NULIDAD
DE PLENO DERECHO
ELEMENTOS QUE LA DENOTAN Y
PARTICULARIZAN
“Nulidad de pleno derecho en El Salvador.
El concepto jurídico de nulidad de pleno derecho —previsto en el
artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa — ha
desatado profusa controversia en cuanto a su aplicación, puesto que no existe
una previsión legislativa que regule indubitablemente los supuestos en los
cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica. En el Derecho comparado la
nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva de aplicación
general, sin embargo en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un vacío
normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del
texto de una ley.
En respuesta a la falta de regulación expresa, algunos ordenamientos
jurídicos han optado por trasladar las nulidades civiles a la materia
contencioso-administrativa. Al respecto, estimamos que no es la solución
idónea, ya que debe atenderse —ante todo— la especial naturaleza del Derecho
Administrativo. Se debe poner énfasis en la distinta naturaleza de los
intereses en juego: la materia civil prevé a las nulidades como una forma de
sancionar los vicios de la voluntad de los particulares (en los actos y
contratos inter pares que realicen), mientras que en materia
administrativa la nulidad de pleno derecho se relaciona con un quebrantamiento
al ordenamiento jurídico.
No obstante lo anterior, referido a la ausencia de previsión legal expresa
sobre dicho asunto, este Tribunal se encuentra en la obligación de darle
contenido al concepto de nulidad de pleno derecho, tal como lo señaló la Sala
de lo Constitucional en el proceso de amparo número 384-97, de fecha nueve de
febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Ahora bien, la nulidad de pleno derecho posee algunos elementos que la
denotan y particularizan. En primer lugar, se encuentra ubicada como una
categoría de invalidez del acto administrativo, por lo que se considera como
una situación relacionada con la existencia de vicios en los elementos del
mismo; y, en segundo lugar, se determina que ésta se sitúa en el grado superior
de invalidez, de tal suerte que supera a la nulidad absoluta, anulabilidad,
nulidad relativa y a las irregularidades que no invalidan el acto.
Teniendo como meta encontrar, en la normativa salvadoreña, disposiciones
que puedan aportar claridad sobre este tema, se acude a la norma
constitucional.
El texto constitucional en el artículo 164 prescribe que «Todos los
decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Órgano
Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece,
serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den a reserva de someterlos
a la aprobación de la Asamblea Legislativa». La disposición transcrita no
debe ser interpretada de forma restrictiva, de manera que pueda extenderse su
aplicación a todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las
facultades que la Constitución establece, ejecutadas no sólo por los
funcionarios comprendidos en el Ejecutivo sino que también de otras
instituciones públicas, quienes se encuentran vinculados al imperio de la ley,
según lo previsto en el artículo 86 in fine de la Constitución (las
facultades de los funcionarios de la Administración Pública tienen su
fundamento ulterior en la Norma Suprema, en vista que no puede existir
una actuación lícita — de ningún funcionario— que no esté amparada en el
ordenamiento jurídico).
Partiendo de la base que las nulidades previstas en la Constitución «no
deberán ser obedecidas», en virtud de que tales actos adolecen de un vicio
de gran magnitud que les invalida totalmente y los dota de ineficacia ab
initio; y, considerando que las nulidades de pleno derecho —previstas en el
art. 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, — son
entendidas como una categoría extraordinaria de nulidad, situándose en el rango
más alto de las consecuencias de invalidez de las decisiones administrativas
(correspondiente a las transgresiones más graves al ordenamiento); procede concluir
que las nulidades de pleno derecho son una expresión de los actos nulos
previstos en el artículo 164 de la Constitución.”
PRESUPUESTOS
“En definitiva, un acto nulo de pleno derecho para poder ser sometido al
conocimiento de la Sala, debe ocasionar una vulneración grave del ordenamiento
secundario, que tenga una trascendencia sobre un derecho constitucional. Cabe apuntar, que no toda
vulneración al principio de legalidad acarrea una nulidad de pleno derecho, ya
que ésta es una categoría especial, que concurre sólo cuando de manera
simultánea acaecen los siguientes presupuestos: (i) el acto transgrede la
normativa secundaria (de carácter administrativo), por haberse emitido en
exceso o fuera de las potestades normativamente conferidas a la Administración;
(ii) que la vulneración trascienda a una violación del ordenamiento
constitucional; (iii) que esta transgresión sea concretable en la esfera
jurídica del sujeto que alega la nulidad. (Sentencia dictada a las doce horas
treinta minutos del veinte de junio de dos mil cinco, en el juicio 88-V-2002).”
