CONTROL CONSTITUCIONAL

ACTOS CONSIDERADOS MATERIALMENTE ADMINISTRATIVOS PERO QUE ADOPTAN LA FORMA DE DECRETOS LEGISLATIVOS PUEDEN SER OBJETO DE CONTROL

    "1. A. El control realizado por esta Sala en el proceso de inconstitucionalidad es un control de la validez formal (competencia y procedimiento) y material (contenido) de las disposiciones jurídicas que desarrollan la Constitución. Dicho de otra forma, se trata de un control sobre la regularidad jurídica de la normativa subordinada o emitida con base en la Constitución; regularidad entendida como correspondencia entre el grado superior del ordenamiento (la Constitución) y el grado inferior (la legislación secundaria y los actos de aplicación directa de la Ley Primaria).

    El principio de supremacía constitucional exige que el control de regularidad o de validez jurídica del proceso de inconstitucionalidad (que ha sido instaurado como garantía del respeto pleno a todas las normas contenidas en la Constitución) se aplique también a los actos individuales y concretos, precisamente porque su régimen de producción o las normas para realizarlos están determinadas en la propia Constitución. Esto significa que lo relevante para definir el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no es la materia —legislativa, administrativa o jurisdiccional— del acto impugnado, sino la existencia de normas constitucionales que establezcan las condiciones o requisitos de dicho acto, es decir, que funcionen como parámetros de su validez. Por ello, incluso los actos que pudieran considerarse materialmente administrativos, pero que adoptan la forma de decretos legislativos, deben ser controlados mediante el proceso de inconstitucionalidad, pues de lo contrario, se estaría renunciando a garantizar la eficacia de las normas constitucionales que regulan dichos actos.

ELECCIONES DE SEGUNDO GRADO NO CORRESPONDEN A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

B. El argumento de la Asamblea Legislativa, de que al excluir dichos actos del proceso de inconstitucionalidad no se estarían dejando "espacios o actos fuera de control", porque "existe otra Sala, con jurisdicción y competencia", es un argumento equivocado, por varias razones. Primero, porque asume que en el presente caso se trata de "actos administrativos" y que la "otra Sala" tiene competencia para conocer sobre su regularidad jurídica. Dicha premisa es incorrecta, porque las elecciones de segundo grado son actos típicos de ejercicio de la representación política, en los que se concreta la delegación de la soberanía popular, para la configuración subjetiva del gobierno, de modo que corresponden a actos cuyo control, según el art. 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, "No corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa: a) Los actos políticos o de gobierno". Y segundo, porque aunque todos los jueces están vinculados a la Constitución y deben garantizar su eficacia (art. 172 inc. 3° Cn.), ello no puede implicar un desplazamiento o interferencia en la competencia especializada y exclusiva que corresponde a esta Sala ("el único tribunal competente", art. 183 Cn.) para realizar el control constitucional de manera general y obligatoria, tal como se dijo en la Inaplicación de 13-VIII-2013, Inc. 77-2013.

PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES ACERCA DEL CONTROL DE ACTOS CONCRETOS PREVIOS A LA INTEGRACIÓN DE LA ACTUAL SALA DE LO CONSTITUCIONAL

    De igual manera es equivocada y ajena a la realidad la afirmación de que la integración actual de la Sala de lo Constitucional es la que ha extendido su competencia hacia el control de actos concretos en el proceso de inconstitucionalidad. En la admisión del presente proceso se citó la resolución de 13-XI-1997, Inc. 6-93, que se refiere a una Sentencia de 16-I-1952, Inc. 3-51, hace más de sesenta y dos años, en la que la CSJ admitió como objeto de control de este tipo de procesos, un acto de revocación de una concesión administrativa. Además, en la misma resolución de 13-XI-1997 se menciona la Sentencia de 18-XII-1969, Inc. 4-69, hace más de cuarenta y cuatro años, en la que la CSJ argumentó que: "no debe dejar de considerarse la posibilidad de que alguna de las actuaciones administrativas que impropiamente se formalizan como decretos pueda adolecer de vicios o defectos de inconstitucionalidad, cuyas consecuencias para el orden jurídico deben ser evitadas o corregidas. Tal sería, por ejemplo, la designación para un cargo de elección de segundo grado recaída en una persona que no reuniera los requisitos constitucionales exigibles [...] es preciso admitir entonces la procedencia del recurso (sic) de inconstitucionalidad como único medio jurídicamente eficaz para restablecer o garantizar "la pureza de la constitucionalidad" [...] En consecuencia, es admisible el control jurisdiccional de toda clase de decretos, inclusive los que solamente lo son en la forma".

    Hay que reconocer que en la misma resolución de 13-XI-1997, Inc. 6-93, se relaciona la Improcedencia de 17-I-1995, Inc. 6-94, que en un sentido distinto, sostuvo que: "el nombramiento de funcionarios públicos por parte de la Asamblea Legislativa, si bien formalmente constituye un acto fruto de la entidad legislativa, no puede considerarse norma legislativa, aunque se la calce con el vocablo "Decreto". Ahora bien, si no es ley, ni decreto ni reglamento, es un acto del Órgano Legislativo de naturaleza eminentemente política; es decir, un acto político, un acto de soberanía".   Sin embargo, este criterio fue abandonado de manera expresa y razonada en la Inc. 6-93, utilizando el criterio expuesto en el apartado anterior, al sostener que: "el objeto de control en el proceso de inconstitucionalidad no debe restringirse a reglas de carácter general y abstracto producidas por los órganos legisferantes, sino que [...] debe ampliarse y hacerse extensivo a actos concretos que se realizan en aplicación directa e inmediata de la normativa constitucional [...] Y es que, si se trata de un acto concreto cuyo único fundamento normativo es la Constitución, el ejercicio de la atribución y competencia en la producción de dicho acto, sólo tiene como parámetro de control los límites -formales, materiales o genérico-valorativos- que establece la Constitución de la República".

