DERECHO A OPTAR A CARGOS PÚBLICOS
DERECHO DE ASOCIARSE PARA CONSTITUIR PARTIDOS POLÍTICOS Y OPTAR A CARGOS PÚBLICOS
“1. A. El art. 72 ord. 2° de la Cn. establece, entre otros, el derecho de asociarse para constituir partidos políticos e ingresar a los ya constituidos. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal —v.gr., Sentencia del 25-IV-2006, Inc. 11-2004—, el derecho mencionado guarda una estrecha relación con el derecho de asociación previsto en el art. 7 de la Cn., pero con la especificidad política que lo caracteriza: se ejerce a fin de colaborar con la formación de la voluntad política a partir de una tendencia ideológica o un conjunto de creencias sobre aspectos políticos y socio-económicos, entre otros, que aspiran a influir en la formación de la voluntad estatal.
En ese sentido y al igual que en el derecho de asociación, en el derecho establecido en el art. 72 ord. 2° de la Cn. puede apreciarse una doble vertiente: la individual, esto es, el derecho de cada persona individualmente considerada —asociarse o no— y la colectiva, que implica el libre desenvolvimiento de la asociación, como persona jurídica, dentro de la licitud de sus fines.
B. La creación de partidos políticos parte, en principio, del libre ejercicio del derecho de asociación, es decir, la creación, organización y funcionamiento de los partidos políticos se deja a la voluntad de los asociados, sin perjuicio de las exigencias, tanto constitucionales como legales, de cumplimiento de determinadas pautas en cuanto a estructura, actuación y fines.
Puede decirse, entonces, que el derecho de asociarse para crear partidos políticos e ingresar a los ya constituidos, aunque se ejerza en compañía de otros individuos con el mismo ánimo, en la medida en que constituye una derivación del derecho a la libertad, tiene una clara dimensión individual.
2. En cuanto al derecho a optar a cargos públicos, la jurisprudencia de este Tribunal —v.gr., la Sentencia del 21-XII-2007, Inc. 29-2004— ha sostenido que su consagración persigue principalmente que el ciudadano obtenga un mayor grado de participación en la conformación de la voluntad estatal —v. gr., fungiendo como funcionario de elección directa—. El ejercicio de este derecho puede estar vinculado con el anterior, pues la posibilidad de optar a cargos públicos requiere, en determinados casos, que el candidato sea postulado por un partido político.”
DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN
“3. Por último, en su formulación más sencilla y clara, la libertad de expresión es el derecho de toda persona a buscar, recibir y difundir, sin interferencia indebida del Estado o de los particulares, ideas, pensamientos, opiniones, juicios de valor, críticas e informaciones de toda índole, a través de la palabra, de la escritura, en forma impresa o artística, o por cualquier otro medio, sin consideración de fronteras, derecho que no puede estar sujeto a censura sino a responsabilidades ulteriores. A este concepto, sin embargo, conviene hacerle algunas precisiones:
En primer lugar, la libertad de expresión no solo debe proteger las expresiones lingüísticas, sino también, con las matizaciones correspondientes, gestos, signos, dibujos, símbolos e, incluso, determinadas acciones u omisiones en la medida en que contribuyan a la función a la que el derecho está orientado.
En segundo lugar, como se puede fácilmente deducir, la libertad de expresión no solo tiene por objeto informaciones, sino opiniones, o sea, las manifestaciones de un individuo fruto de un proceso consistente en la percepción —a través de los sentidos— de ciertos hechos, a lo que sigue una deliberación interna, para culminar en una valoración de esos hechos o informaciones. Ahora bien, al art. 6 de la Cn. también se adscribe la libertad de información, la cual, según la Sentencia del 1-II-2013, Amp. 614-2010, asegura la publicación o divulgación, con respeto objetivo a la verdad, de hechos de relevancia pública que permitan a las personas conocer la situación en la que se desarrolla su vida, de manera que, debidamente informadas, puedan tomar decisiones libres y potenciar así la libertad y la autonomía de la persona. Así se reconoce en el ámbito internacional, por ejemplo, en los arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos citada en la Sentencia de fecha 24-IX-2010, pronunciada en el proceso de Inc. 91-2007.
