DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES ACERCA DEL JUEZ NATURAL

    “1. A. En cuanto al juez natural, la jurisprudencia de este Tribunal ha señalado —sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003— que una de las consecuencias de las características que concurren en los tribunales que integran el Órgano Judicial —imparcialidad e independencia—, es la consagración del principio del juez ordinario predeterminado por ley; así, el art. 15 Cn. prescribe que nadie puede ser juzgado sino por los tribunales que previamente haya establecido la ley.

    En la misma resolución se indicó que dicho principio —también denominado principio de juez natural— constituye una garantía constitucional, en buena medida, de configuración legal, pues su concreción queda condicionada a cierta intermediación normativa a cargo del legislador, encaminada, como es obvio, a la determinación legal de los órganos jurisdiccionales competentes, del ámbito de atribuciones de los mismos y de su régimen orgánico de constitución y composición.

    Sin embargo, también se afirmó que el legislador no es totalmente libre al disponer en cada caso la configuración normativa del principio en mención, pues reconocido por la Constitución, debe concluirse que el juez natural en nuestro ordenamiento es ante todo una garantía de juez constitucional, esto es, el órgano jurisdiccional predeterminado y constituido al que se atribuya en exclusiva el ejercicio de la potestad jurisdiccional según las normas de competencia y procedimiento y cuyos componentes —partícipes de un mismo estatuto orgánico—gocen de todas las garantías de la independencia e imparcialidad.

    Asimismo, en la sentencia 19-XII-2012, Inc. 6-2009 se habló de las dimensiones en las que se proyecta el principio del juez natural, en virtud de las cuales, se prohíbe —en una dimensión subjetiva— erigir jurisdicciones personales o por razón del cargo y —en la dimensión objetiva— que el régimen orgánico y procesal de la jurisdicción no permita calificarle de especial o excepcional.

    Así, desde la dimensión objetiva, el principio del juez natural incluye, por una parte, la creación previa del órgano mediante ley formal —arts. 172 inc. 1 y 2; 175 Cn.— y, además, la predeterminación de la competencia judicial con generalidad y anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial.

    Por su parte, la dimensión subjetiva involucra al régimen de constitución de los órganos judiciales —composición abstracta— y de los procedimientos de asignación de los jueces y magistrados a los concretos órganos judiciales —composición concreta—.

    En ese sentido —de acuerdo con la Inc. 46-2003, ya citada—, se ha explicado que el principio de juez natural, comprende ciertas exigencias: (i) creación previa del órgano jurisdiccional mediante una norma con rango de ley —arts. 172 inc. 1 y 2; 175 Cn.—; (ii) determinación legal de su régimen competencial con anterioridad al hecho motivador de la actuación o proceso judicial; y (iii) necesidad de que ese órgano se rija por un régimen orgánico y procesal común, que impida calificarle como órgano especial o excepcional.

    Tales exigencias, que no operan independientemente sino que se complementan entre sí, pueden resumirse de la siguiente manera: el principio del juez natural prohibe la existencia de tribunales de excepción; es decir, órganos jurisdiccionales no ordinarios, no preestablecidos legalmente con carácter de generalidad o no provistos de las pertinentes reglas legales de predeterminación competencial —Inc. 6-2009 ya citada—.”

ASPECTOS SOBRE LA COMPETENCIA EN RELACIÓN CON EL MARCO QUE EL LEGISLATIVO DEBE RESPETAR PARA LA ADECUADA CONFIGURACIÓN DEL PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL

    “B. Ahora bien, en sintonía con todo lo anterior y dado que —como ya se dijo supra— el denominado principio de juez natural constituye —en términos generales— una garantía constitucional de configuración legal, es preciso señalar también algunos aspectos sobre la competencia en relación con el marco que el Legislativo debe respetar para la adecuada configuración del principio, en los términos de la jurisprudencia ya citada:

    a. En ese orden de ideas, corresponde al Legislativo determinar la competencia del juez como un elemento inherente a la función jurisdiccional. Así, la misma no podrá ser modificada por ninguna norma de carácter infra-legal como un reglamento administrativo, tampoco por algún fallo judicial, ni por ninguna decisión dimanante del Ejecutivo.

