FUERZA ARMADA
INSTITUCIÓN
PERMANENTE AL SERVICIO DE LA NACIÓN
“III. 1. La Constitución reconoce a la Fuerza Armada como
una "institución permanente al Servicio de la Nación", que
"forma parte del Órgano Ejecutivo", arts. 211 y 213 Cn. Según la
jurisprudencia de esta Sala, lo primero significa que la Fuerza Armada está
obligada a colaborar para la consecución del proyecto común de la nación,
cuando sea requerida por los órganos competentes y dentro de los límites que
establece la Constitución. El uso del término "nación" marca cierta
distancia con el ejercicio del poder político y la intervención militarista en
el control del gobierno y, en vez de ello, se refiere al servicio para una
comunidad que reconoce a la dignidad humana y a los derechos fundamentales de
quienes la integran como el límite infranqueable del poder público (Sentencia
de 25-VII-¬2007, Inc. 25-2004). Por otro lado, como dependencia del Órgano
Ejecutivo, la Fuerza Armada forma parte de la Administración Pública, por lo
que está vinculada, en su organización y funcionamiento, al principio de
juridicidad, arts. 86 inc. 3°, 159 incs. 1° y 2° y 213 Cn.
Una
importante manifestación de ese vínculo es la determinación constitucional de
las funciones de la Fuerza Armada que, como se dijo en la sentencia antes
citada, sirve como garantía contra el desborde institucional del uso de la
fuerza del Estado, y cuya formulación actual responde a la negativa trayectoria
política-militar de esa institución, hasta antes de los Acuerdos de Paz de 1992
(en lo sucesivo: "AP"). En ese sentido, este tribunal ha resaltado
que dichos acuerdos implicaron "un completo cambio de dirección" en
las funciones aludidas, ya que "proscribieron la implementación de métodos
militares para garantizar la seguridad pública y aportaron una visión novedosa
de la función estatal", con énfasis en "aumentar los niveles de
democracia" y "posibilitar el goce y el ejercicio de los derechos
fundamentales" (Sentencia de 17-V-2013, Inc. 4-2012). De acuerdo con esta
visión, a la Fuerza Armada le corresponde principalmente la defensa nacional,
es decir, la protección de la soberanía del Estado y la integridad del
territorio "frente a una amenaza militar externa" (AP, Cap. I,
apartado 1, letra E).”
CARACTERIZACIÓN DE LA FUERZA ARMADA POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
“En
una interpretación sistemática de los arts. 211 y 212 Cn., esta Sala ha
relacionado dicha función de la Fuerza Armada con sus características
institucionales, de modo que la "serie de valores y características que
deben identificar el comportamiento individual y colectivo" de ella están
determinados "por la naturaleza de sus funciones". A partir de lo anterior,
se ha considerado que la Fuerza Armada tiene "una peculiar forma de
ordenación, pues se caracteriza por [...] una organización profundamente
jerarquizada, en la que la formación, unidad, disciplina y subordinación de sus
miembros constituyen factores cruciales para alcanzar sus fines". También
se ha dicho que la disciplina militar tiene "una finalidad específica
tanto en la formación como en el método por medio del cual se realiza este
entrenamiento: el uso controlado de la violencia en el contexto de los
conflictos armados", "la defensa armada del Estado y de la
población" o "el uso [...] potente de herramientas bélicas para
someter a sus oponentes" (Sentencia de 17-V-2013, Inc. 4-2012).
