CENTRO
NACIONAL DE REGISTROS
NATURALEZA
Y OBJETIVO
“(ii) Del Centro Nacional de
Registros (CNR)
El CNR fue creado por medio de
Decreto Ejecutivo número sesenta y dos, del cinco de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial número doscientos
veintisiete, Tomo trescientos veinticinco, del siete de diciembre de mil
novecientos noventa y cuatro, como una unidad descentralizada del Ministerio de
Justicia, cuyo objetivo principal es el de organizar y administrar el sistema
registral y catastral del país. Además, se le transfieren las facultades y
atribuciones que las leyes le confieren a la Dirección General de Registros,
incluyendo el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas y el Registro de
Comercio; y al Instituto Geográfico Nacional; actividades consideradas de
interés nacional, por garantizar la seguridad jurídica sobre la propiedad y/o
los derechos ciudadanos.
Posteriormente, se complementa
con el Decreto Legislativo número cuatrocientos sesenta y dos, del cinco de
octubre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial
número ciento ochenta y siete, del diez de octubre de mil novecientos noventa y
cinco, que autoriza al CNR para que "(...) asuma las funciones hasta
hoy encomendadas a la Dirección General de Registros y al Instituto Geográfico
Nacional, así como transferirle los recursos originalmente asignados a dichas
instituciones; y la capacidad de captar los fondos operativos que garanticen su
autosostenibilidad". Estableciendo a su vez en su artículo 1 que:
"(...) es una Institución Pública, que para el cumplimiento de sus
fines, tendrá autonomía administrativa y financiera, contará con patrimonio
propio y actuará de acuerdo a la legislación vigente" .
Finalmente, en el año de mil
novecientos noventa y nueve, se le adscribió al Ministerio de Economía,
conservándose su calidad de unidad descentralizada, con autonomía
administrativa y financiera, con la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo
número seis, publicado en el Diario Oficial número cien, Tomo trescientos
cuarenta y tres, de fecha uno de junio de mil novecientos noventa y nueve.”
INSTITUCIÓN AUTÓNOMA DESCENTRALIZADA
“De lo anterior este Tribunal
afirma, que se trata de una institución autónoma descentralizada, pues cumple
todos los requisitos dilucidados en el punto anterior, para considerarse como
tal:
1°) El CNR, es una institución
pública que tuvo su origen en la Administración Central. En este aspecto se ha
llegado a consensar que puede ser producto de una decisión del Órgano Ejecutivo
o del Órgano Legislativo, pues tal eventualidad varía con cada una de las
legislaciones y tradiciones jurídicas; de tal forma que en este caso fué el
Órgano Ejecutivo quien lo creó y posteriormente éste fue dotado de autonomía
mediante el Decreto Legislativo cuatrocientos sesenta y dos, publicado en el
Diario Oficial del cinco de octubre de mil novecientos noventa y cinco.
2°) La
normativa relacionada con el CNR no es categórica sobre la personalidad jurídica
de dicho ente, sin embargo, autores como Marienhoff piensan que tal aspecto no
es determinante para su existencia, en razón que se admite la atribución de
facultades a otro funcionario o entidad bajo la idea de descentralización,
siempre y cuando éstas se ejerzan con libertad. De tal forma, que el CNR tiene
asignada por ley autonomía administrativa y señala que al Director Ejecutivo le
compete la representación de la entidad, además de permitir que la misma
comparezca en juicio como parte actora o demandada.
3°) El
CNR, está dotado de un patrimonio vía ley y de una asignación económica
presupuestaria constante, la cual se consigna en un presupuesto especial, lo
cual se destaca con la autonomía financiera que le define. Es unánime la tesis
de exigir un patrimonio estatal y una asignación legal de recursos.
4°)
Constituye un sujeto de control, lo cual implica una vinculación con la
Administración mediante una serie de exámenes específicos, generalmente de
legitimidad, el cual se materializa en el nexo inicialmente instaurado con el
Ministerio de Justicia y actualmente con el Ministerio de Economía.
5°) Tiene
un fin público, el de organizar y administrar el sistema registral y catastral
del país, para garantizar la seguridad jurídica sobre la propiedad y los derechos
de los ciudadanos.
En razón de lo expuesto, es claro
colegir que estamos ante la presencia de una institución pública
descentralizada.”
LEY
DEL SERVICIO CIVIL NO APLICA A SUS EMPLEADOS
“B) DEL TRIBUNAL DE SERVICIO
CIVIL
(i) De la norma que lo rige
La
Constitución Política de mil novecientos cincuenta, en el artículo 109,
establecía la carrera administrativa, reconocía la garantía de permanencia a
los funcionarios y empleados comprendidos en ella y disponía que una ley
especial regulará el servicio civil.
Dicho
régimen administrativo, se encuentra establecido en la Constitución de la
República de El Salvador de mil novecientos ochenta y tres, en el Titulo VII
"Régimen Administrativo".
De ahí,
que se creó el marco regulatorio denominado: Ley de Servicio Civil, por medio
del Decreto Ley número quinientos siete, del veinticuatro de noviembre de mil
novecientos sesenta y uno, publicado en el Diario Oficial número doscientos
treinta y nueve, Tomo ciento noventa y tres, del veintisiete de diciembre de
mil novecientos sesenta y uno, el cual dispone en el Capítulo II
"Organización", articulo 6 que: "Para la
aplicación de esta ley se crean como organismos competentes las Comisiones de
Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil (...)".