    b. Por otra parte, debe ser previa al hecho, pues nadie puede ser sustraído de los jueces designados por la ley antes de que haya acontecido el hecho que motiva el proceso. Y esto tiene una clara razón de evitar que el Legislativo, por razones políticas o circunstanciales, modifique la distribución de competencias y de esta manera provocar intencionalmente que un proceso pase a manos de otro juzgador.

    c. En este ámbito también debe respetarse el principio de igualdad, lo cual significa que las reglas de distribución de casos no pueden demostrar una actitud discriminatoria. Por ende, es válida la formulación de una competencia con carácter general y teniendo en cuenta la distribución de trabajo conforme a la especialización en razón de la materia.

    d. Resulta permitido que el Legislativo efectúe cambios en el ámbito de la competencia con carácter general en los tribunales de justicia, pero tales cambios únicamente deben regir para el futuro. Lo anterior excluye la posibilidad de efectuar una modificación de competencias con efectos retroactivos. A tal noción atiende el instituto procesal conocido como la perpetuatio jurisdictionis (perpetuidad de la jurisdicción) el cual prescribe que todo litigio debe ser terminado allí donde ha comenzado.”

POSIBLE ALTERAR LA COMPETENCIA CUANDO LOS CAMBIOS SE BASEN EN UN NUEVO DISEÑO PROCESAL QUE PERMITA LA CONSECUCIÓN DE UNA PRONTA Y CUMPLIDA JUSTICIA

    “B. Cuestión no menos importante resulta señalar que el artículo 15 de la Constitución no se extiende a garantizar un juez concreto, sino únicamente comprende el derecho a que la causa sea resuelta por el juez competente; así, resulta válido señalar que el principio del juez natural se verá vulnerado al atribuirse indebidamente un asunto a una jurisdicción que no corresponde —sentencia de 21-V-2002, Amp. 237-2001—.

    Relacionado con lo anterior, si bien el referido principio se concretiza como una regla de carácter universal, eventualmente es posible alterar de forma general la competencia en relación con todos los procesos en curso, si los cambios se basan en un nuevo diseño procesal que permite la consecución de una pronta y cumplida justicia y el respeto a los principios y garantías fundamentales del debido proceso.

    Desde tal premisa, cuando los cambios suponen un progreso o avance significativo en el ámbito del enjuiciamiento, conforme a la implementación de mecanismos e institutos que potencien la protección jurisdiccional y la resolución de conflictos con celeridad y eficacia, no se da lesión alguna a los principios constitucionales que subyacen tras la noción jurídica de la competencia —juez natural, independencia, imparcialidad, etc.— Empero, si los cambios buscan colocar arbitrariamente al justiciable bajo la cobertura de unos tribunales de excepción, ad hoc o distintos a los que corresponden juzgarlo al momento del hecho, sí podemos encontrarnos frente a la inobservancia del principio del juez natural.

    Tampoco resulta admisible que sean las partes procesales quienes fijen a cuál juez o tribunal corresponde el conocimiento de la causa, según sus intereses.”

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR REGIDO POR SUS PROPIOS PRINCIPIOS Y PRECEPTOS

    “A. Tal como se ha señalado en otras ocasiones, desde su génesis, el derecho administrativo sancionador formó parte del derecho penal, por lo cual no era posible distinguir la existencia de un procedimiento administrativo autónomo. No obstante, en virtud del desarrollo alcanzado por el derecho administrativo, a través de la interpretación jurisprudencial y la doctrina, actualmente resulta posible hablar de un procedimiento administrativo sancionador, el cual, se rige por principios y preceptos propios.