Hay
que precisar que esa caracterización de la Fuerza Armada por la jurisprudencia constitucional
no pretende ser exhaustiva y, por ello, tampoco implica una valoración adversa
o reduccionista de la institución castrense. En primer lugar, porque
identificar a dicha entidad con la expresión más intensa del poder coercitivo
del Estado es una mera constatación, según corresponde a su objeto, y es
plenamente coherente con la gravedad de las amenazas que le corresponde
afrontar, en ejercicio de la defensa nacional. Además, se trata de una condición
—la de fuerza pública extrema— que cuenta con una legitimación constitucional
inobjetable, al ser incluida por la Ley Fundamental vigente entre los medios para
la conservación del propio Estado y la eficacia del ordenamiento jurídico, en
los supuestos y con las limitaciones que a cada caso correspondan. En segundo
lugar, la Constitución también establece que el mandato de la fuerza armada se
debe realizar con profesionalidad, es decir, por personal con capacitación
especializada, que es precisamente el resultado del entrenamiento, la
disciplina y la nueva doctrina militar concebida en los AP, que son la base y
el espíritu de las reformas constitucionales que derivaron de ellos. La
formación particular o especialización representa, en consecuencia, un
requisito de idoneidad para el cumplimiento de la función principal que le
asigna la Constitución.
Ahora
bien, aunque la Constitución (en el art. 212 Cn.) también reconoce otras
misiones eventuales de la Fuerza Armada —apoyo a órganos fundamentales del
gobierno, obras de beneficio público, auxilio en casos de desastre nacional y,
excepcionalmente, el mantenimiento de la paz interna—, parece razonable suponer
que la profesionalidad militar determina el ámbito más propicio del desempeño
de los miembros de la Fuerza Armada. Es decir, que su preparación específica
responde a una finalidad también particular, que a su vez influye en el tipo de
medios que pueden ser utilizados para conseguirla. La correspondencia lógica de
ese marco institucional (fines, medios y formación especializada), que favorece
un servicio aceptable cuando sus elementos están correlacionados, es la misma
que dificulta o desaconseja utilizar esa formación especializada para una
finalidad distinta, que requiere de medios también diversos. Tal
"correspondencia lógica" no es una simple formalidad, sino que es un
instrumento para racionalizar (limitar a lo necesario) el uso de la fuerza y,
por tanto, para disminuir el riesgo de excesos que afecten derechos
fundamentales.”
CONCEPCIÓN
DIFERENCIADORA ENTRE FUNCIONES DE DEFENSA NACIONAL Y SEGURIDAD PÚBLICA
“2. Así se explica la separación que la Constitución
realiza entre las funciones de defensa nacional y las de mantenimiento de la
paz interna, tranquilidad y seguridad pública. La Doctrina de la Fuerza Armada
lo expresa en los términos siguientes: "La seguridad [...] es un concepto
más amplio, fundado en el irrestricto respeto de los derechos individuales y
sociales de la persona. En ella quedan comprendidos, además de la defensa nacional,
aspectos económicos, políticos y sociales que exceden el ámbito de la
competencia constitucional de la Fuerza Armada, y cuya atención es
responsabilidad de otros sectores de la sociedad y del Estado. El mantenimiento de la paz interna, de la
tranquilidad, del orden y de la seguridad pública está fuera de la misión
ordinaria de la Fuerza Armada como institución responsable de la defensa
nacional. En ese ámbito, el eventual papel de la Fuerza Armada es del todo
excepcional, cuando se haya agotado los medios ordinarios para ello, en los
términos establecidos por la reforma constitucional aprobada en abril de
1991." (AP, Cap. 1, apartado 1, letras E y F).
De
acuerdo con los arts. 159 incs. 2° y 3°, 168 ords. 12° y 17°, y 212 inc. 1°
Cn., el planteamiento de dicha doctrina fue incluido efectivamente en el
contenido de la Constitución, y el antecedente confirma que en la base de ese
cambio radical de las funciones de la Fuerza Armada estaba una concepción
diferenciadora de fines, medios y responsables en los ámbitos de defensa
nacional y seguridad pública. En particular, el art. 159 ord. 2° Cn. establece
que la responsabilidad en este último campo corresponde a la Policía Nacional
Civil, de modo que es a esta institución y no a la Fuerza Armada a la que la
Constitución le encomienda dicha responsabilidad. A diferencia de la defensa
nacional, "el objetivo principal de la seguridad pública es la
salvaguardia o protección de los derechos de las personas, así como el
mantenimiento del orden y la paz pública"; mediante "la
investigación, la prevención y, en última instancia, la represión de las
amenazas o violencia contra la sociedad (concretada generalmente por [la
comisión] de delitos)" (Sentencia de 17-V-2013, Inc. 4-2012).”
