DENEGACIÓN PRESUNTA
FICCIÓN LEGAL DE
CONSECUENCIAS PROCESALES QUE HABILITA LA INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
“A. Con relación a los actos
denegatorios presuntos
De conformidad a los términos de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la denegación presunta de
una petición, es una ficción legal de consecuencias procesales que habilita la
interposición de la acción contencioso administrativa, se constituye cuando "la
autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo de
sesenta días, contados desde la fecha de presentación de la solicitud" (Art.
3 letra b) LJCA).
Es así que la ley de la materia
exige que haya transcurrido un plazo de sesenta días contados desde la fecha de
la presentación de la solicitud, sin que la autoridad o funcionario haga saber
su decisión al interesado, para que se entienda configurada la ficción
procesal. Una vez configurado el acto denegatorio presunto, el administrado
dispone de un plazo de sesenta días para la interposición de la demanda, en
este sentido, el artículo 12 de la misma normativa señala que: "el
plazo para interponer la demanda en el caso de denegación presunta, será de
sesenta días contados desde el siguiente a aquél en que se entienda desestimada
la petición, de acuerdo con lo dispuesto en la letra b) del artículo 3".
Lo anterior implica, que el administrado una vez
transcurridos los sesenta días para tener por configurado el acto denegatorio
presunto, dispone de otro plazo de sesenta días para impugnarlo ante este
Tribunal.”
REQUISITOS PARA SU
CONFIGURACIÓN
“A.1Requisitos y naturaleza del
acto denegatorio presunto
Los requisitos para que el acto presunto se configure
son: (i) la existencia de una petición al ente o funcionario competente; (ii)
el transcurso de determinado plazo; y, (iii) la ausencia de notificación de una
resolución a lo peticionado.
Respecto de este último requisito, en nuestro régimen
legal es la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como ley de
aplicación general, la que en el art. 3 letra b) establece que el silencio de
la Administración se reputa como denegación presunta cuando han transcurrido
sesenta días contados desde la fecha de la presentación de la solicitud y no ha
habido respuesta.”
FINALIDAD
“A.2 Finalidad de la ficción
legal de la denegación presunta
Básicamente la finalidad que pretende cumplir la figura
del silencio administrativo es posibilitar el control jurisdiccional de la
actividad omisiva de la Administración, pues en el juicio contencioso
administrativo es indispensable la existencia de un acto administrativo, cuya
anulación se convierte en el objeto de la pretensión procesal. En consecuencia,
se impugna el acto denegatorio presunto como si en realidad se hubiese dictado
de forma expresa. Es así, que por constituir la denegación presunta una ficción
de efectos procesales para permitir la revisión judicial del acto presunto,
sólo puede configurarse cuando lo solicitado a la Administración pueda generar
la emisión de un acto administrativo impugnable.”
CONFIGURACIÓN AL CUMPLIRSE A CABALIDAD CADA UNO DE LOS
REQUISITOS TASADOS PARA DICHA FIGURA
“A.3. Aplicación al caso de autos
En el presente caso, tal como se ha señalado, se alega
silencio administrativo en sentido negativo ante la falta de respuesta a la
solicitud presentada por la sociedad demandante, el cinco de mayo de dos mil
nueve, a la Municipalidad de Sonsonate, a efecto que se la declarara exenta del
pago de impuestos municipales. Se procede entonces a verificar —de conformidad
a los parámetros anteriormente señalados— si se ha configurado el acto
denegatorio presunto.
El primero de los requisitos a evaluar, es la existencia
de una petición al ente o funcionario competente. El artículo 24 de la Ley de
Impuestos Municipales de Sonsonate, establece "Toda persona natural o
jurídica sujeta al pago de tributos municipales, deberá dar aviso a la Alcaldía Municipal, del cierre, traspaso,
cambio de dirección y de cualquier otro
hecho que tenga como consecuencia la cesación o variación de dicho tributo
(...)". Negrita suplida.
Con la anterior regulación, se puede comprobar que
efectivamente el ente u Órgano competente, a quien debía ser dirigida la
petición, es el Alcalde Municipal de Sonsonate.
Corre agregada a fs. 30 y 31 del expediente judicial, el
escrito firmado por el apoderado de la demandante, dirigido al referido edil en
el que solicitó la exención de pago de impuestos, esto permite establecer que
efectivamente, la petición fue dirigida al funcionario designado por la norma
para conocer y tramitar solicitudes como la planteada por la demandante.
El segundo de los presupuestos a evaluar es el transcurso
del plazo correspondiente.