    Sobre el particular, es esencial entender que en cualquier etapa de un procedimiento de esta índole se deberán respetar los derechos fundamentales e intereses legítimos de la persona, de manera que estos no resulten lesionados por actuaciones arbitrarias de la Administración. Por ello, se debe velar porque todo procedimiento administrativo que pueda finalizar con la imposición de algún tipo de sanción, se lleve a cabo de forma objetiva, teniendo como finalidad la solución más justa y acorde a la verdad de los hechos investigados."

GARANTÍAS MÍNIMAS QUE DEBEN REGIR LA EXPEDICIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS ACTOS Y PROCEDIMIENTOS QUE REALIZA LA ADMINISTRACIÓN

    "B. Ahora bien, la más importante de las garantías constitucionales en relación con la aplicación del derecho por los órganos del Estado, además del derecho a la protección jurisdiccional que comporta un proceso constitucionalmente configurado, es que la justicia se imparta en atención a los valores, principios y derechos constitucionales con apego también a la legalidad ordinaria respetuosa de la Constitución, es decir, el desarrollo de un "debido proceso", cuyos principios se aplican no sólo a las actuaciones judiciales sino también a las de carácter administrativo. Ello tiene, indiscutiblemente, un efecto trascendental en relación con la potestad sancionadora de la Administración, la cual se encuentra obligatoriamente sometida a las garantías del proceso dispuestas por la Constitución.

    En tal sentido, es necesario referirse a la existencia de ciertas garantías mínimas previas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de los actos y procedimientos que lleva a cabo la Administración; como tales, podemos señalar el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los aplicadores, entre otras, todas ellas predicables de un proceso constitucionalmente configurado en materia administrativa. Por otra parte, encontramos también garantías mínimas que, con posterioridad al inicio de un proceso o procedimiento de carácter administrativo, se encuentran referidas a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los medios de impugnación y la jurisdicción contenciosa administrativa.

    Relacionado con lo anterior, en materia administrativa sancionatoria, también rige el principio del "juez natural", esto es, aquél a quien la Constitución o la ley le han atribuido el conocimiento de un determinado asunto. Sin perjuicio de la autonomía del procedimiento administrativo sancionador y la multiplicidad de garantías que le son propias, no es posible perder de vista que en esta clase de procedimientos, el administrado se encuentra frente al Estado que se halla en una posición de mayor fuerza y ventaja con todas sus instituciones — imperium—; en consecuencia, existen —al igual que en los procesos jurisdiccionales— derechos fundamentales que pueden ser vulnerados por la autoridad estatal que tiene la posibilidad de decidir la imposición de una sanción.”

DOCTRINA Y JURISPRUDENCIA DEBEN ESTABLECER PAUTAS GENERALES DE DERECHO TRANSITORIO QUE HAGAN VIABLE LA OBTENCIÓN DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS DE MANERA INMEDIATA SIN VULNERAR EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY

    “3. Habiéndonos referido al principio del juez natural como garantía del debido proceso y su aplicación en sede administrativa en el proceso administrativo sancionador, corresponde en este apartado hacer referencia a la transición de un régimen procesal a otro, en términos generales, y en específico al procedimiento administrativo.

    A. En relación con la movilidad del derecho es pertinente señalar que el permanente correr de la historia modifica continuamente las condiciones sociales, lo que provoca de manera indefectible que las normas jurídicas, aunque hayan brindado originariamente soluciones adecuadas —según el tiempo, la cultura y la coyuntura imperantes—, pierdan utilidad y no se adapten a las actuales condiciones sociales.

    Por ello, la emisión de nuevas normas se basa en la pretensión de contemplar de manera más justa y adecuada la realidad social y mejorar el ordenamiento jurídico. Esto generalmente se acompaña de la procura de un pronto reemplazo del antiguo ordenamiento, que puede llevar, incluso a aplicar la nueva ley a todas las situaciones jurídicas pendientes o sin consolidarse, tanto en lo que se vincula con sus efectos o consecuencias, o a juzgar de forma diferente situaciones que se amparaban legítimamente en la ley vigente en el momento de su nacimiento.