En tercer y último lugar, las libertades de expresión y de información, a pesar de su denominación, no solo son derechos de libertad, esto es, que se satisfagan con la mera abstención, por parte de los poderes públicos, de interferir en su ejercicio, sino que también son derechos a acciones positivas del Estado en la medida en que, entre otras obligaciones, el Estado debe expedir leyes para su mayor eficacia o protección (tales como las leyes relativas a la prensa, al derecho de acceso a la información, al espectro televisivo, a los espectáculos públicos, etc.) y llevar adelante políticas de apertura de los medios radiales, escritos, televisivos e informáticos al pluralismo, para que los ciudadanos tengan acceso efectivo a fuentes alternativas de información.”
FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA COMO COMANDANTE GENERAL DE LA FUERZA ARMADA
“2. Se tiene, entonces, que la orden general impugnada fue emitida cuando el peticionario era un militar en situación de retiro, es decir que, según los arts. 117 de la LCM y 5 ord. 1° letra a del Reglamento de la Ley de la Carrera Militar, el Coronel […] se encontraba en una modalidad de baja administrativa y, por ende, no estaba ejerciendo la carrera militar. Sin embargo, de conformidad con el art. 8 ord. 25° de la LCM, en la calidad arriba anotada, el pretensor podía ser llamado al servicio activo "cuando las necesidades del servicio" lo requirieran.
En consonancia con lo anterior, entre las atribuciones constitucionales del Presidente de la República consagradas en el art. 168 de la Cn., se encuentra la referida a la organización, conducción y mantenimiento de la Fuerza Armada. En ese sentido, el conferir grados militares y decidir el destino, el cargo o la baja de oficiales de dicha institución cae dentro del marco constitucional de actuaciones del referido funcionario, razón por la cual la decisión de dar de alta en el servicio militar al peticionario era, en principio, formalmente válida. Ahora bien, no debe soslayarse el hecho de que, cuando el Presidente de la República adoptó esa decisión, el pretensor, en su carácter de militar en situación de retiro, estaba ejerciendo su derecho a ser miembro de un partido político y, también, ya había ejercido su derecho a optar a un cargo público, como el de diputado, con fundamento en el art. 72 ords. 2° y 3° de la Cn.
3. Lo descrito en los apartados que anteceden pone de manifiesto la contraposición entre la atribución constitucional del Comandante General de las Fuerzas Armadas de dar el alta en el servicio militar a quienes se encuentran en situación de retiro y los derechos fundamentales de un militar en situación de retiro de ingresar a un partido político constituido y optar a un cargo público."
ACTOS ESTATALES DEBEN SER IDÓNEOS Y NECESARIOS PARA JUSTIFICAR LA INTERVENCIÓN EN UN DERECHO FUNDAMENTAL
A. Sobre el particular, debe acotarse que toda actuación —sea manifestada por medio de una ley o no— que afecte o intervenga a un derecho fundamental de manera negativa o desventajosa debe considerarse como una intervención en él. Esta noción de afectación negativa se entiende como todo tipo de desventaja que pueda producirse en un derecho, v.gr.: la restricción, supresión, eliminación, impedimento u obstaculización de su ejercicio prima facie.
Ahora bien, para que un acto estatal pueda considerarse como una intervención en un derecho fundamental, es necesario que aquel sea idóneo y estrictamente necesario para justificar la intervención en el referido derecho, es decir, que sea capaz de generar un cambio negativo en una posición iusfundamental protegida. En otras palabras, el acto debe ser idóneo para suprimir o eliminar jurídicamente la norma o la posición iusfundamental afectada o para impedir o dificultar el ejercicio de las acciones o menoscabar el status de las propiedades o situaciones pertenecientes al derecho afectado.”