    Siguiendo ese criterio, en la Sentencia de 1-XII-1998, Inc. 16-98, la integración respectiva de este tribunal dijo que: "a la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia le corresponde conocer de toda inconstitucionalidad que se origine en un acto jurídico, emanado de cualquier órgano fundamental o no fundamental del Estado, o autoridad, independientemente de su naturaleza [...] para hacer prevalecer la supremacía de los preceptos constitucionales, establecida en el art. 246 inc. 2° Cn". Pero más específicamente, en la resolución de 30-III-2000, Inc. 2-99 –hace más de catorce años–, se determinó que: "las elecciones de segundo grado [...] son actos políticos de la Asamblea Legislativa cuyo fundamento normativo es la Constitución, y que, en caso de incorrecto ejercicio de tal facultad —es decir, cuando en alguna de tales elecciones se violentara algún elemento del contenido de la Ley Suprema—, la misma Constitución se convierte en parámetro para enjuiciar la legitimidad de dicha elección. En consecuencia, se concluye que este tribunal se encuentra habilitado para conocer en un proceso de inconstitucionalidad de una demanda que impugne una elección de segundo grado, cuando la misma violente algún elemento del contenido de la Constitución".

     Todos los precedentes citados indican que la Asamblea Legislativa, a pesar de haber intervenido como autoridad demandada en algunos de los casos referidos, desconoce de un modo patente la consolidada jurisprudencia constitucional que –con base en el carácter supremo de la Constitución y aun antes de la existencia de la Sala de lo Constitucional como tribunal especializado– ha realizado una interpretación funcional, finalista y sistemática del art. 183 Cn., en relación con el art. 246 Cn. Por ello, como se dijo en la admisión de la demanda, dado que para la elección de Magistrados del TSE la Asamblea Legislativa debe dar cumplimiento a la normativa constitucional mediante un decreto legislativo que cumpla con los arts. 131 ord. 19° y 208 Cn., es ineludible que la elección también pueda ser analizada en esta sede jurisdiccional ante posibles abusos o infracción a las disposiciones que delimitan esa competencia. En virtud de que el D. L. n° 87/2009 es producto de la aplicación directa de disposiciones que atribuyen una potestad constitucional condicionada formal y materialmente, corresponde a esta Sala –cuya competencia es fundamentalmente garantizar el respeto a la Constitución– ejercer el control de constitucionalidad sobre dicho acto.

COMPETENCIA CONSTITUCIONAL DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA ELEGIR FUNCIONARIOS NO PUEDE IMPEDIR EL EJERCICIO DE CONTROL DE SU VALIDEZ A TRAVÉS DE UN PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

C. Finalmente, se aclara que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa para elegir dichos funcionarios no puede impedir el ejercicio del control de validez por parte de esta Sala, pues tal como se dijo en la Sentencia de 23-I-2013, Inc. 49­2011: "las disposiciones que atribuyen competencias operan como prescripciones que autorizan su ejercicio, pero condicionado por el cumplimiento de los elementos materiales y requisitos que la Constitución prescribe para poder actuar. Es decir, y para el caso de la Asamblea Legislativa en concreto, tener habilitada la competencia para elegir funcionarios no debe entenderse como una facultad absoluta que pueda ejercerse con prescindencia de los requisitos que la Constitución establece para cada tipo de institución y funcionario [...] la discrecionalidad para elegir funcionarios públicos en elecciones de segundo grado está circunscrita a personas que reúnen los requisitos establecidos previamente por la Constitución, que no los contradigan abiertamente o que sus señalamientos carezcan de trascendencia para el cargo en cuestión, por lo que no debe estar sujeta a repartos de cuotas partidarias o de otra índole, en que se prescinda de tales exigencias constitucionales"."

DECISIONES DE LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL ORIGINAN UN VÍNCULO OBJETIVO DE SUBORDINACIÓN PROCESAL DE LA AUTORIDAD DEMANDADA Y SU DISPOSICIÓN SUBJETIVA CARECE DE RELEVANCIA PARA INCIDIR EN LA FUERZA OBLIGATORIA DE LO RESUELTO

"También, se recuerda que en los procesos sujetos a su conocimiento, este tribunal no necesita que la autoridad demandada "avale" o se "adhiera" a los criterios de competencia que se derivan de la Constitución. Si respeta las exigencias mínimas del Estado Constitucional de Derecho, la autoridad demandada en un proceso constitucional —sin necesidad de ninguna especie de aceptación anímica o identificación emotiva de su parte— está obligada a cumplir los fallos y la jurisprudencia de este tribunal. En otras palabras, dentro de los procesos constitucionales, las decisiones de esta Sala originan un vínculo objetivo de subordinación procesal de la autoridad demandada y su disposición subjetiva carece de relevancia para incidir en la fuerza obligatoria de lo resuelto. Por ello, la Asamblea Legislativa puede extenderse cuanto quiera en su resistencia retórica contra las decisiones de esta Sala, sin que ello disminuya para nada su obligación de acatamiento.”