CATEGORÍA DE INVALIDEZ DEL
ACTO ADMINISTRATIVO QUE HABILITA EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
“Nulidad de pleno derecho como una categoría especial de
invalidez.
La invalidez del acto administrativo, es definida por algunos autores como
una "situación patológica" del acto administrativo, originada por
vicios en sus elementos o porque éste incumple las reglas normativas, formales
y materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de que se trata. En
otros términos se apunta que la validez depende, además de la existencia de los
requisitos constitutivos del acto, de su adecuación a la norma.
Para Roberto Dromi la invalidez es la "consecuencia jurídica del acto
viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia, y eficacia
administrativa", y la nulidad "es la consecuencia jurídica que se
impone ante la transgresión al orden jurídico" (Roberto Dromi: Derecho
Administrativo, séptima edición actualizada, ediciones Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 1998).
Conforme al artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, corresponde a la Sala: "El conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública".
Las pretensiones objeto de esta jurisdicción se encaminan a propiciar el
examen de legalidad de actuaciones administrativas -requisito básico de
procesabilidad de la acción contenciosa administrativa- bajo el fundamento que
se han dictado en transgresión a la normativa secundaria de carácter
administrativo.
En este orden de ideas, la competencia de la Sala, es realizar un examen de
legalidad de la actuación que se impugne, a fin de determinar si éste fue
emitido conforme a Derecho o por el contrarío, se encuentra afectado por un
vicio que determina su invalidez.”
CONSECUENCIAS SON LA
IMPOSIBILIDAD DE SUBSANACIÓN, IMPRESCRIPTIBILIDAD E INEFICACIA AB INITIO
“El conocimiento extraordinario de la nulidad de pleno
derecho.
Debe partirse del hecho que la nulidad de pleno derecho es una categoría de
invalidez del acto, pero caracterizada por una especialidad que la distingue
del resto de ilegalidades o vicios que invalidan el acto administrativo.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que
afectan la validez del acto en tres grandes categorías: irregularidades no
invalidantes, nulidad relativa o anulabilidad y nulidad absoluta.
Además se distingue la "inexistencia", patología que se predica
respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los
doten siquiera de la apariencia de validez.
En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho
como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que
desnaturalizan al acto como tal.
Según la determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos
vicios coinciden con los de la llamada "nulidad absoluta" y otros con
la inexistencia.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno
derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial
que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece
precisamente que ésta constituye el "grado máximo de invalidez", que
acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, se
identifica este grado de nulidad por la especial gravedad del vicio.
Roberto Dromi sostiene que la gravedad del acto
nulo no debe medirse por l"a conducta del agente creador del vicio, sino por la
lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y
jurídico estatal.
Tomás Ramón Fernández considera que esta nulidad alcanza sólo a los
supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden
determinarse tras una valoración que exige "una consideración de la
intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden
general que dicho sistema crea".
Javier García Luengo, retorna el "evidente" grado de ilegalidad
del vicio que afecta al acto nulo de pleno derecho, en ese sentido sostiene que
"la especial gravedad de la infracción que afecta el acto administrativo,
en ausencia de un expreso pronunciamiento del legislador, deberá entenderse
producida cuando el acto contraviene los principios y valores básicos del
Estado de Derecho y que constituyen el pilar material de las constituciones
modernas" (Javier García Luengo: La nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos. Editorial Civitas, Madrid, 2002).
Este último tratadista cita
como base de esta concepción los orígenes de la jurisprudencia administrativa,
la cual: "(...) no ha vacilado en sentar que cuando las leyes y los
Reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios
a sus preceptos, la apreciación de sí el cometido entraña nulidad depende de la
importancia que revista, del derecho que le afecte, de las derivaciones que
motive, de la situación o posición de los interesados en el expediente y, en
fin, de cuantas circunstancias concurran, que deberán apreciarse en su
verdadero significado y alcance para invalidar las consecuencias de los actos o
para mantenerlas".
Tales posturas doctrinarias ilustran respecto al carácter excepcional de
las nulidades de pleno derecho.
Como se ha expuesto,
nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no califica ni define
la categoría nulidad de pleno derecho, pero la instituye claramente —en concordancia
con la doctrina- como una invalidez especial, al habilitar en forma
extraordinaria el conocimiento de actos administrativos afectados por dicho
vicio, aún cuando no cumplan con los presupuestos procesales que normalmente se
exigen para acceder a esta sede.