INEXISTENCIA DEL IMPEDIMENTO ALEGADO POR EL DEMANDADO PARA IMPEDIR AL ACTOR A OPTAR A UN CARGO PÚBLICO
“B. En ese orden de ideas, corresponde examinar si, en el caso concreto, la actuación contra la que se reclama guarda una relación de causalidad negativa con los derechos fundamentales que el peticionario aduce afectados, es decir, si conduce a un estado de cosas en el que la realización de los derechos fundamentales se ve disminuida en relación con el estado de cosas que existía antes de la emisión de la Orden General cuestionada.
a. Así, de conformidad con el escrito de fecha 20-XII-2012 incorporado al expediente, se ha establecido que el peticionario fue incluido como integrante de la planilla de candidatos a diputados de la Asamblea Legislativa por el partido ARENA para las elecciones del 11-III-2012; fecha en la cual, según se ha constatado, aquel se encontraba en situación de retiro de la carrera militar. En ese sentido, cuando el reclamante decidió ingresar a un partido político y ejercer su derecho constitucional a optar a un cargo público, no existía ningún obstáculo de orden constitucional o legal que imposibilitara su afiliación a dicho instituto político ni, mucho menos, su postulación como diputado, lo cual lo habilitaba para ejercer plenamente sus derechos políticos y sus libertades democráticas, como la libertad de expresión.
Ahora bien, con la orden de alta emitida el día 23-I-2012, la situación jurídica de servicio del peticionario dejó de ser la de "retiro" —en la que se encuentran los militares que hacen uso del derecho a pensión, aunque pueden ser llamados al servicio activo cuando las necesidades lo requieran— y pasó a la de "activo", con lo cual formó parte nuevamente del personal que ejerce la carrera militar con plenos derechos y obligaciones.
El derecho a participar en los asuntos públicos y el derecho a acceder a las funciones y cargos de esta naturaleza se encuentran particularmente restringidos para los miembros activos del servicio militar. Muestra de ello es que el art. 82 de la Cn. prohíbe a estos el pertenecer a partidos políticos, optar a cargos de elección popular y realizar propaganda política de cualquier tipo. Adicionalmente, de una forma más específica, el 127 ord. 1° de la Cn. les niega el derecho a postularse para ejercer el cargo de diputado.
Dichas restricciones se justifican en el carácter apolítico que el art. 211 inc. 2° de la Cn. confiere a la Fuerza Armada y que, por consiguiente, es exigible respecto de sus integrantes. Sin embargo, es importante mencionar que la referida neutralidad política solo puede requerirse al militar que se encuentra activo en la institución, pero no al que está en una situación distinta, pues, tal como establecen la LCM y la Ley de Servicio Militar y Reserva de la Fuerza Armada —entre otras—, el servicio activo es constituido por el personal de alta que ejerce de manera plena los derechos y obligaciones militares.
En el caso del peticionario, el cambio de situación en el servicio militar supuso para él la imposibilidad de ejercer o continuar ejerciendo algunos derechos que están restringidos a los militares en servicio activo. En concreto, con la emisión de la Orden General n° 02/012, se modificó la situación jurídica que a aquel inicialmente le permitía ejercer los derechos políticos contenidos en el art. 72 ords. 2° y 3° de la Cn. Efectivamente, una vez designado como militar en servicio activo, se configuraron las incompatibilidades descritas en los citados arts. 82 y 127 de la Cn. y, así, tanto la pertenencia al partido político de su preferencia como su aspiración a ser electo diputado se volvieron incompatibles con la naturaleza de las funciones que como militar de alta le serían inherentes.
En consecuencia, queda comprobado que existió un nexo causal negativo entre la orden general cuya constitucionalidad se examina y la sobrevenida limitación a los derechos fundamentales del reclamante; circunstancia que la autoridad demandada conocía, pues esta, mediante escrito del 24-I-2012 y a través del Ministro de la Defensa Nacional, informó al Tribunal Supremo Electoral sobre el alta causada por el Coronel […], solicitando al presidente de dicha institución que se examinara si tal situación era compatible con la previa inscripción de aquel en la planilla de candidatos a diputado del partido ARENA.”
DERECHO DE LIBRE EXPRESIÓN DE LOS MIEMBROS ACTIVOS DE LA FUERZA ARMADA ES LIMITADO EN RAZÓN DE SU NATURALEZA
“b. Por otra parte, es preciso examinar si, con la emisión de la actuación reclamada, se lesionó al peticionario su derecho a la libre expresión.
i. Como primer punto, debe señalarse que, además del derecho a afiliarse a los partidos políticos, uno de los derechos más fuertemente restringidos a los militares en servicio activo es el derecho a expresarse libremente. Estas limitaciones se coligen de las características que el texto primario otorga a la Fuerza Armada.