REFERENCIA
INTERNACIONAL SOBRE LA INTERVENCIÓN DE LA FUERZA ARMADA
“En
similar sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos utiliza el
concepto de "seguridad ciudadana" para referirse a la protección, en
los regímenes democráticos, "frente a la amenaza de situaciones delictivas
o violentas" y, basándose en un estudio de Naciones Unidas, la define
como: "la situación social en la que todas las personas pueden gozar
libremente de sus derechos fundamentales, a la vez que las instituciones
públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de Derecho,
para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando estos son
vulnerados" (Informe sobre seguridad
ciudadana y derechos humanos, de 31-XII-2009, párrafo 22). Es claro que
estas definiciones se refieren a situaciones deseadas, a las que las sociedades
se dirigen en forma progresiva y que, además, contribuyen a precisar el tipo de
amenazas propias de la seguridad pública, frente a las que ocupan a la defensa
nacional.
Estas
distinciones tienen consecuencias prácticas ineludibles sobre el respectivo
tipo de "medios" que pueden ser utilizados para repeler dichas
amenazas. De acuerdo con esta idea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
ha determinado que: "los Estados deben limitar al máximo el uso de las
fuerzas armadas para el control de los disturbios internos, puesto que el
entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la
protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes
policiales." (Caso Montero Aranguren
y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela, Sentencia de 5-VI-2006, párrafo
78). En efecto, la intervención de la institución castrense implica un
incremento de la fuerza pública, como "medio", pues los militares
patrullan con su equipo de servicio; con su bagaje de habilidades de reacción
ante una amenaza; y con la disposición de utilizar ambos, cuando lo consideren
necesario. El riesgo de un exceso contra
los derechos fundamentales es, por tanto, objetivo, y por ello el recurso a la
Fuerza Armada debe ser excepcional y limitado a lo estrictamente necesario.”
EXCEPCIONALIDAD
E INTERVENCIÓN SUBSIDIARIA O COMPLEMENTARIA DE LA FUERZA ARMADA
“IV. El art. 168 ord. 12° Cn. regula la posibilidad de
que el Presidente de la República ordene o asigne a la Fuerza Armada esa misión
excepcional: la colaboración en el mantenimiento de la paz interna, la
tranquilidad y la seguridad pública. En el contenido de esta disposición pueden
distinguirse tres elementos: (1) la condición o el supuesto normativo para
ordenar la misión excepcional; (2) los requisitos de la actuación o forma de
cumplimiento del encargo; y, por último, (3) los medios específicos de control
político sobre el desempeño de la misión. La consideración integral de la
disposición es necesaria para evitar que la interpretación aislada de una
finalidad tan amplia como la antes mencionada, que puede buscarse de múltiples
maneras o por diversos medios, habilite un uso de la institución militar que
deje de ser excepcional o que convierta la excepción en la regla general,
dejando sin efecto las exigencias del art. 168 ord. 12° Cn.
1. A. En este sentido, se debe observar que dicho
precepto constitucional sujeta el apoyo de la Fuerza Armada "a la medida
de lo estrictamente necesario para el restablecimiento del orden", de modo
que este medio específico ("el restablecimiento del orden") es el que
debe justificar la función extraordinaria en mención, y no cualquier otro de
los muchos posibles para lograr el cumplimiento de la finalidad invocada. En
otras palabras, el art. 168 ord. 12° Cn. establece, como un supuesto normativo
compuesto, que el Presidente de la República puede disponer de la Fuerza Armada
para "el mantenimiento de la paz interna, la tranquilidad y la seguridad
pública" (condición teleológica o finalística), solo "si se han
agotado los medios ordinarios" (condición de subsidiariedad) y únicamente
cuando dicha intervención sea estrictamente necesaria "para el
restablecimiento del orden" (condición material o sustantiva de la misión
constitucional).