    B. Al respecto, debe afirmarse la necesidad de una rápida adaptación al nuevo ordenamiento, pero la transición no puede ser tan violenta que vulnere la seguridad jurídica; así, todo cambio o modificación demanda la aplicación de los viejos sistemas o procedimientos, al menos para juzgar la validez de las situaciones que se forjaron al amparo de la ley anterior.

    De manera que es importante el esfuerzo de la doctrina y la jurisprudencia para determinar de una manera seria y con un anhelo científico el problema y establecer pautas generales de derecho transitorio, que hagan viable en la práctica la obtención de los cambios legislativos de manera inmediata, sin vulnerar el principio de la irretroactividad de la ley y con ello conculcar los derechos que la Constitución consagra a favor de las personas.

COMPETENCIA DEL JUEZ O TRIBUNAL SE DEFINE POR LA LEY VIGENTE AL MOMENTO DE PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA SALVO EN LOS CASOS EN QUE LA LEY ELIMINE A DICHA AUTORIDAD

    “C. En ese orden de ideas, la ley procesal, constituye el mecanismo para hacer valer los derechos sustanciales ante la jurisdicción o la autoridad que aplica el derecho. Con base en lo anterior, han existido a lo largo de la historia del proceso en nuestro ordenamiento jurídico, reformas que buscan siempre agilizar el trámite y llegar a una justicia pronta y oportuna; en materia administrativa la situación no es diferente, pues lo que se pretende a través de las normas que regulan esta clase de procedimientos es que el administrado pueda hacer valer sus derechos frente a la autoridad competente para sancionarlo con motivo de la comisión de una falta o ilegalidad que incida en la Administración Pública. En virtud de ello, las normas procedimentales se modifican constantemente, en la búsqueda de procesos garantes de los derechos que la Constitución protege.

    En atención a lo anterior y dada la necesidad de procesos eficaces, rápidos y garantes de los derechos de las personas, en el Derecho Administrativo también se plantean los conflictos de aplicación de las leyes procesales en el tiempo.

    Así, ante la emisión de un nuevo régimen procesal —jurisdiccional o administrativo—, debe tenerse en cuenta que, dada la naturaleza de las normas mencionadas, se consagra un principio general del derecho procesal: la aplicación inmediata de las leyes de este contenido.

    En tal sentido, el proceso o procedimiento, al ser una progresión de actos decisorios concatenados, no se instituye en sí mismo como una situación inalterable sino como una secuencia jurídica que admite la aplicación de las nuevas disposiciones instrumentales cuando éstas entran en vigencia; claro está, teniendo en cuenta que aquellas actuaciones que ya se han cumplido bajo el régimen procesal anterior, sean respetadas y adquieran firmeza (con la finalidad de otorgar seguridad a los administrados, por la necesidad de generar estabilidad jurídica y de tornar intangibles los derechos adquiridos).

    Así, la controversia se genera a partir de aquellas actuaciones que no se han agotado al momento de entrar en vigencia una regulación del proceso o procedimiento de que se trate; y, por supuesto, la multiplicidad de fases por cumplir —pruebas, comunicaciones procesales, incidentes, entre otros— podrían resultar afectadas, por lo que es necesario adoptar criterios para superar tales incidencias.

    D. De manera que, ante la modificación del régimen procesal para regular procesos jurisdiccionales o administrativos, es necesario asentar pautas de cómo generar el tránsito de legislación, lo que idealmente debe ser consignado en la nueva ley.