(ii) De su competencia para
conocer de los conflictos laborales suscitados en el Centro Nacional de
Registros
En el
caso que nos ocupa, la defensora pública de la señora Guadalupe Isabel D. de B.
afirmó, que la resolución emitida por el Tribunal de Servicio Civil, el
dieciséis de julio de dos mil diez, mediante la cual se resolvió rechazar la
demanda de nulidad de despido interpuesta, al declararse incompetente de
conocer pretensiones de esa naturaleza, de conformidad al artículo 2 de la Ley
de Servicio Civil, es ilegal.
Manifestó
que en dicho artículo en ningún momento se ha excluido a las instituciones
descentralizadas del Estado de forma expresa, tal y como se excluían antes de
la reforma.
La
autoridad demandada al respecto aseveró, que lo actuado por el Tribunal de
Servicio Civil, fue con estricta observancia de lo establecido en el marco
legal vigente, en virtud de haberse apegado a la ley de la materia, es decir,
al artículo 2 de la Ley de Servicio Civil, el cual establece de forma taxativa,
las instituciones públicas que comprenden
el ámbito de aplicación de la misma, dentro de la cual no se encuentra incorporado
el CNR, por ser este una institución de carácter autónomo.
Explicó,
que no es posible incorporar otra institución por analogía que no esté
contemplada en el marco jurídico vigente, el CNR, no se encuentra sujeto a las
disposiciones de la Ley de Servicio Civil y por ende no es competencia de ese
Tribunal conocer de los conflictos labores de dicho ente, independientemente
del régimen que les haya dado origen.
Ante tales alegaciones es viable
explicar brevemente ciertas ideas básicas de la figura de la competencia.
Tanto la doctrina y la jurisprudencia
han manifestado que la competencia se entiende como un complejo de funciones
que son atribuidas por la ley, a un órgano o a un funcionario público y,
además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada
entidad.
La competencia es una investidura
legal, que se considera como una de las máximas expresiones del principio de
legalidad.
La doctrina especifica que tal
principio, tiene dos vertientes: vinculación positiva, que supone la existencia
de una norma previa que, de forma específica, habilite a la Administración para
actuar en determinados ámbitos de la vida social; y, la vinculación negativa:
que afirma que los poderes públicos pueden desarrollar sus potestades con
libertad siempre que una norma jurídica no les prohíba o impida esa actuación.
En nuestro país, la
Administración Pública se encuentra regida únicamente por el principio de
legalidad en su vinculación positiva, este principio se configura como una
garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos
actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas por la ley y nunca
fuera de dicho ámbito; lo que a la postre, implica que los administrados no
serán afectados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por el ente
facultado para ello y en estricto respeto a la ley. Conforme a la doctrina de
la vinculación positiva (positive Bandung), la ley es la única que
habilita y otorga legitimidad a los actos dictados por los órganos del Estado.
Entre los caracteres de la
competencia que resultan aplicables en el entorno jurídico salvadoreño, cabe
indicar, en primer lugar, lo establecido en el artículo 86 de la Cn., de donde
resulta la aplicación de la genérica "vinculación positiva", según
la cual los entes públicos únicamente pueden hacer lo que la norma jurídica les
permite, en tanto que a las personas naturales, conforme al artículo 8 de la
Cn, todo lo que no les está prohibido por la norma les está permitido
"vinculación negativa", en virtud de tratarse de una órbita de
libertad jurídicamente relevante.
De lo anterior se entiende que
para los entes del Estado la competencia, además de estar atribuida
expresamente y aunque en su órbita puedan existir facultades discrecionales
—las cuales se encuentran en el marco de las disposiciones jurídicas—, es de
ejercicio obligatorio.
De folios 10 al 15 del expediente
judicial, se encuentra agregada la certificación del expediente administrativo
que llevó el Tribunal de Servicio Civil, en el cual corre anexa a folio 15 la
resolución emitida por dicho Tribunal, mediante la cual se rechazó la demanda
de nulidad de despido, en virtud de considerarse incompetente; resolución que
fue motivada con base al artículo 2 de la Ley de Servicio Civil.
Al examinar la Ley de Servicio
Civil en su capítulo I, denominado "Disposiciones Preliminares", se
observa que en el primer artículo, se prescribe su objeto y finalidad, los
cuales son: "(...) regular las relaciones del Estado y el Municipio con
sus servidores públicos; garantizar la protección y estabilidad de éstos y la eficiencia
de las Instituciones Públicas y organizar la carrera administrativa mediante la
selección y promoción del personal sobre la base del mérito y la aptitud".
El artículo 2 de la norma en
mención, dispone: "Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley, con
las excepciones que después se dirán, los servidores públicos de las
Instituciones Públicas.
Cuando en el texto de esta ley se
refiera a la Administración Pública o a las Instituciones Públicas, se
estará refiriendo a la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano
Legislativo, Órgano Judicial, Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas
Departamentales y Municipalidades. Asimismo, cuando esta ley se refiera al
funcionario o empleado público, se estará refiriendo a los servidores públicos
o trabajadores". Negrillas suplidas.
De la disposición anterior, se
desprende que el Centro Nacional de Registros como institución, no se encuentra
comprendida dentro de la competencia del Tribunal de Servicio Civil, el
legislador a fin de que quedara claro el alcance de la disposición, especificó
las instituciones, advirtiendo cuales eran, cuando hacía referencia a la
Administración Pública o instituciones públicas. Es decir, señaló qué
instituciones estaban comprendidas dentro de su esfera competencial.
El Centro
Nacional de Registros, es una institución pública descentralizada, y en
obediencia a lo que la ley le manda, es decir, en cumplimiento al principio de
legalidad en su vinculación positiva, el referido Tribunal estaba obligado a
declararse incompetente para conocer de pretensiones como la planteada por la
señora Guadalupe Isabel D. de B. Por lo tanto el Tribunal de Servicio Civil,
actuó apegado a la ley.”