Sobre
esto último debe advertirse una implicación lógica evidente: solo puede
"restablecerse" lo que antes haya sido trastornado, dañado,
perturbado o interrumpido, de modo que el supuesto normativo para habilitar la
misión excepcional es una situación fáctica determinada, que constituya
objetivamente una ruptura (daño, quebranto o perturbación) del orden que debe
ser recuperado. También hay que notar que, por la clase de medio que se
utilizaría para restablecer ese estado de cosas —el uso extraordinario de la
fuerza militar, como la expresión más intensa del poder de coerción física del
Estado--, la alteración del orden público que habilite esa medida solo puede
ser una situación que exija, como respuesta idónea, el empleo de la fuerza.
Asimismo, se aclara que el orden que debe ser restablecido solo puede ser el
estado social de cosas derivado del mantenimiento de la paz interna, la
tranquilidad y la seguridad pública.
B.
El segundo aspecto del supuesto normativo de la misión excepcional es que para
el control de la situación antes mencionada se hayan agotado los medios
ordinarios dirigidos al logro de la finalidad indicada, de modo que se recurra
a una intervención militar solo de manera subsidiaria
o complementaria. Esto es, que efectivamente se hayan utilizado las
opciones o alternativas de solución derivadas del ejercicio regular o normal de
las competencias que la Constitución establece respecto a esas eventualidades,
en particular, pero no exclusivamente, las reconocidas en los arts. 159 inc. 3°
y 168 ord. 17° Cn., que se refieren a las atribuciones de la Policía Nacional
Civil. Hay que observar que los dos componentes de la excepcionalidad
(necesidad de restablecimiento del orden y subsidiariedad) corresponden a
circunstancias fácticas que deben verificarse en la realidad y cuya existencia,
por tanto, debe ser justificada, como
presupuesto para adoptar esa medida. Esto implica la obligación de manifestar
las razones para aceptar la veracidad de la existencia de tales
circunstancias.”
DIFERENCIACIÓN
ENTRE MISIÓN EXCEPCIONAL DE LA INSTITUCIÓN CASTRENSE Y EL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN CONSTITUCIONAL
“C. La misión excepcional de la Fuerza Armada prevista
en el art. 168 ord. 12° Cn. de ningún modo predetermina o implica la ocurrencia
del régimen de excepción a que se refieren los arts. 29, 30 y 31 Cn. La intervención extraordinaria de militares
en tareas de seguridad ciudadana solo significa un necesario, pero siempre
limitado, incremento en el uso de la fuerza pública para el control de una
situación particularmente grave e insuperable por los medios legales normales u
ordinarios, pero bajo ninguna circunstancia comprende la suspensión de
garantías y derechos fundamentales de los ciudadanos. Dicha suspensión es
un medio de control estatal extraordinario y excepcional, mucho más grave e intenso,
solo explicable por la mayor gravedad de la situación que origina el régimen de
excepción o su relación más directa con la propia subsistencia del Estado
constitucional.
Se
trata de dos instrumentos distintos de protección extraordinaria del Estado, tanto
por su grado de intensidad en relación con los principios y derechos
constitucionales, como por el tipo de medidas que comprenden. Aunque no pueda
descartarse la posibilidad de una situación fáctica que justifique la
aplicación simultánea de ambos instrumentos, la regulación constitucional de
los requisitos, presupuestos o condiciones para cada uno de ellos, exige una
decisión específica, respetuosa del correspondiente régimen de aplicación de
cada medida. De este modo, no existe una
correlación automática entre la misión excepcional de la institución castrense
y el régimen de excepción constitucional, sino que cada una de estas
alternativas estatales de control debe ser justificada específicamente, tomando
en cuenta la particular gravedad de cada medio, en relación con la necesidad
estricta, objetiva y verificable de su utilización.”