    En todo caso, no es nueva la línea doctrinaria y jurisprudencial que define una tendencia generalmente aceptada y con muy pocas variaciones alrededor del punto, esto es, la ley nueva relativa al trámite de los procesos o procedimientos gobierna todo litigio presente o futuro y desde el mismo momento de su vigencia —en términos generales—; exceptuando aquellos iniciados bajo el imperio de la ley anterior y algunas precisas actividades procesales o trámites que la propia disposición excluye o somete a un tratamiento específico.

    Desde esta perspectiva, la vigencia de la ley procesal en el tiempo para las normas concernientes a la sustanciación y a la formalidad del trámite, con respecto a los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se rigen —de acuerdo con la línea apuntada— por la ley vigente al tiempo de su iniciación. Esta excepción al principio de vigencia inmediata de la ley procesal no tiene cabida tratándose de la regulación de competencias, a no ser que la nueva norma estipule algo diferente para el período de tránsito entre la disposición recién expedida y la derogada.

    E. En ese orden de ideas, en la actualidad, la competencia del juez o tribunal se define por la ley vigente al tiempo de presentación de la demanda, regla que sólo admite una excepción, en los casos en los que el legislador elimina el despacho judicial, tribunal o ente que venía conociendo el litigio. Claro está, ello no es admisible ante la creación de tribunales ad hoc o de excepción, sino cuando el Legislativo, mediante la emisión de un nuevo régimen, instaura un tribunal o autoridad con competencia para conocer desde ese momento de todos los litigios o procedimientos atinentes a la materia subjetiva correspondiente a dicha norma procesal y para la transición se admite que, en virtud de que el tribunal anterior ha sido eliminado por completo del ordenamiento, el nuevo pueda conocer de los procesos o procedimientos pendientes.

    Debe enfatizarse que la doctrina es unánime —y este Tribunal también apoya dicha línea—en que la competencia para tramitar los procesos o procedimientos, por regla general, se regirá por la legislación vigente en el momento de iniciarse el trámite respectivo, salvo que —como ya se indicó supra— la ley elimine dicha autoridad.”

PRINCIPIO DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS

    “F. En este punto es preciso hablar del principio de la perpetuatio jurisdictionis, en virtud del cual, la situación de hecho existente en el momento de admitirse la demanda determina la competencia para todo el curso del proceso, sin que las modificaciones posteriores puedan afectarla.

    Al respecto, a través de doctrina y jurisprudencia internacional se ha fijado una posición, en cuanto a que la jurisdicción y competencia del juez se determinan con base en la situación de hecho existente en el tiempo de la demanda; no obstante lo anterior, también se ha señalado que este principio no es absoluto, cuando se trata de aplicar nuevas leyes procesales.

    Por ello, si por una nueva ley varía el juez competente y se elimina por completo al anterior, deben enviarse los procesos en curso a quien en lo sucesivo lo fuere, pues se trata de competencia sobre la misma materia, sin que se cree una jurisdicción ad hoc o se atribuya una competencia especial para el conocimiento de ciertos casos únicamente.

    Asimismo, tampoco deben confundirse los conceptos de competencia y trámite, dado que, la competencia se encuentra radicada en la materia y el tribunal creado por ley para conocer de ella, y el trámite procesal en el caso de los procedimientos iniciados bajo el imperio de una ley anterior no es susceptible de ser modificado por una nueva ley —salvo las excepciones ya apuntadas—.

    Así, el régimen de transición de una ley, en cuanto a la competencia, no implica la tramitación de los procesos o procedimientos iniciados al amparo de la normativa anterior, por un nuevo tribunal incompetente, especial o falto de la predeterminación que el ordenamiento jurídico exige, sino, simplemente, se trata de una solución viable a través de la cual, un nuevo tribunal con una competencia equivalente a la del ente eliminado conoce de los casos iniciados bajo la vigencia del régimen precedente, de conformidad con las reglas de procedimiento bajo las cuales los respectivos procesos administrativos fueron iniciados —ley antigua—.

