INSTITUCIONES AUTÓNOMAS
DIFERENCIA ENTRE EL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL Y ESTABILIDAD EN EL CARGO
“IV. Delimitado lo anterior, corresponde hacer referencia al contenido del derecho fundamental alegado.
A partir de la Sentencia del 15-XI-2013, Amp. 523-2012, se entiende que el derecho a la estabilidad en el cargo es simplemente un tipo de estabilidad laboral, de la cual son titulares los funcionarios públicos electos popularmente, a través de elecciones de segundo grado o que son nombrados por un período determinado establecido en la ley. Entonces, la estabilidad en el cargo se diferencia de la estabilidad laboral genérica —que presupone un régimen de carrera— en que la titularidad de la primera depende del límite temporal al que están sometidos los puestos a los que se refiere.
Por supuesto, el derecho a la estabilidad en el cargo no es absoluto, como tampoco lo es el derecho a la estabilidad laboral. En efecto, el derecho en cuestión, aun dentro del período en el que goza de validez, puede ser limitado e, incluso, privarse de él a su titular. De esta forma, pueden taxativamente preverse supuestos en los que el titular del derecho sea suspendido, inhabilitado o destituido, pero todo con estricto apego a las condiciones, garantías y procedimientos establecidos en la Constitución y desarrollados en la ley —en sentido formal—.
V. Se comenzará este apartado realizando algunas consideraciones sobre el tripartismo institucionalizado (1) y el marco institucional que rige los procedimientos de elección y destitución de los miembros de la Junta Directiva del CIFCO, a fin de establecer si estos son titulares del derecho a la estabilidad en el cargo (2); luego se analizará si la disposición sometida a control constitucional conculcó el derecho alegado por el demandante (3).
1. A. Del art. 86 inc. 1° de la Cn., se desprende que los órganos fundamentales del Estado son el legislativo, el judicial y el ejecutivo. No obstante, la multiplicidad, complejidad y especialización de las funciones del Estado exige la delegación o asignación de algunas de dichas funciones en otros órganos-institución, a fin de cumplir con efectividad sus obligaciones. Ahora bien, dicha separación no supone una desconexión absoluta del Estado, pues siempre existen mecanismos inter o intraorgánicos de colaboración y de control.
En efecto, esa relativa independencia, que toma forma de autonomía, puede presentarse en diversos grados, sea como desconcentración, que implica una delegación de las autoridades superiores en órganos subordinados a ellas, o sea como descentralización, la que supone una transferencia de facultades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la Administración central. En ese orden, los entes descentralizados del Estado forman un complejo de organizaciones administrativas autónomas de Derecho Público, creadas por ley y con personalidad jurídica, a las cuales se encomiendan la organización y administración de un sector específico de la actividad estatal y de los fondos asignados en un territorio específico (v. gr. los municipios) o para una función específica (v. gr. las instituciones autónomas y las empresas del Estado).
Las instituciones autónomas, como entidades descentralizadas y depositarias de funciones estatales, cuentan con un entramado de funciones concretas y específicas para las que tienen un alto margen de libertad en los ámbitos: (i) técnico, ya que tienen la capacidad de decidir los asuntos propios de la materia asignada; (ii) administrativo, pues no dependen jerárquicamente de otra entidad del Estado, aunque sí están sujetas a la inspección, vigilancia y fiscalización de las instituciones correspondientes; (iii) normativo, por cuanto están facultadas para emitir las disposiciones relacionadas con su organización y administración internas, aunque siempre subordinadas a los preceptos constitucionales y a la legislación respectiva; y (iv) económico, ya que disponen de recursos propios sin otras limitaciones más que los fines establecidos en su marco normativo.”
ESTRUCTURA FUNCIONAL MULTIPARTITA
“B. Ahora bien, el órgano interno de gobierno que constituye la máxima autoridad decisora de algunas instituciones autónomas adopta una estructura funcional bi, tri o multipartita, la cual puede estar conformada por representantes de los sectores gobierno, empresarial, laboral, etc. Estas expresiones organizativas —derivadas del diálogo social—tienen como objetivo principal garantizar la participación de los diferentes actores sociales, económicos y políticos, entre otros, que directa o indirectamente inciden o se ven beneficiados con el desarrollo de las actividades encomendadas a estas entidades.
