ejercicio de potestades contenidas en la Ley
respecto a un caso concreto.
Asimismo esta Sala ha
señalado que los actos administrativos están configurados por una serie de
elementos tales como: competencia, presupuestos de hecho, procedimiento,
etcétera, que encuentran su cobertura en el ordenamiento jurídico. Dichos
elementos, aunque parten de un todo, poseen independencia entre sí, de tal
suerte que en un mismo acto pueden concurrir elementos válidos y elementos
viciados, pero bastará la presencia de un elemento viciado para que el acto mismo se
repute ilegal. (Sentencia del veintinueve de octubre de mil novecientos noventa
y ocho, referencia 108-M-96).
El "status legal"
de un acto administrativo, se mantiene si luego del análisis de todas sus
etapas y elementos se constata su apego irrestricto a la normativa aplicable,
contrario sensu, si en el desarrollo del análisis del acto, se advierte que
alguno de los elementos o etapas de éste se encuentra viciado, dicho yerro
genera la ilegalidad por sí misma sin necesidad de la concurrencia de otros.
(Sentencia del once de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, Ref.
45-D-97).
Como se ha dejado
constancia el acto administrativo, se encuentra configurado por una serie de
elementos [subjetivos, objetivos y formales], los cuales deben concurrir en
debida forma para que el acto se constituya válido. El procedimiento
administrativo, en tanto modo de producción del acto, mediante el cual emana al
mundo jurídico, constituye un elemento formal del acto, y por ende condiciona
su validez. (Sentencia del treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa
y siete, Referencia 45-V-1996).
La motivación encuentra
espacio dentro de los elementos objetivos de los actos administrativos, y en
ella se entiende como la exigencia y obligación de la Administración Pública,
de plasmar en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le
determinaron a adoptar su decisión. La motivación cumple la función informativa
de identificar inequívocamente, y trasladar al administrado y potencial
recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión.
Teniendo claridad en las
anteriores acepciones sobre el acto administrativo y sus elementos, entre los
que se encuentra la fundamentación como elemento objetivo (que es punto
controvertido en el presente proceso), corresponde ahora revisar la actuación
de la Directora General del Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de
Lucro, y verificar si la misma fue debidamente fundamentada; esta Sala tuvo a la
vista el acto administrativo impugnado, el cual corre agregado en folios 502 y
503 de la segunda pieza del expediente administrativo.
La autoridad demandada hace
constar que recibió un escrito presentado por la apoderada general judicial (en
sede administrativa) de la Fundación demandante; así mismo, agrega la
documentación presentada.
Continúa manifestando la
Directora General del Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de
Lucro, que en relación a lo solicitado por la apoderada de la demandante,
realiza algunas consideraciones.
I)
Establece la promulgación
de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
II)
Que el artículo 56 del
citado cuerpo legal, establece la creación del Registro de Asociaciones y Fundaciones
sin Fines de Lucro.
III)
Que dicha entidad registral tiene implícita las
características del Derecho Registra! tales como: Publicidad, Seguridad
Jurídica, fecha cierta y determinada, colecciones ordenadas de documentos
sujetos a inscripción, etc.
IV)
Que las Asociaciones y
Fundaciones sin Fines de Lucro, por antonomasia, constituyen: personas
jurídicas de derecho privado.
V)
En ese contexto, sus circunstancias consustanciales a las
Asociaciones y Fundaciones, en base a las características del Derecho
Registral, una vez inscritas pueden ser consultadas por particulares.
VI)
El artículo 86 inciso 3° de la Constitución de la
República dice: "...Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo
y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley."
VII)
Robusteciendo lo anterior, el artículo 5 numeral 2 del
Reglamento de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, dice:
"Extender certificaciones de todos los registros que se lleven y que le
fueren solicitadas."
VIII) Que según escrito presentado al
Registro, el señor Julio César Magaña Sánchez, solicita que se le extienda
certificación de los estados financieros de la Fundación para el Fomento,
Desarrollo, Investigación e Innovación de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa
Salvadoreña, que se abrevia Fundación Innova, de los ejercicios dos mil cuatro,
dos mil cinco, dos mil seis, dos mil siete y dos mil ocho.
IX) En cuanto a los argumentos fácticos y legales
esgrimidos por la licenciada Sandra Elizabeth Sánchez Díaz y Jorge Mariano
Antonio Pinto Guardado, (...). Por lo que debe pronunciarse resolución que a
derecho corresponde; es menester señalar que el interés de solicitar
certificación, está amparado por el Principio de Legalidad y Publicidad ya
señalado y la permisibilidad establecido en el artículo 5 numeral 2° del
Reglamento de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
Por lo expuesto, sobre la base de los artículos 86 inciso
3° de la Constitución de la República, 56, 59 de la Ley de Asociaciones y
Fundaciones sin Fines de Lucro, y 5 numeral 2° del Reglamento de la Ley
Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, en el literal d) Resuelve:
d) En cuanto a la petición identificada en el
considerando romano VIII y las consideraciones esgrimidos en el numeral romano
IX, la ley preceptúa que se extenderán
las certificaciones solicitadas, en base a los artículos 56 y 59 de la Ley de
Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, 5 numeral 2° del Reglamento de
la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, y al Principio de
Publicidad inherente al Derecho Registral.
De la lectura del acto
administrativo impugnado, esta Sala concluye que la Directora General del
Registro de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, Fundamentó en legal
forma la decisión de extender los certificaciones de los estados financieros
solicitados por el señor Julio César Magaña Sánchez, ya que como se ha
manifestado, la fundamentación de los actos administrativos es un elemento
objetivo, mediante el cual la Administración Pública está obligada a exponer
sus razones de hecho y de derecho al momento de tomar una decisión, razón por
la cual, no encaja en la categoría de nulidad de pleno derecho en consecuencia
es legal y así será declarado.
6. CONCLUSIÓN.
En virtud de lo antes
manifestado, esta Sala concluye que con el pronunciamiento del acto
administrativo impugnado no se ha configurado la categoría de nulidad de pleno
derecho alegada por la parte actora, ya que no se violentaron los artículos 2,
86 inciso tercero y 164 de la Constitución de la República, ya que el acto fue
emitido con las facultades establecidas en la Ley, además no existen los vicios
de ilegalidad alegados en cuanto a falta de Fundamentación del acto
administrativo impugnado, ni se violento el Principio de Legalidad.”