En efecto, el art. 211 de la Cn. define a la Fuerza Armada como una institución obediente, apolítica y" no deliberante que se encuentra al servicio de la nación. La jurisprudencia constitucional, por su lado, establece que los militares integran una organización singular, jerarquizada, disciplinada y con una tarea y finalidad específicas: la defensa armada del Estado y de la población.
De lo anterior se colige, por tanto, que algunos ciudadanos están sometidos a límites más estrictos o específicos en el ejercicio del derecho de libre expresión por razón de la función que desempeñan. Así, los militares en servicio activo forman parte de una entidad en la que existe un estricto nivel de disciplina y obediencia a los mandos superiores, lo cual, en cierta medida, implica la moderación de sus integrantes en lo que respecta a la crítica institucional.
En ese sentido, la idea general es que el militar en servicio activo tiene libertad de expresión como todos, pero el hecho de estar inmerso en las fuerzas armadas hace que su ejercicio tenga una extensión distinta a la de los demás. Sin embargo, las restricciones a dicho ejercicio deben ser proporcionadas, de manera que se garanticen la disciplina y neutralidad política de las fuerzas armadas, sin que ello signifique la anulación total del derecho fundamental de los militares a expresarse libremente.”
VULNERACIÓN A DERECHOS POLÍTICOS POR PARTE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, EN SU CALIDAD DE COMANDANTE GENERAL DE LA FUERZA ARMADA, AL EMITIR LA ORDEN PARA QUE EL ACTOR QUE OSTENTABA LA CALIDAD DE MILITAR RETIRADO PASARA A SER ACTIVO
“ii. Tomando en cuenta lo anterior, se corrobora que, al haber pasado de situación de retiro a la de militar en servicio activo, el peticionario fue puesto en una situación jurídica de servicio militar en la que, como se ha visto, se exige una especial supeditación, obediencia y disciplina respecto a la institución militar y sus mandos, razón por la cual se modula la forma en que es ejercido el derecho a la libertad de expresión.
En conclusión, si bien la sola razón de ejercer la carrera militar no produce una anulación completa del derecho a la libertad de expresión, la orden general emitida sí tenía como consecuencia que, en su carácter de militar de alta, se esperara del peticionario una escrupulosidad y respeto estrictos a sus superiores, iguales e inferiores dentro de la institución militar, pero, sobre todo, que cumpliera con un deber de neutralidad política. Ello, en el caso concreto, resultaba claramente incompatible con las opiniones que el señor […] pretendiera exteriorizar en ejercicio de su libertad de expresión —más amplia, en su condición de militar retirado—.
4. Con base en las consideraciones planteadas en los párrafos que anteceden, se concluye que la Orden General n° 02/012 produjo una intervención negativa e injustificada en el ejercicio de los derechos fundamentales del peticionario, pues, no obstante que dicha medida fue pronunciada en ejercicio de las potestades constitucionales conferidas al Presidente de la República, estas se sobrepusieron al ejercicio de los derechos constitucionales que, con anterioridad a la emisión de dicho acto, el peticionario había comenzado a realizar.
Y es que, si bien es cierto que, de conformidad con la LCM, los militares que se encuentran en situación de retiro pueden ser llamados al servicio militar activo cuando las necesidades del servicio así lo justifiquen, en el presente caso, tampoco se constataron las circunstancias que motivaron al funcionario demandado a reincorporar al peticionario al servicio activo militar y que habrían sido lo suficientemente apremiantes para justificar la intervención negativa en los derechos fundamentales que el señor […] había ejercido legítimamente al ingresar a ARENA, postularse como aspirante a diputado para las elecciones de 2012 y exteriorizar sus opiniones.
