AUTORIZACIÓN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

ALCANCES DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE CONTRATACIÓN

“IV. 1. A. Respecto del derecho a la libertad de contratación, en la Sentencia de fecha 25-VI-2009, pronunciada en el proceso de Inc. 26-2008, se afirmó que entre individuos libres e iguales solo puede haber una forma de relación contractual: la que se basa en el acuerdo de voluntades, como principal modo de ejercicio de la libertad de contratación —art. 23 de la Cn.—.

Asimismo, se indicó que —como principio constitucionalmente reconocido— la contratación debe ser libre, es decir, ser el resultado de una decisión personal de los contratantes. No es posible que el Estado pueda obligar a contratar, sobre todo dentro de las relaciones privadas. Como todo principio, esta connotación admite excepciones de interpretación restrictiva en casos muy especiales de razonabilidad suficiente; sin embargo, en este ámbito la autonomía de la voluntad nos muestra al contrato como un reparto (o manera de distribuir cargas jurídicas) autónomo y como fuente no estatal de producción de obligaciones jurídicas.

B. Así, el principio de la autonomía de la voluntad consiste en la posibilidad de que los particulares celebren convenciones de cualquier tipo, aún no reglamentadas expresamente por la ley. Dicho principio no se limita a permitir la celebración de contratos no tipificados, sino que se extiende a la libertad que tienen los particulares para la determinación del contenido de los contratos —dentro de los límites que la Constitución establece—.

El principio de autonomía de la voluntad reside en el poder que la ley reconoce a los particulares para reglamentar por sí mismos —libremente y sin intervención de la ley— el contenido y modalidades de las obligaciones que se imponen contractualmente. Es así como en materia de contratos la mayor parte de las normas son de carácter supletorio o dispositivo y no imperativas.

C. En ese orden de ideas, es posible afirmar que la libertad de contratación es la libertad de imponer limitaciones a nuestra conducta futura, es decir, la posibilidad de regular y establecer restricciones de manera voluntaria, siempre dentro del marco constitucional. No obstante lo anterior, la libertad de contratación no es un derecho absoluto, pues los actos de libertad o determinación de la propia conducta han de estar ordenados al bien común, la justicia, libertad e igualdad.

Por consiguiente, tal como se sostuvo en la Sentencia de fecha 13-VIII-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 15-99, los alcances del derecho a la libertad de contratación son: (i) el derecho a decidir si se quiere contratar o no; (ii) el derecho a elegir con quién se quiere contratar; y (iii) el derecho a determinar el contenido del contrato, es decir la forma y modo en que quedarán consignados los derechos y obligaciones de las partes.”

CONCESIÓN IMPLICA FACULTAR A UN PARTICULAR PARA REALIZAR UNA ACTIVIDAD DE INTERÉS GENERAL QUE EN UN PRINCIPIO ESTABA ENCOMENDADA AL SECTOR PÚBLICO

“2. A. En la Sentencia de fecha 20-III-2013, pronunciada en el proceso de Amp. 227¬-2010, se sostuvo que el art. 1 de la Cn. señala que el Estado se encuentra organizado para la consecución de determinados fines: la justicia, la seguridad jurídica y el bien común. Para cumplir con dicho cometido, la Administración Pública, en algunos supuestos, asume la responsabilidad de prestar por sí misma ciertas actividades de interés general. En otros casos, por el contrario, se reserva únicamente la potestad de regulación, control y vigilancia, con el fin de asegurar la adecuada prestación de un servicio cuya gestión es, en principio, libre para los particulares.

Por tal motivo, es posible que en el ámbito del Estado coexistan actividades o servicios de diversa índole con miras a obtener un sistema social, económico y jurídico estable, a saber: (i) funciones que le corresponde ejecutar al Estado de manera exclusiva —v. gr. administración de justicia, defensa nacional y seguridad pública—; (ii) actividades que le corresponde realizar al Estado por haberse reservado su titularidad, pero que la normativa correspondiente habilita delegar su gestión en los particulares —v. gr. administración de puertos y explotación de recursos naturales o de líneas de transporte público—; y (iii) las actividades que no se encuentran sujetas a la titularidad estatal y que, por su misma condición, pueden ser realizadas por los particulares sin que medie delegación alguna, siempre que se cumpla con las condiciones legales preestablecidas —generalmente en estos casos la autoridad respectiva conserva la potestad de supervisión o fiscalización del servicio que realiza una persona natural o jurídica con el fin de facilitar y mejorar su gestión, v. gr. establecimiento de farmacias—.”