    Tampoco se trata de la aplicación retroactiva de normas para imponer sanciones, limitar derechos o establecer obligaciones, sino simplemente de aplicar el régimen de transición para evitar vulneraciones que pudieran suscitarse por el cambio de legislación.”

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DETERMINADO POR LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR EN CUANTO A LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS NO CONSTITUYE UNA APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY NI VULNERA EL PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL

    “4. Aplicado todo lo anterior al caso que nos ocupa se tiene que, el art. 168 LPC, disposición de la que forma parte la interpretación impugnada señala textualmente: "Los procedimientos administrativos ya iniciados ante la Dirección General de Protección al Consumidor al momento de entrar en vigencia esta ley, se seguirán tramitando hasta su terminación, de conformidad a lo establecido en la Ley de Protección al Consumidor que se deroga por el presente Decreto" (las cursivas son nuestras).

    Asimismo, el Art. 171. LPC dispone: "Derógase la Ley de Protección al Consumidor, contenida en el Decreto Legislativo N°. 666, de fecha 14 de marzo de 1996, publicado en el Diario Oficial N°. 58, Tomo N°. 330, del día 22 de marzo del mismo año"; la anterior Ley de Protección al Consumidor (en adelante LPC derogada), asignaba el conocimiento de los procedimientos a la Dirección General de Protección al Consumidor, entidad que ante la emisión de la nueva ley fue completamente eliminada del ordenamiento jurídico.

    La nueva normativa no obstante consignó un régimen de transición, en tanto que dispuso que todos los procesos iniciados al amparo de la ley anterior seguirán siendo tramitados de conformidad con dicha ley, no tomó en cuenta en el texto nuevo original, que al eliminarse la Dirección General de Protección al Consumidor ya no existía el ente que conoció de dichos procedimientos inicialmente —juez natural o predeterminado por la norma, con competencia asignada previo al acontecimiento del hecho—; sin embargo, a través de la interpretación auténtica efectuada —que forma parte integrante del art. 168 LPC—, corrigió el vacío dejado atribuyéndole la competencia al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor.

    En tal sentido, la interpretación impugnada no aplica retroactivamente la nueva ley a los casos iniciados al amparo de la LPC derogada, tampoco modifica situaciones ya consolidadas ni derechos adquiridos; asimismo, no establece limitaciones o restricciones a derechos fundamentales.

    En ese orden de ideas, lo único que hace la interpretación impugnada es garantizar, ante la desaparición por derogación del ente encargado de los procedimientos en la ley anterior, que los casos aun en trámite puedan finalizar, al amparo del mismo régimen, sustanciados por un nuevo tribunal que, aunque creado por la nueva ley, posee las características del juez predeterminado y con la competencia necesaria para conocer; es decir, el juez natural, en virtud de la transición de régimen acontecida.

    De manera que, acorde con el marco doctrinario y jurisprudencial esbozado, este Tribunal concluye que el régimen de transición determinado por la Ley de Protección al Consumidor en cuanto a los procedimientos administrativos sancionadores relativos a la competencia y complementado por la interpretación auténtica, no constituye una aplicación retroactiva de la Ley de Protección al Consumidor, ni una vulneración al principio del juez natural, pues la nueva ley, en síntesis, estipula:

    a. Que los casos iniciados al amparo de la ley anterior se seguirán conociendo de conformidad con ella.

    b. Que dada la eliminación del ente competente para conocer de los procedimientos administrativos sancionatorios según la LPC derogada, conocerá de ellos -aplicando la anterior ley-, quien a partir de la emisión de la nueva norma se convirtió en el juez competente, predeterminado o juez natural para el conocimiento de los procedimientos relativos a la competencia; es decir, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor.

    c. Finalmente, que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor no es un tribunal ad hoc o de excepción; es decir, no se trata de un órgano jurisdiccional no ordinario, no preestablecido legalmente y posee un carácter de generalidad provisto de las pertinentes reglas legales de predeterminación competencial.”