Con todos estos
antecedentes, es preciso realizar la búsqueda de estos supuestos especiales de
invalidez con una visión integrada de nuestro ordenamiento jurídico.”
CONOCIMIENTO IMPLICA UNA VULNERACIÓN GRAVE DEL
ORDENAMIENTO SECUNDARIO QUE TENGA UNA TRASCENDENCIA SOBRE UN DERECHO
CONSTITUCIONAL
“La Constitución y la competencia de la Sala. Supuestos que dan lugar a la
nulidad de pleno derecho.
Tal como se ha establecido,
los actos nulos de pleno derecho regulados en el art. 7 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, son una expresión de los actos nulos a
que se refiere el art. 164 de la Constitución. Sin embargo, esta determinación
genérica debe ser valorada frente al ámbito de competencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo.
Los actos regulados en este
artículo son actos de naturaleza administrativa, los cuales se desvían del
ejercicio de una potestad administrativa y, consecuentemente, vulneran la
Constitución.
Por otra parte, el art. 2
de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece que la
competencia de esta Sala se refiere al conocimiento de las controversias que se
susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública.
Dicha competencia no se
modifica por la vía de conocimiento excepcional regulada en el art. 7 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues tal como se ha establecido,
la comprobación de una nulidad de pleno derecho únicamente permite obviar
ciertos requisitos de admisibilidad. De ahí que será bajo los presupuestos de
esa misma competencia, que esta Sala conocerá de las alegaciones de actos nulos
de pleno derecho.
Por tanto, puede afirmarse
que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por la Sala, se
requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico administrativo, es
decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario (el cual
constituye el parámetro de control de este Tribunal) y que ello trascienda en
una vulneración a la Constitución.
En este orden de ideas, será en cada caso en que
se debe determinar si se configura o no tal categoría de nulidad.”
MERA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
LEGALIDAD NO CONLLEVA NULIDAD DE PLENO DERECHO, PUES DE SER ASÍ, SE ROMPERÍA CON EL PRINCIPIO DE
EXCEPCIONALIDAD QUE CARACTERIZA A LA FIGURA, CONVIRTIÉNDOSE DE ESTA FORMA EN LA
REGLA GENERAL
“VOTO RAZONADO DE LA SEÑORA
MAGISTRADA LICENCIADA LOLLY CLAROS DE AYALA.
Lolly Claros de Ayala, Magistrada de la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, declaro que no he
concurrido con mi voto a pronunciar la sentencia que antecede por las
siguientes razones:
I.
Objeto en
discordia:
La violación y consecuente nulidad de pleno
derecho del Principio de Legalidad y una de sus vertientes como lo es el
principio de Tipicidad. Consideraciones previas de la suscrita.
En la sentencia anterior se establece que la
sanción de "desalojo" no se encuentra tipificada en la Ley de
Carreteras y Caminos Vecinales, ya que la referida normativa otorga competencia
a la Dirección General de Caminos para "la demolición de todo anuncio es
decir: "deshacer, derribar, arruinar" y no le faculta para ordenar el
"desalojo" que significa "sacar o hacer salir de un lugar a
alguien o algo", razón por la cual se argumenta que dicha sanción no está
contemplada en la normativa aplicable y en ese sentido las autoridades
demandadas irrespetaron lo que la Ley dispone al aplicar dicho término como
sanción, como producto de un procedimiento que no hace ninguna referencia a
dicha figura, lo cual violenta el Principio de Tipicidad y como
consecuencia el Principio de Legalidad.
Al respecto debo realizar las consideraciones
siguientes:
Es primer lugar, debo señalar que no comparto el
razonamiento esbozado en la Sentencia que antecede en cuanto a que el término
"desalojar" choca o se contradice con el de "demoler" y que
en esa supuesta "contradicción" fundamenta la clara falta de
tipicidad a que la Sentencia hace alusión. De la lectura de los significados de
ambos vocablos se advierte que los mismos son similares y se refieren a hacer
desaparecer o quitar del camino ese estorbo u objeto que obstaculiza. En ese
sentido, es falso que se contradigan entre sí, o que destruir sea excluyente de
sacar de un lugar al objeto que estorba. Más aún debe agregarse que el primero,
es decir "demoler" implica que sea la Administración la que
"destruya" sin ningún tipo de cuidado las estructuras propiedad de la
demandante, en cambio la Administración Pública -para el caso bajo
estudio-ordenó el desalojo, que es a fin de cuentas retirar las estructuras,
dando la oportunidad a la administrada de retirar por cuenta propia las
estructuras instaladas en el derecho de vía y que éstas no queden destruidas o
irreparables, situaciones ambas, que producen el mismo resultado final, es
decir el retiro de las estructuras.