REQUISITOS DE
ACTUACIÓN O FORMA DE CUMPLIMIENTO DE LO EXIGIDO POR LA CONSTITUCIÓN EN CASOS DE MISIÓN EXCEPCIONAL
“2. El art. 168 ord. 12° Cn. también establece los requisitos de la actuación o forma de
cumplimiento del mandato. Estos son la temporalidad y la adecuación
cualitativa de la intervención al tipo de problema que será enfrentado. Sobre
el primero, hay que partir de que una misión excepcional es por definición
transitoria, provisional o temporal, lo que significa una determinación expresa
del plazo razonable que se estima necesario para el cumplimiento de la misión.
En principio, este requisito exige la definición de un término real y efectivo,
pues sin éste, la medida se podría transformar en una excepción permanente o,
por lo menos, de prolongación excesiva o indefinida en el transcurso del
tiempo. Sin embargo, la fórmula que expresa que dicha medida "cesará tan
pronto se haya alcanzado [el] cometido" establece un principio de variabilidad de las circunstancias, de acuerdo con el
cual, la misión terminará cuando deje de ser estrictamente necesaria, aunque el
plazo se haya agotado. En otras palabras, la consecución del fin inmediato (el
restablecimiento del orden) puede tener un peso decisivo frente a una dilación
imponderable o inevitable del tiempo estimado al principio, habilitando, en
consecuencia, la posibilidad de su prórroga, sin que ello implique o se
traduzca necesariamente en un acto inconstitucional.
En
relación con la segunda condición de desempeño de la institución castrense, la
Constitución determina que "se limitará [...] a la medida de lo
estrictamente necesario para el restablecimiento del orden" (art. 168 ord.
12° Cn.). Esta fórmula es particularmente expresiva de la precaución con la que
el Constituyente ha admitido la medida examinada, y la referencia
constitucional a la "medida" o
límite "de lo estrictamente necesario", debe ser entendida como
exigencia de moderación, proporcionalidad o correspondencia entre la situación
que debe ser controlada y la respuesta institucional complementaria de la
Fuerza Armada. En otras palabras, el requisito en mención puede funcionar como
parámetro de control para verificar que las actuaciones concretas en cumplimiento
de la misión excepcional referida, observen las condiciones de idoneidad, menor
gravedad posible y beneficio objetivo de las formas de colaboración militar que
serán aplicadas. Sin embargo, la determinación abstracta de la función
encomendada también debe indicar o demostrar ese carácter moderado o
restringido de la intervención ordenada.”
NECESARIO CONTROL POLÍTICO ESPECÍFICO, INMEDIATO, SIMULTÁNEO E INTENSO POR PARTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA EN CASOS DE MISIÓN EXCEPCIONAL ENCOMENDADA A LA INSTITUCIÓN MILITAR
“3. El elemento final de los que delimitan la misión excepcional de la institución militar es el establecimiento de un control político específico, inmediato, simultáneo e intenso por parte de la Asamblea Legislativa. En efecto, la Asamblea debe "manten[erse] informada sobre tales actuaciones" y puede "en cualquier momento, disponer el cese de tales medidas excepcionales" (art. 168 ord. 12° Cn.) En concordancia con los requisitos antes mencionados, la Constitución establece ciertas condiciones adicionales, dirigidas a permitir un debate pluralista y público sobre una medida que, por su impacto en la orientación política de la represión de la violencia, no debe mantenerse como una decisión unilateral del Presidente de la República. El considerable poder de elevar el uso de la fuerza, legítimamente reconocido a dicho funcionario, es así equilibrado mediante una capacidad de intervención correctiva del órgano de representación democrática.