Según el informe "Cohesión social, trabajo decente, tripartismo y diálogo social: Aporte de la OIT a la XVII cumbre iberoamericana de jefes de estados y de gobierno", presentado en noviembre de 2007 en Santiago de Chile, en estas modalidades de participación social se comparten espacios de actuación de naturaleza consultiva, negociadora, decisoria y ejecutiva, sin que las partes pierdan su identidad ni abandonen sus objetivos particulares. También privilegia la cooperación entre los intervinientes para la obtención de objetivos comunes y particulares, lo cual se manifiesta, en un contexto institucionalizado, en el desarrollo de las funciones asignadas a la entidad gubernamental.
En ese sentido, tanto las asociaciones participantes como el Estado son sujetos de derechos y de obligaciones en los procesos de adopción de las decisiones. Por ello, en atención a la finalidad de esta modalidad organizativa que rige la conformación de algunos órganos de gobierno de las instituciones gubernamentales, el Estado tiene la obligación de garantizar procedimientos libres e independientes de elección de sus representantes y de respetar el período para el cual han sido nombrados, tal como se colige del art. 3 del Convenio sobre la Consulta Tripartita de la OIT —ratificado por El Salvador y vigente desde el 15-VI-1995—.”
ESTRUCTURA BIPARTITA Y ELECCIONES INTERNAS
2. A. En este contexto, del considerando I y de los arts. 1 y 2 de la Ley del CIFCO, se colige que el CIFCO es una institución de Derecho Público, con personalidad jurídica y autonomía económica, financiera y administrativa, la cual tiene por finalidad la promoción, a nivel nacional e internacional, del país y la región centroamericana, mediante la realización de ferias, exposiciones, congresos, convenciones o cualquier otro evento de naturaleza semejante que coadyuve al desarrollo de la economía en sus diferentes sectores y la cultura salvadoreña.
De acuerdo con el art. 4 de la citada ley, la administración de la aludida institución estará a cargo de una Junta Directiva, la cual tiene una estructura bipartita, en la que intervienen los sectores gobierno y privado. Con ello, se busca que las decisiones sean tomadas con la participación activa y el consenso de los que, por un lado, se verán beneficiados con las políticas y programas de desarrollo económicos y sociales a implementar y, por otro, tienen la obligación de colaborar en esos rubros del país.
Según el referido precepto, el sector gobierno estará representado por 3 miembros en la Junta Directiva del CIFCO, de los cuales uno ocupará el cargo de Presidente y será elegido por el Presidente de la República y los otros serán nombrados por el Órgano Ejecutivo en los ramos de Relaciones Exteriores y de Turismo, respectivamente; mientras que el sector privado contará con 3 representantes —propietarios y suplentes— provenientes de las asociaciones de la pequeña y mediana empresa, agropecuarias y agroindustriales del país.
B. Los representantes del sector privado, de conformidad con los arts. 4 y 5 de la Ley del CIFCO, desempeñarán el cargo de directores por un período de tres años, siempre que no concurra alguna situación que justifique su separación. Al respecto, debe señalarse que el establecimiento de un plazo específico en la ley para el desempeño de un cargo sirve para dotar al órgano-persona de un ámbito de certeza respecto del espacio temporal en el que podrá ejercer sus funciones y a los terceros de la seguridad de que las actuaciones realizadas por dicho órgano, que afecten sus derechos, serán válidas."