El cuatro de mayo del año dos mil nueve, la sociedad
demandante solicitó se la declarara exenta del pago de impuestos municipales,
por la actividad agrícola del vivero y propagación de plantas ornamentales y
consecuentemente se cancelara la cuenta municipal a su nombre, por no generar
legalmente tributos municipales y no recibir ningún servicio de la
municipalidad de Sonsonate. Sin embrago, transcurridos los sesenta días de
dicha solicitud, la Administración no había hecho saber su decisión a la
interesada.
Posteriormente, la demanda fue interpuesta ante este
Tribunal dentro del plazo que regula el art. 12 de la LJCA, es decir, dentro de
los sesenta días contados desde el día siguiente a aquél en que se entendió
desestimada la petición. Cumpliéndose así el segundo de los supuestos para la
correcta configuración del acto denegatorio presunto y su impugnación en esta
sede judicial.
Finalmente, resta comprobar el tercero de los requisitos:
"ausencia de notificación". En este punto, es importante señalar lo
expresado por la autoridad demandada, cuando manifestó que, fue hasta el
veintidós de febrero de dos mil diez, que se ordenó la práctica de inspección
en el inmueble de la demandante, pero que dicha orden fue notificada hasta el diez
de marzo de dos mil diez, por un lapsus del encargado.
Con lo antes expuesto, esta Sala verifica que se cumple
el tercero y último de los supuestos, es decir, la ausencia de notificación
oportuna de una resolución que dé respuesta a lo peticionado.
En consecuencia, se ha constatado que efectivamente se
configuró un silencio administrativo, al cumplirse a cabalidad los requisitos
tasados para el nacimiento del mismo.
Ahora bien, habiéndose comprobado la existencia del acto
denegatorio presunto, corresponde verificar si el mismo adolece de las
ilegalidades aducidas por la parte actora, por consiguiente se procederá a
delimitar en primer lugar cual es la normativa bajo la que se regirá este
estudio y posteriormente si existe violación al principio de legalidad por
cobrarse impuesto sin que exista hecho generador en la normativa aplicable.”
ILEGALIDAD DE LA MISMA ANTE LA
FALTA DE PRUEBA Y FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA O TÉCNICA POR PARTE DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN SEDE JUDICIAL
“B.2. De la actividad que realiza
la sociedad demandante
Habiéndose, establecido bajó qué parámetros legales se
debe dar solución a este caso, corresponde hacer las siguientes valoraciones:
Según lo manifestado por las partes en cuanto a la
actividad que desarrolla la sociedad demandante en el municipio de Sonsonate,
esta se dedica a la explotación de un vivero cultivando y propagando plantas
ornamentales.
La referida actividad ha sido calificada por la
municipalidad —en un principio a petición de la demandante— como industria, de
conformidad a lo regulado en el artículo 8 de la Ley de Impuestos Municipales
de Sonsonate.
Sin embargo, posteriormente dicha actividad fue
considerada como agrícola por la administrada, por lo que en su momento
solicitó a la municipalidad la excepción del pago de impuestos por opinar que
su actividad no está grabada en la ley.
El artículo 8 de la ley en
comento, que ha servido de base para tasar impuestos a la demandante,
establece: "Para efectos de la presente Ley se consideran empresas
industriales, las que se dediquen en la extracción o producción de materias
primas o a la transformación de estas en productos semiterminados o terminados.
Por la actividad industrial, se pagará conforme a la siguiente tabla
(...)". Este artículo sufrió reformas por Decreto Legislativo del once
de abril de mil novecientos noventa y seis, en lo referente a los montos de la
tabla en que se consignan las cantidades a pagar por el sujeto pasivo de la
obligación.
El citado precepto legal determina quienes son las
personas naturales o jurídicas cuya labor es clasificada como industria. Es
necesario precisar que por industria debe entenderse la producción de un bien en cantidades considerables, con la finalidad de obtener
excedentes y de esa manera comercializarlos. La industria a su vez,
puede clasificarse de diferentes maneras atendiendo al rubro al que se dedique,
así, entre los tipos de industria se encuentra la agroindustria, la cual comprende
la producción, industrialización y comercialización de productos agrarios
pecuarios, forestales y biológicos.
Situados de esta forma en el contexto legal y conceptual
de lo que debe entenderse por industria, corresponde ahora traer las citadas
referencias a la práctica de la sociedad demandante frente a lo sostenido por
la autoridad demandada, a efecto de determinar si la actividad a la que se
dedica CAPOSA, S.A. de C.V., debe calificarse como agrícola únicamente o si
cabe la reclasificación a industria.
De lo apuntado con antelación debe en un primer momento
considerarse, que en el presente caso estamos frente a un acto administrativo
denegatorio presunto, lo que implica que la Administración Pública frente a una
petición del administrado guardó silencio y por tanto se entendió denegada la
solicitud.