La
viabilidad del control político de la Asamblea Legislativa implica que el
Presidente de la República debe comunicarle directa y formalmente su decisión,
indicando los medios y las oportunidades de información sucesivas, a fin de
garantizar que ella disponga, en todo momento, de los elementos necesarios para
evaluar la continuación o el cese de dicha medida. Como es lógico, el deber del
Presidente de la República no se extiende a la comunicación de datos operativos
de planes o acciones cuya eficacia dependa de su reserva, pero sí a medios,
recursos públicos invertidos, garantías de protección de derechos, beneficios
colectivos o resultados previstos u obtenidos, y los indicadores para
determinarlos, así como cualquier otra información que facilite una evaluación
legislativa y ciudadana sobre la necesidad y proporcionalidad de la medida. En
su caso, de ser necesario, el Órgano Legislativo puede requerir por sí mismo la
información relevante para el cumplimiento de su potestad constitucional en
esta materia.”
EXCEPCIONALIDAD
DE LA MISIÓN DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ INTERNA ATRIBUIDA A LA FUERZA ARMADA
DEPENDE DE LA NECESIDAD DE REESTABLECER EL ORDEN PÚBLICO
“1. En principio debe aclararse que las consideraciones
ya realizadas, sobre el papel constitucional de la Fuerza Armada y el alcance
de su misión excepcional en el mantenimiento de la paz interna, descartan el
planteamiento esencial de la demanda. En esta se sostuvo que el presupuesto
para la intervención de la institución militar en labores de seguridad pública
es "que la policía esté imposibilitada [que] ya no pueda", "que
haga imposible su desempeño" y que "haya llegado a su límite máximo
de operaciones y sea incapaz de cumplir con su obligación [...] de proporcionar
seguridad pública". Dicho planteamiento es inaceptable y, tal como lo
indica en su informe, "el Presidente de la República no está obligado
necesariamente a esperar hasta que la situación desborde por completo el
aparato estatal", pues los requisitos establecidos en el art. 168 ord. 12°
Cn. de ningún modo obligan a una actuación que por su retardo o demora pueda
resultar ineficaz.
A.
Más bien, como se dijo en el considerando anterior, la excepcionalidad de la misión de mantenimiento de la paz interna,
atribuida a la Fuerza Armada, depende de la estricta
necesidad de restablecimiento del orden público, es decir, de la existencia
de una situación concreta que altere, o amenace con alterar, ese estado de
cosas en que la ausencia de conflictos graves, en la estructura organizada de
una sociedad, propicia una convivencia estable entre sus miembros. Para la
evaluación de la existencia de ese riesgo de ruptura o perturbación del orden
público, en el marco de un control abstracto de constitucionalidad, el control
jurisdiccional se limita a verificar que la decisión respectiva no sea
arbitraria, sino que esté fundamentada, es decir, que exponga las razones por
las que se ha considerado necesaria dicha medida.
Por
supuesto, la justificación de la medida debe demostrar esa necesidad de
restablecimiento del orden público y el agotamiento de los medios ordinarios
para lograrlo. En el caso de la disposición impugnada, el Presidente de la
República expresó, por un lado, que "el auge de la criminalidad" es
un "hecho evidente y de conocimiento general" y que también "es
del conocimiento general que los grupos de delincuencia organizada y otro tipo
de delincuencia cuentan con armamento de guerra y un nivel de organización
para-militar". Por otra parte, agregó que: "Los recursos y esfuerzos
de la institución policial resultan insuficientes para reducir la
delincuencia", pues "la enorme cantidad de necesidades de la población",
"han hecho mella en las finanzas públicas" y "ha
dificultado" invertir en el "fortalecimiento de las capacidades de la
Policía". También alude a "la crisis económica mundial" que
"no ha permitido concederles un presupuesto suficiente para combatir la
delincuencia", "ni tampoco se ha graduado un número considerable de
agentes [...] que puedan contrarrestar el accionar de pandillas y grupos
ilegales".