MIEMBROS QUE COMPONEN LA DIRECTIVA CONSIDERADOS SERVIDORES PÚBLICOS
"C. a. Del art. 6 de la Ley el CIFCO se deriva que los miembros de la Junta Directiva en cuestión tienen facultades decisorias, administrativas, normativas y de gestión respecto al funcionamiento del CIFCO y a la creación e implementación de las políticas y programas destinados al desarrollo de las actividades comerciales, industriales, agropecuarias, de servicio y culturales que ahí se realicen. De ello se colige que los representantes de los referidos sectores, al integrar el aludido órgano-institución, desempeñan una función específica de carácter público y de interés general, con autonomía y subordinados a la Constitución y a la legislación de la materia; por lo que, atendiendo a la naturaleza de sus atribuciones, aquellos pueden ser considerados servidores públicos.
b. De lo expuesto en la Sentencia del 20-VI-99, Inc. 4-88, se colige que el vocablo "servidores públicos", en términos generales, hace referencia a las personas naturales que actúan en cumplimiento de las funciones encomendadas y que, según las actividades que desarrollen y el régimen jurídico al que se sujeten, pueden revestir la calidad de funcionarios, empleados o trabajadores públicos.
Según la citada resolución, los primeros son aquellas personas que pasan a integrar los órganos del Estado, las instituciones autónomas o semiautónomas o las municipalidades por una determinación voluntaria, pero participando en la formación o ejecución de la voluntad estatal, y tienen facultades de mando, iniciativa, dirección y decisión, por lo que se les identifica en los grados más elevados de la jerarquía administrativa pública. Y en la medida en que sus nombramientos responden a la prosecución de una función pública y de interés general, la ley regula los requisitos, procedimientos y períodos de los mismos; garantizando con ello la permanencia de quienes ocupan esos puestos, la continuidad de los servicios prestados y la alternancia. Por esta razón los funcionarios públicos —electos popularmente, a través de elección de segundo grado o nombrados por un período determinado establecido en la ley— gozan de estabilidad en el cargo.
Cabe acotar que existen casos en los que los funcionarios nombrados por un período específico se encuentran en una relación de servicio no típicamente laboral o administrativa —con subordinación jerárquica y en la que se reciba un salario como contraprestación—, la cual es de dirección o colaboración, con sujeción directa a la Constitución y al marco legal de sus atribuciones. En ese sentido, la actividad de dichos funcionarios se rige por directrices, no por órdenes de otros entes estatales. Además, los funcionarios en cuestión perciben emolumentos económicos (dietas) únicamente cuando asisten a las jornadas o reuniones de trabajo respectivas, siendo un reconocimiento a su contribución.
c. Desde esta perspectiva, los representantes del sector privado realizan, cuando pasan a integrar la Junta Directiva del CIFCO, funciones públicas y su cargo gozará de protección constitucional durante el período por el cual han sido designados —con base en la ley vigente en el momento de su nombramiento—. Dicho período, en este caso particular, es de tres años (art. 4 inc. 3° de la Ley del CIFCO). De ahí que los miembros de la aludida Junta Directiva no son simples representantes del sector del que provienen, tal como lo sostiene la autoridad demandada, sino servidores públicos titulares del derecho a la estabilidad en el cargo.
Ahora bien, dicha estabilidad no es absoluta, pues durante ese período puede presentarse alguna circunstancia que justifique la separación del funcionario del cargo, pero, para ello, deberán asegurársele las garantías y los procedimientos que le permitan defenderse. Por ende, un acto que restrinja injustificadamente a su titular la continuidad en el cargo y al cual no preceda la oportunidad de defenderse, constituiría una remoción que vulnera su derecho fundamental a la estabilidad en el cargo."
VULNERACIÓN AL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL CARGO ANTE LA DESTITUCIÓN DE UN FUNCIONARIO PÚBLICO PESE A HABER SIDO ELEGIDO EN BASE A UN MECANISMO ERRÓNEO SEGÚN LA AUTORIDAD DEMANDADA
"B. a. El precepto legal impugnado prescribe que los directores del sector privado que "se encuentren nombrados a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto, durarán en funciones hasta el 31 de agosto de 2012", salvo que ya se haya designado a las personas que ocuparán tales cargos de conformidad con el nuevo procedimiento o se encuentren en trámite los nuevos nombramientos, en cuyo caso aquellos seguirán fungiendo en tanto estos no se realicen".