No obstante lo anterior, considero oportuno
relacionar que el artículo 42 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales
desarrolla de manera sucinta, el único procedimiento administrativo que
dicha Ley regula, el cual debe aplicarse en aquellos casos en que el
administrado de manera general, obstruya la vía pública.
Dicho procedimiento consiste, en que la autoridad
deberá: 1) emplazar o comunicar a la parte denunciada, la infracción que
se le atribuye; ii) otorgar audiencia a la demandada dentro de tercero
día, para que expongan los motivos que le asisten; práctica de inspección en el
lugar de los hechos, previa citación de los interesados; iv) de ser necesario apertura a pruebas por ocho
días; y y) resolución motivada, según sea procedente.
El artículo 41 del mismo cuerpo legal sostiene que es prohibido entre
otros, obstruir o desviar toda clase de caminos o carreteras abiertas al
servicio público, lo mismo que levantar obras o estrechar la vía, conductas
todas sancionables conforme al procedimiento que regula el referido artículo
42. La Ley bajo estudio contiene además en los artículos 26 y 27, la
prohibición de manera más específica con relación a la obstrucción de la vía, y
en ese sentido prohíbe instalar anuncios o rótulos dentro del derecho de vía
y además, en general todo lo que pueda originar o constituir un estorbo
para el libre tránsito. No obstante, la existencia del procedimiento
regulado en el artículo 42 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales, el
artículo 28 de la misma Ley prescribe que la contravención a lo dispuesto en
los artículos 26 y 27 de la misma, hará incurrir al infractor en una multa.
El contenido de los artículos precitados, requiere de un análisis integral,
en cuanto éstos guardan relación entre sí y existen de forma armoniosa al
interior de la referida Ley. Lo anterior significa que las normas de la Ley de
Carreteras y Caminos Vecinales -como las de cualquier otra Ley- se encuentran
correlacionadas y coordinadas entre sí, por lo que deben entenderse de modo
integral y no como formada por compartimentos. La unidad antes mencionada
remite a la necesidad de coherencia, o en otros términos, a la falta de
contradicciones entre las distintas normas que integran la Ley.
Con base en lo expuesto en el párrafo que antecede, es posible deducir que
no obstante, el artículo 28 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales
prescribe que la contravención a lo dispuesto en los artículo 26 y 27 de la
misma, hará incurrir al infractor en una multa, es innegable que como señala
más adelante el artículo 41 en la misma Ley, tal obstrucción a la vía no
solo será sancionada con la multa respectiva, sino que además deberá
enfrentarse el infractor, al procedimiento sancionador que en sede
administrativa ha sido previsto por la misma Ley, es decir el procedimiento
regulado en el artículo 42 del citado cuerpo legal, el cual permite al
administrado ser escuchado y presentar prueba para desvirtuar la
infracción atribuida. El artículo 51 de la Ley de Carreteras y Caminos
Vecinales es más estricto aún, al decir que la oficina o Municipalidad
respectiva ordenara la demolición de todo anuncio o rótulo que sea
instalado encontravención con la Ley, pero nuevamente debe hacerse una
interpretación integral de la Ley, para afirmar que no puede ordenarse tal
demolición sin tramitarse previamente en sede administrativa un procedimiento
en el cual se respeten los derechos del administrado, bajo las premisas del
debido proceso, lo cual incluye por ejemplo dar la oportunidad al administrado
de desalojar por cuenta propia las estructuras antes que demolerlas, todo en
aras de evitar la emisión de un acto administrativo arbitrario e ilegal. En
este punto debe insistirse, tal como se dijo con anterioridad, que el fin
último de tal demolición es que las estructuras instaladas en franca violación
a la Ley sean retiradas del derecho de vía -para el caso en estudio-
por lo cual es irrelevante que se derriben, se destruyan o se "saquen del
lugar".