Caso distinto sería si la orden general hubiese sido pronunciada antes de que el peticionario ingresara al citado partido político, se postulara como candidato al citado cargo o emitiera sus opiniones, ya que, en esa hipótesis, el ejercicio de tales derechos hubiera estado sujeto a las restricciones constitucionales y legales correspondientes. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, ocurrió lo contrario. El pretensor ejerció sus derechos fundamentales en la forma en que el ordenamiento constitucional se lo permitía y fue hasta después de haber iniciado dicho ejercicio que se generó la intervención negativa en sus derechos políticos, considerados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos como un derecho de carácter inderogable o intangible (art. 27 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). En razón de ello, deberá estimarse la queja planteada por el peticionario y, como consecuencia, deberá declararse que ha lugar al amparo solicitado.”
HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS DIRECTA CONTRA LOS FUNCIONARIOS
“VI. Determinada la transgresión constitucional derivada de la actuación atribuida al Presidente de la República, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia.
1. A. En la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, se sostuvo que el art. 245 de la Cn. regula la responsabilidad por daños en la que incurren los funcionarios públicos como consecuencia de una actuación dolosa o culposa que produce vulneración de derechos constitucionales, la cual es personal, subjetiva y patrimonial.
Asimismo, dicha disposición constitucional prescribe que, en el caso de la responsabilidad aludida y cuando dentro de la fase de ejecución del proceso en cuestión se constate que el funcionario no posee suficientes bienes para pagar los daños materiales y/o morales ocasionados con la vulneración de derechos constitucionales, el Estado, en posición de garante, asume subsidiariamente el pago de dicha obligación —lo que, en principio, no le correspondía—.
B. Por otro lado, el art. 35 de la L.Pr.Cn. establece, en su parte inicial, el efecto material de la sentencia de amparo, el cual tiene lugar cuando existe la posibilidad de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. En cambio, cuando dicho efecto no es posible, la sentencia de amparo se vuelve meramente declarativa, dejándole expedita al amparado la posibilidad de incoar un proceso en contra del funcionario por la responsabilidad personal antes explicada.
Ahora bien, tal como se sostuvo en el mencionado Amp. 51-2011, la citada disposición legal introduce una condición no prevista en la Constitución y, por ello, no admisible: el que la "acción civil de indemnización por daños y perjuicios" solo procede cuando el efecto material de la sentencia de amparo no es posible. Y es que esta condición, además de injustificada, carece de sentido, puesto que el derecho que establece el art. 245 de la Cn. puede ejercerse sin necesidad de una sentencia estimatoria de amparo previa. Con mayor razón aun —puesto que se basa en una causa distinta—, podría promoverse, sin necesidad de dicha sentencia, un proceso de daños en contra del Estado con base en el art. 2 inc. 3° de la Cn.
Teniendo en cuenta que en la actualidad el proceso de amparo está configurado legal y jurisprudencialmente como declarativo-objetivo y, por ende, no tiene como objeto el establecimiento de responsabilidad alguna, en la sentencia mencionada se concluyó que, según el art. 35 de la L.Pr.Cn., interpretado conforme al art. 245 de la Cn., cuando un fallo sea estimatorio, con independencia de si es posible o no otorgar un efecto material, se debe reconocer el derecho que asiste al amparado para promover, con base en el art. 245 de la Cn., el respectivo proceso de daños directamente en contra del funcionario responsable por la vulneración de sus derechos fundamentales. Y, dentro este proceso, únicamente en el supuesto de que en la fase de ejecución se constate que dicho funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el pago de la indemnización, el Estado (o el municipio o la institución oficial autónoma respectivos, según sea el caso), en posición de garante, responderá subsidiariamente de la aludida obligación.”
EFECTO RESTITUTORIO: DEJAR SIN EFECTO LA ORDEN EMANADA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN LO RELATIVO AL ALTA CAUSADA POR EL PETICIONARIO
“2. En el presente caso, se ha comprobado que la autoridad demandada decidió dar de alta en el servicio militar al peticionario, circunstancia que implicó para él una intervención negativa en el ejercicio de sus derechos fundamentales. En ese orden de ideas, el efecto material de la presente decisión consistirá en dejar sin efectos la Orden General n° 02/012 de fecha 23-I-2012, en lo relativo al alta causada por el peticionario, el cual está habilitado para continuar ejerciendo su cargo de diputado de la Asamblea Legislativa.
3. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra de la persona que ocupaba el cargo de Presidente de la República cuando ocurrió la vulneración aludida.”