La
gravedad de ciertos índices delincuenciales y el consiguiente incremento de la
percepción de inseguridad parecen corresponder, por lo general, al ámbito de la
actividad ordinaria, permanente y progresiva del Estado, como la que realiza la
Policía Nacional Civil, el Ministerio Público y el Órgano Judicial, así como de
las demás ramas de la Administración Pública relacionadas con la prevención de
la violencia y el control y erradicación de la impunidad. Sin embargo, el
control del delito puede justificar la misión excepcional de la Fuerza Armada
cuando se aportan razones concretas de la insuficiencia de los medios estatales
ordinarios para ello, como en el presente caso, en el que se aducen los efectos
presupuestarios que la crisis económica y la atención de necesidades sociales
han tenido en las posibilidades de fortalecimiento de la capacidad
institucional de la policía. Aunque sería preferible una justificación técnica
más detallada (con más datos e información precisa, que invocaciones al
"conocimiento general"), el informe de la autoridad demandada y los
considerandos del decreto referido contienen una fundamentación mínima que
indica la ausencia de arbitrariedad de la medida.”
SUBSIDARIEDAD DE
LA MISIÓN EXCEPCIONAL DE LA FUERZA ARMADA
“B. Algo similar ocurre con el requisito
de subsidiariedad de la misión
excepcional de la Fuerza Armada. Aunque los documentos antes mencionados no
detallan con exhaustividad los planes o acciones que se cumplieron (y los
resultados obtenidos) antes de llegar a la condición de insuficiencia de los
medios ordinarios para el mantenimiento de la paz interna, sí mencionan algunas
medidas como los decretos de vedas de armas y la ley especial para entrega
voluntaria de armas de fuego. De igual modo, se menciona la identificación de
las zonas donde se concentran ciertas formas de delincuencia y la concentración
de personal policial en dichos lugares. Si bien no se trata de una
fundamentación particularmente analítica o minuciosa, sí puede considerarse
suficiente para compatibilizar la medida adoptada con el parámetro de control,
tomando en cuenta, además, la situación de financiamiento precario o de presupuesto
limitado para la institución policial, que se argumenta en el informe de la
autoridad demandada y que esta Sala no
puede descartar, en vista del alcance de la pretensión planteada en la demanda
y de la información recabada durante el proceso.
Asimismo,
la orientación hacia el agotamiento de los medios ordinarios para el
mantenimiento de la paz interna, la tranquilidad y la seguridad pública se
refleja también en el contenido específico de las funciones comprendidas en la
misión excepcional de la Fuerza Armada. El carácter restringido de la
participación militar, habilitada en términos de acompañamiento, colaboración o
apoyo a la Policía Nacional Civil y la conservación de la responsabilidad de
esta en la conducción de las tareas y procedimientos policiales que tengan
lugar, es también un indicador relevante de la subsidiariedad requerida por la
Constitución. La forma de intervención del personal militar, centrada en la
prevención mediante el incremento la cobertura disuasiva de la presencia de la
autoridad, también influye en la intensidad del control sobre el cumplimiento
de los requisitos constitucionales para autorizarla, pues una participación más
intensa exigiría, en correspondencia, una mayor carga de justificación de la
medida.”
COMPATIBILIDAD
ENTRE LA DURACIÓN DE LA MISIÓN EXCEPCIONAL Y EL MANDATO CONTENIDO EN LA CONSTITUCIÓN
“C. En otro punto de la pretensión, sobre el requisito
de temporalidad de la medida, el
Presidente de la República dijo que se ha cumplido porque la medida "ha
sido decretada en cada ocasión, por períodos definidos o determinados, es
decir, en forma temporal". En su intervención, el Fiscal también consideró
salvado este requisito "al establecerse [...] periodos de vigencia
determinados de forma expresa". Al respecto, esta Sala considera que este
argumento es incompleto, pues lo determinante en el presente caso es que, junto
a la definición precisa de un término de vigencia de la medida, subsistan las
circunstancias que fundamentaron la necesidad de su aplicación. Esto es así
porque, como ya se dijo, la consecución del fin inmediato (el restablecimiento
del orden público) puede tener un peso decisivo frente a una dilación
imponderable o inevitable del tiempo estimado al principio, habilitando, en
consecuencia, la posibilidad de su prórroga. En este sentido, la duración de la
misión excepcional se considera compatible con el art. 168 ord. 12° Cn. En
consecuencia, por las razones expuestas deberá
desestimarse la pretensión de inconstitucionalidad.”