En el presente caso, el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de
Vivienda y Desarrollo Urbano inició a Publimovil S.A. de C.V., el procedimiento
regulado en el artículo 42 de la Ley de Carreteras y Caminos Vecinales, debido
a que la parte demandada comprobó la existencia de rótulos y vallas
publicitarias propiedad de dicha sociedad, en el área de derecho de vía de la
Carretera Panamericana, estructuras que por encontrarse instaladas en
contravención con lo prescrito en dicha Ley, debían ser retiradas, desalojadas
o destruidas con prontitud. El artículo 5 de la Ley en comento, sostiene que
"derecho de vía" es el área destinada al uso de una vía pública
comprendida entre los límites que le sirve de linderos o con las propiedades
adyacentes; y el artículo 2 de la misma Ley señala que "se
consideran carreteras las vías cuyo rodamiento la hace de tránsito permanente;
su planificación, construcción, mejoramiento, corresponde al Órgano
Ejecutivo en el Ramo de Obras Públicas". Lo anterior permite
establecer que todo lo relativo al "derecho de vía" de la Carretera
Panamericana es competencia exclusiva del Ministerio de Obras Públicas,
Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano y no de las Municipalidades como
alega la actora, por lo que efectivamente ese Ministerio era el competente, de
conformidad con la Ley de Caminos y Carreteras Vecinales, para tramitar el
procedimiento administrativo de desalojo de estructuras llevado a cabo en el
caso de autos y exigir a Publimovil S.A. de C.V. el cumplimiento de las reglas
que al respecto señala la Ley en comento.
A ello hay que agregar que tanto la Ordenanza Reguladora de Publicidad del Municipio de Antiguo Cuscatlán,
Departamento de La Libertad, como la Ordenanza Reguladora de la Publicidad en el Municipio de
Santa Tecla Departamento de La Libertad, contienen en sus artículos 55.4 y 11 respectivamente, la prohibición explícita de no autorizar anuncios
publicitarios o rótulos comerciales dentro del "derecho de vía", lo
cual desvirtúa toda alegación respecto a que la instalación de rótulos en el
derecho de vía de la Carretera Panamericana por parte de Publimovil S.A. C.V.
se encontraba legitimada mediante la existencia de permisos municipales, mismos
que no solo no incluían todas las estructuras cuestionadas, sino que además
fueron emitidos en clara contravención al contenido de las Ordenanzas
Municipales a las que se ha hecho referencia.
Al examinar el procedimiento administrativo sancionador llevado a cabo por
las autoridades demandadas, así como de lo ocurrido en sede administrativa, la
suscrita no observa las deficiencias atribuidas por la parte
actora, en cuanto dicho procedimiento fue sustanciado conforme con la
Constitución y la Ley aplicable y se respetó íntegramente el derecho de
audiencia y el derecho de defensa, como condición para la realización del
desalojo de las estructuras propiedad de Publimovil S.A. de C.V.,
facilitándosele además a la citada sociedad el ejercicio de los medios de
defensa, mediante la inspección realizada, el término de apertura a prueba e
incluso por medio de la admisión de los recursos que la Ley regula y que la
referida sociedad interpuso, en el momento procesal oportuno.
De lo antes planteado queda claro además, que no se ha configurado en
el presente caso la nulidad de pleno derecho alegada por la parte actora, ya
que las autoridades demandadas actuaron dentro del marco legal aplicable y
conforme a sus potestades legalmente atribuidas. No obstante, debe destacarse
que -como se ha sostenido en los considerandos que anteceden, este Tribunal al
realizar jurisprudencialmente la configuración de los supuestos que pueden dar
lugar a la existencia de nulidad de pleno derecho, ha sostenido
reiteradamente que la mera violación al principio de legalidad no conlleva
nulidad de pleno derecho, pues de ser así, se rompería con el principio de
excepcionalidad que caracteriza a la figura, convirtiéndose de esta forma en la
regla general. De ahí que, aunque la falta de competencia se hubiera
configurado -lo que no ha ocurrido en este caso-, dicha violación no traería
como consecuencia la nulidad alegada, pues su fundamento ineludiblemente sería en la
transgresión al principio de legalidad.
Adicionalmente, la suscrita
observa que las autoridades administrativas tuvieron a la mano todos los
elementos de juicio necesarios para emitir sus decisiones, las que fueron
motivadas y con base legal suficiente, por lo que considero se encuentran
apegada a derecho.
II.
Conclusión:
Por todas las razones apuntadas, considero que con la emisión de los actos administrativos controvertidos no existió vulneración a la normativa aplicable, y en ese sentido los mismos resultan conformes a derecho y así debería declararse."