Teniendo en cuenta lo anterior, se pueden hacer las siguientes consideraciones:
i. La normativa relacionada desplegó sus efectos exclusivamente sobre los 3 representantes del sector privado —propietarios y suplentes— que, a su entrada en vigencia, se encontraban ejerciendo el cargo de directivos.
ii. La finalidad de la ley es la aplicación inmediata de la reforma al art. 4 inc. 1° letras c) y d) de la Ley del CIFCO —contenida en el art. 1 del aludido decreto—, en virtud de la cual el Presidente de la República pasó a ser la autoridad competente para elegir, del listado de candidatos propuestos por el sector privado, quiénes se desempeñarían como directores del máximo órgano de gobierno del CIFCO. Para la consecución de tal objetivo, la Asamblea Legislativa estableció que los representantes del aludido sector que estuvieran en la Junta Directiva cesarían en sus cargos el 31-VIII-2012, esto es, 8 días después de la entrada en vigencia del aludido decreto legislativo, sin importar que, a esa fecha, aun estuviera corriendo el período para el que habían sido nombrados.
iii. Del aludido decreto legislativo no es posible inferir alguna circunstancia que justificara su emisión en tales términos. Por su parte, la autoridad demandada, en sus informes, se limitó a manifestar que era urgente y necesario aplicar el nuevo procedimiento, sin explicar los motivos.
b. Desde esta perspectiva, se advierte que el art. 3 del DL n° 85/2012 modificó las condiciones con las que se había establecido la relación de servicio entre los aludidos representantes y el CIFCO —de conformidad con el marco legal vigente en el momento de sus nombramientos—. Entre dichos aspectos se encontraba el plazo por el cual debían ejercer el cargo, sin que haya existido alguna justificación objetiva para su separación de la Junta Directiva.
En ese sentido, la anticipación de la fecha de finalización del plazo para ejercer el cargo en cuestión revistió las características de una destitución que se efectuó a través de un acto normativo desprovisto de razones suficientes; afectándose así derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, sin que, además, se haya tramitado un procedimiento en el que se brindaran oportunidades de defensa.
Al respecto, en la Sentencia del 6-IV-2008, Inc. 31-2004, se sostuvo que este tipo de derechos son los válidamente constituidos y consolidados al amparo de una determinada legislación. Su reconocimiento busca que no se cuestionen situaciones jurídicas consolidadas en el pasado y así garantizar la estabilidad del Derecho, logrando la confianza de los ciudadanos. Esto significa, en esencia, que la autoridad demandada debió respetar los derechos adquiridos o situaciones consolidadas a favor de los representantes del sector privado que, a la entrada en vigencia del decreto cuestionado, se encontraban ejerciendo el cargo de director.
c. El derecho a la estabilidad en el cargo otorga a los funcionarios seguridad para el ejercicio de sus atribuciones durante el período para el cual han sido nombrados, en el sentido de que no podrían ser removidos de su puesto de trabajo sin la tramitación previa de un procedimiento en el que se les garantice la defensa de sus derechos y la comprobación objetiva de una causa de destitución establecida en la ley.
Tomando en cuenta lo anterior, si un representante del sector privado fue nombrado y asumió el cargo de director —propietario o suplente— con base en el marco legal vigente en ese momento (art. 4 inc. 3° de la Ley del CIFCO), con ello adquirió la calidad de funcionario público y el derecho a no ser destituido antes de la finalización del período para el que se le había designado en el cargo, a menos que concurriera alguna causa que motivara su separación, y a que se le tramitara el procedimiento respectivo.
En ese sentido, considerando que el acto normativo cuestionado se tradujo en la destitución del señor […] —un representante del sector privado—del cargo de director suplente, esto es, la separación o cese anticipado de sus funciones por el solo hecho de haber sido elegido con base en un mecanismo que, a criterio de la autoridad demandada, no era adecuado —el art. 4 inc. 1° letras c) y d) de la Ley del CIFCO no reformado— y, por ello, fue modificado con posterioridad a la fecha de la designación en el cargo de aquel, se concluye que la autoridad demandada, al emitir el art. 3 del DL n° 85/2012, vulneró su derecho a la estabilidad en el cargo, debiendo amparársele en su pretensión."