ELEMENTOS BÁSICOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

“B. Con el objeto de asegurar la continua y eficiente prestación de los servicios fundamentales para la colectividad, la Administración está facultada para delegar la gestión de las actividades que se ha reservado para sí en entes privados, por ejemplo, cuando no cuenta con la capacidad técnica y financiera para darle adecuada cobertura, salvo aquellos servicios cuya competencia le ha sido designada con exclusividad y los que son de libre gestión de los particulares.

En ese contexto, los denominados servicios públicos son las actividades esenciales para la comunidad organizada, cuya titularidad se ha reservado para sí el Estado y tienen como objetivo fundamental satisfacer necesidades o intereses generales del conglomerado social o de una parte de él. Su gestión es realizada por una institución pública de manera directa o por persona natural o jurídica delegada según el régimen jurídico que se adopte con relación a dicho servicio, de manera que se garantice su continuidad, regularidad y generalidad.

De acuerdo con la Sentencia del 26-VIII-1998, emitida en el proceso de Inc. 4-97, el servicio público gira en tomo a tres elementos básicos: (i) la necesidad o interés que debe satisfacerse, que no es la necesidad o interés de quien presta el servicio, sino la suma de las necesidades o intereses individuales de los usuarios —la población entera o la parte de ella para cuya satisfacción se crea el servicio—; (ii) la titularidad del sujeto que presta el servicio, que adopta las modalidades de directa, indirecta o mixta, dependiendo de la participación más o menos directa de la Administración; y (iii) el régimen jurídico al que se encuentra sujeto, que es el del Derecho Público, lo cual implica que el Estado se encuentra obligado a intervenir en su regulación para evitar los abusos de cualquier orden en que incurran quienes prestan o realizan el servicio.

Dado que es admisible que determinados servicios públicos sean prestados por distintos sujetos —el Estado, personas naturales o jurídicas—, independientemente de quien sea el que preste el servicio, no puede quedar al arbitrio de los particulares ni de la propia Administración el calificar cuándo una actividad tiene el carácter de necesidad colectiva o de interés general y, por ende, si se trata o no de un servicio de carácter público.

Lo contrario podría causar que determinadas actividades que son de carácter público sean ejercidas por los particulares sin mayores restricciones o, por el contrario, que el Estado, mediante los órganos e instituciones que lo componen, erija en servicio público cualquier actividad de carácter privado y, consecuentemente, se limite el derecho de los particulares a ejercer una actividad que, en principio, es libre, aunque sujeta a determinada regulación, control o restricción.

Por ello, para determinar la existencia de un servicio público, se debe tomar en cuenta, por un lado, la asunción por los poderes públicos de la titularidad de la actividad en cuestión como un servicio de esa naturaleza mediante una ley formal —con la consecuente responsabilidad de satisfacer tal necesidad por sí o por medio de un ente delegado— y, por otro lado, la concurrencia de un interés público que requiera de una intensa regulación y control estatal. Lo anterior se puede manifestar mediante la exigencia de una previa habilitación para el desempeño de la actividad delegada en la medida en que tal requerimiento implica la reserva de dicha tarea a favor del sector público.”

CONCESIÓN COMO MECANISMO UTILIZADO PARA CONSERVAR LA TITULARIDAD Y CONTROL DEL SERVICIO DELEGADO A TERCEROS

“En relación con los servicios públicos, la concesión es uno de los mecanismos que utiliza la autoridad concedente para conservar la titularidad y control de dicho servicio y, a su vez, delegar su gestión a terceros. En la Resolución de fecha 4-I-2012, pronunciada en el proceso de Amp. 609-2009, se expuso que la concesión es el acto jurídico mediante el cual, en caso de interés general, se permite a un particular el ejercicio de una prerrogativa que originalmente correspondía al Estado para que, en sustitución de este y por su cuenta y riesgo, preste un servicio público o pueda usar, aprovechar y explotar bienes de dominio público.”

RÉGIMEN ABIERTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

“C. Ahora bien, no todo servicio o actividad que tenga como finalidad el garantizar determinado beneficio al público constituye servicio público. En tales casos, el Estado omite reservar para sí su ejecución, por lo que su gestión no requiere de la previa configuración de un contrato de concesión.