NECESIDAD DE RECUPERAR
LA EFECTIVIDAD DE LOS MEDIOS ORDINARIOS PARA MANTENER EL ORDEN PÚBLICO
“2. Es importante acotar que para evitar una "normalización de la excepción" o una
"excepción perpetua", en la que se abuse de la institución militar
para fines ajenos a los determinados en la Constitución, es obligación del
Estado adoptar, en forma permanente, las medidas orientadas a recuperar la
efectividad de los medios ordinarios para mantener el orden público, la paz
interna y la seguridad ciudadana, lo cual implica que el Ejecutivo debe
proponer los refuerzos presupuestarios suficientes y necesarios para afrontar
la grave crisis de seguridad que enfrenta el país, y desarrollar políticas de
fortalecimiento y especialización del personal policial en las tareas
prevención y represión del delito.
De
igual manera, el Ejecutivo debe garantizar en el terreno un control efectivo de
las actuaciones de la Fuerza Armada para asegurar el respeto irrestricto de los
derechos fundamentales de la población por parte de los elementos militares que
participen en tareas complementarias de seguridad pública, debiéndose aplicar
en toda circunstancia los estándares internacionales sobre el uso de la fuerza
y armas de fuego contenidos en el Código de Conducta de las Naciones Unidas
para los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y en los Principios
Básicos de las Naciones Unidas Sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego
por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley.
Asimismo,
se deberá garantizar una investigación eficaz, exhaustiva e imparcial de los
abusos que pudieren cometer los militares en tareas de seguridad pública, y
establecer las sanciones legales correspondientes."
PROLONGACIÓN SUCESIVA DE LA MISIÓN EXCEPCIONAL DE LA FUERZA ARMADA IMPLICA UNA RENDICIÓN DE CUENTAS QUE LO JUSTIFIQUE
"3.
De este modo, la prolongación sucesiva de la misión excepcional de la Fuerza
Armada implica un elemento necesario de rendición de cuentas en la
justificación de la prórroga, de manera que esta detalle las acciones
realizadas para cumplir dicha obligación y los resultados obtenidos. En otras
palabras, los requisitos de
excepcionalidad, subsidiariedad y temporalidad del art. 168 ord. 12° Cn.
impiden que la Fuerza Armada sea considerada como un instrumento coercitivo del
que pueda disponerse discrecionalmente y sin límites, con base exclusiva en
criterios de oportunidad.
En este sentido, se aclara también que, contrario a lo que expresa el Fiscal en su opinión, la medida examinada no puede considerarse constitucional porque "una mayoría de la población así lo acepta" o porque "la población lo considera necesario". Los requisitos constitucionales de dicha alternativa son precisamente para evitar que su naturaleza extraordinaria se desvanezca por el uso de" criterios basados en la mera popularidad, derivada del miedo y la percepción de inseguridad de las personas. Finalmente, se recuerda que la Asamblea Legislativa dispone de una capacidad de intervención correctiva sobre una medida como esta, lo que incluye el acceso a la información necesaria para facilitar un debate pluralista y público sobre su ejecución, la evaluación de las acciones realizadas, recursos públicos invertidos, garantías de protección de derechos aplicadas, beneficios sociales obtenidos y los indicadores para determinarlos, así como cualquier otra información que facilite una evaluación legislativa y ciudadana sobre la persistencia de la misión excepcional de la Fuerza Armada.”