Esta solicitud consistía en que se declarara exenta de
pagos de tributos a la demandante por considerar que la actividad que realiza
es agrícola y no industria.
La normativa que sirvió de base a la municipalidad para
calificar a la demandante, fue el artículo 8 de la Ley de Impuestos Municipales
de Sonsonate, el cual establece que se consideran empresas industriales, las
que se dediquen a la extracción o producción de materias primas o a la
transformación de estas en productos semiterminados o terminados.
La aplicación de la señalada normativa implica la
configuración de determinados presupuestos a saber:
1. Que la empresa se dedique a la extracción o producción de materias primas
y/o,
2. Que la empresa se dedique a la transformación de las materias primas en
productos semiterminados.
3. Que la empresa se dedique a la
transformación de las materias primas en productos terminados.
Lo anotado evidencia que, para ajustar el quehacer de la
empresa demandante al tipo de actividad detallado en la norma, es preciso que
la autoridad competente realice un procedimiento, fáctico, objetivo y
cognoscitivo, a fin de determinar el ajuste de la realidad a lo regulado en la
ley.
Por consiguiente, a efecto verificar la concurrencia del
referido ejercicio por parte de la autoridad demandada, se ha realizado
revisión y análisis de lo expuesto por dicha entidad en el transcurso de este
juicio constando lo siguiente:
a) en auto de fecha cinco de
noviembre de dos mil nueve, en la parte resolutiva letra c) se requirió el
expediente administrativo tramitado por la autoridad demandada en relación a
este caso, el mismo serviría de fundamento para la actuación del Alcalde, sin
embargo, la documentación contenida en la certificación del expediente administrativo no aporta elementos tendientes a sustentar
la legalidad de la denegación presunta, ni que se haya llevado a cabo un
procedimiento con la finalidad de establecer qué tipo de actividad realiza la
demandante a efecto de calificarla.
El proceso siguió su curso y el Alcalde Municipal se
limitó a presentar un único informe, en el que aportó los datos que se han
relacionado en el preámbulo de esta sentencia. Es decir, se limitó a señalar
esencialmente que la recalificación realizada a la sociedad demandante fue a
petición de la misma en base a lo que establece el artículo 8 de la Ley de
Impuestos Municipales de Sonsonate.
En este punto es preciso señalar que el juicio
contencioso administrativo de conformidad a lo que establece el artículo 53 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), es de aplicación
supletoria el Código de Procedimientos Civiles hoy Código Procesal Civil y
Mercantil, por lo que al carecer la LJCA, de pronunciamiento respecto a quien
corresponde la carga de la prueba, se aplica un criterio hermenéutico en base
al cual, la carga de la misma corresponde a quien afirma y no al que niega. Por
consiguiente, cada parte soporta la carga de probar los hechos que integran el
supuesto de la norma cuya consecuencia jurídica invoca a su favor. El
demandante alega que la actividad que realiza es agrícola y no está gravada en
la Ley de Impuestos Municipales de Sonsonate, aspecto que efectivamente no
estaba gravado en la normativa vigente al momento que sucedieron los hechos.
Al configurarse el acto denegatorio presunto, resulta que
la Administración Pública, sostiene que la actividad de la demandante es
industria, sin embargo, ni en la certificación del expediente administrativo,
ni en este proceso judicial, la Administración Pública se encargó de comprobar,
o siquiera argumentar mínimamente, por qué la actividad realizada por la
demandante se calificó como industria. Bastándole en su momento a la
Administración Tributaria el dicho de la sociedad demandante.
En razón de lo expuesto, es preciso señalar que debido a
que en el presente caso estamos ante un supuesto de silencio administrativo,
era indispensable que la Administración presentara la prueba en que sustentaba
la legalidad de su actuación, a fin de que el Tribunal realizara una valoración
conjunta de aquella frente a lo alegado por el actor, lo cual serviría de base
a la convicción del Tribunal para dictar la sentencia.
Por consiguiente, es oportuno aclarar, que la presunción
de legalidad del acto administrativo, acarrea para el administrado la
obligación de accionar el proceso, ello con la finalidad que el acto no
adquiera estado de firmeza y se configure su consentimiento, sin embargo, lo
anterior no es óbice para que quien deba probar, soporte la carga de la prueba
puesto que dicho aspecto se rige por las reglas generales.
Consecuentemente, en el presente caso ante la falta de
elementos que permitan a esta Sala, valorar si la actuación de la
Administración Pública, está apegada a lo desarrollado en la norma, y siendo
que tenía la obligación de demostrarlo, debe declarase ilegal la denegación
presunta de la petición.”