En lugar de ello, determinados servicios —dirigidos o no al público en general o a un sector en particular— se someten a un régimen "abierto", en el sentido de que el interesado en prestarlo o gestionarlo puede solicitar la habilitación correspondiente y, en atención a las características del servicio, la Administración puede autorizarlo para su ejecución, siempre que cumpla con los condicionamientos legales y reglamentarios, manteniendo bajo su ámbito de dominio la potestad de vigilancia y control.”

SIGET COMO AUTORIDAD RESPONSABLE DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEY GENERAL DE ELECTRICIDAD

“A. a. El art. 1 de la LGE establece que es precisamente esta ley la encargada de normar las actividades de generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica. Sus disposiciones se aplican a todas las entidades que desarrollen las mencionadas actividades, independientemente de su naturaleza, grado de autonomía y régimen de constitución. Asimismo, el art. 3 señala que es la Superintendencia de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) la autoridad responsable del cumplimiento de dicho cuerpo normativo.

Respecto a las actividades de generación y distribución de energía eléctrica, así como a las diferencias existentes en cuanto a su naturaleza y forma de ejecutarse, la mencionada normativa en su art. 4 letras e) y g) define, respectivamente, al distribuidor como la entidad poseedora y operadora de instalaciones cuya finalidad es la entrega de energía eléctrica en redes de bajo voltaje, y al generador como la entidad poseedora de una o más centrales de producción de energía eléctrica, que comercializa su producción de forma total o parcial.”

ASAMBLEA LEGISLATIVA COMPETENTE PARA OTORGAR CONCESIONES QUE HABILITEN A UN PARTICULAR A EXPLOTAR LOS RECURSOS NATURALES PARA LA GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA

“b. La generación de energía eléctrica en nuestro país proviene de recursos hidráulicos, geotérmicos y térmicos, es decir que su producción conlleva necesariamente la explotación de recursos naturales como lo son el agua y el subsuelo. En ese sentido, al ser dicha explotación una actividad que corresponde al Estado realizar por haberse reservado su titularidad, pero que la normativa correspondiente —arts. 103 inc. 3° de la Cn. y 5 de la LGE— habilita delegar su gestión a particulares, requiere la existencia de un contrato de concesión.

Sobre este último punto, en la Sentencia de fecha 27-VI-2012, pronunciada en el proceso de Inc. 28-2008, se sostuvo que la autoridad competente para otorgar una concesión que habilite a un particular a explotar recursos naturales para la generación de energía eléctrica es la Asamblea Legislativa, de conformidad con los arts. 103 inc. 3°, 120 y 233 de la Cn.”

DISTRIBUCIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO PRECISA DE UNA CONCESIÓN

“c. La distribución de energía eléctrica, por su parte, es una actividad que no precisa de una concesión, en el entendido de que para su ejercicio no se explotan directamente recursos naturales y que no es una actividad que se encuentra sujeta a titularidad estatal. Pese a ello, dicha actividad —por su estrecha vinculación a un servicio público— no se encuentra exenta de un control estatal.”

PARTICULARES AUTORIZADOS PARA SU DISTRIBUCIÓN ACTÚAN CON AUTONOMÍA PERO PREVIO A UNA LEGITIMACIÓN CONFERIDA POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“En ese sentido, si bien no requiere propiamente de una concesión, las entidades que se dedican a esta actividad deben ser autorizadas por la SIGET y, en consecuencia, se encuentran reguladas y supervisadas por dicha institución, tal como lo determinan, por ejemplo, los arts. 7 y 75 de la LGE, en los cuales se establece —en el primero— que las actividades de transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica se realizarán previa inscripción en el Registro de Operadores del Sector Electricidad que llevará la SIGET y —en el segundo— que las clausulas contenidas en los contratos de adhesión o contratos de suministro de energía eléctrica elaborados por el comercializador o distribuidor que actúa como comercializador, deberán cumplir los términos y condiciones de los pliegos tarifarios y las normativas establecidas por la SIGET.

Y es que las autorizaciones, en algunos casos, abarcan actividades que tienen por objeto satisfacer una necesidad colectiva —como recibir el servicio de energía eléctrica—, las cuales, dada la naturaleza de este mecanismo, han de ser realizadas por los particulares con base en el despliegue de su propia autonomía, pero previo a una concreta legitimación para ello conferida por la Administración y con su correspondiente supervisión y control por parte de esta.”

PROVEER ENERGÍA ELÉCTRICA A MAYOR NÚMERO DE POBLACIÓN,  JUSTIFICA QUE EL DERECHO A LA LIBERTAD DE CONTRATACIÓN DE LAS SOCIEDADES QUE SE DEDICAN A SU DISTRIBUCIÓN SEA REGULADO E INCLUSO LIMITADO

“B. a. Expuesto lo anterior, es preciso examinar la presunta vulneración del derecho a la libertad de contratación de las sociedades actoras —como distribuidoras de energía eléctrica— por la entrada en vigencia del art. 77-C de la LGE, el cual las obliga a invertir sus recursos de determinada forma y a financiar la construcción de infraestructura mediante condiciones preestablecidas en dicha normativa.

b. Efectivamente, tal como las sociedades peticionarias lo afirmaron en su demanda, el art. 77-C de la LGE establece ciertas condiciones que las empresas distribuidoras de energía eléctrica están obligadas a cumplir cuando se trata de expandir sus líneas de distribución, las cuales, de alguna forma, restringen el derecho a la libertad de contratación de aquellas, pues en virtud de dicha disposición se les exige, por una parte, extender sus líneas de distribución hasta un máximo de cien metros bajo su propio costo; y, por otra parte, proporcionar a los usuarios facilidades financieras para el pago de la infraestructura que exceda esa distancia y sea necesaria para la prestación del servicio en cuestión.

Al respecto, si bien las sociedades pretensoras no son propiamente concesionarias del Estado, debido a que la actividad que es objeto de concesión es la generación de energía eléctrica y no su distribución, la actividad para la cual se encuentran autorizadas está estrechamente vinculada con un servicio esencial para la comunidad que satisface necesidades o intereses generales de la población y, por ello, se encuentra sometida a un intenso control y supervisión por parte de la legislación secundaria y de la SIGET.

En ese sentido, la finalidad de que una mayor cantidad de personas tengan acceso al servicio de energía eléctrica justifica que los alcances del derecho a la libertad de contratación de las sociedades que se dedican a la prestación de este servicio sea regulado, modulado o, incluso, limitado para garantizar el interés general de la población respecto a dicho servicio, tal como sucede con las obligaciones establecidas en el art. 77-C de la LGE.

Dicho criterio es el que este Tribunal ha sostenido en decisiones emitidas en casos similares relacionados a la prestación de servicios públicos, como por ejemplo en la Sentencia de fecha 10-IV-2013, emitida en el proceso de Inc. 9-2010, en la cual se afirmó que en el marco de una concesión para la prestación de un servicio público el titular de esta no goza de una libertad de empresa absoluta, pues cuando se trata de esta clase de servicios lo que predomina es la prestación regular del servicio para garantizar en definitiva el interés social; por ello, se concluyó que, en aras del interés público, es posible que existan ciertas modulaciones al derecho a la libertad de empresa.”

EMPRESAS DISTRIBUIDORAS NO TIENEN POTESTAD DE ESTABLECER LIBREMENTE EL PRECIO POR EL SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA

“c. En esta misma línea existen varios supuestos establecidos en la legislación secundaria que buscan precisamente garantizar el interés general por sobre algunos derechos de los particulares que prestan un servicio público, independientemente de que dicha prestación se derive de una concesión, autorización o permiso, tal como acontece, por ejemplo, con el supuesto contemplado en el art. 75 inc. 3° de la LGE, en el cual se prescribe que los pliegos tarifarios son establecidos por la SIGET y pueden modificarse siempre y cuando no vayan en perjuicio de los intereses del usuario final.

Y es que, en virtud de dicha disposición legal, las empresas distribuidoras no tienen la potestad de establecer libremente el precio que cobran por el servicio de energía eléctrica, sino que esta determinación es realizada por la SIGET y tiene su fundamento en el hecho de que la energía eléctrica es un servicio esencial para la población.

d. En consecuencia, se colige que no existe la vulneración al derecho a la libertad de contratación de las sociedades actoras, en tanto que, en este supuesto específico, la regulación a dicho derecho está constitucionalmente justificada por el interés general que se busca garantizar con las obligaciones establecidas en el art. 77-C de la LGE. Por lo anterior, resulta procedente declarar que no ha lugar al amparo solicitado.”