INCENTIVOS FISCALES

TIPOS

“2.2. SOBRE LA NATURALEZA DEL BENEFICIO DE DEVOLUCIÓN DEL SEIS POR CIENTO DEL VALOR LIBRE A BORDO DE LAS EXPORTACIONES.

Como se ha indicado, la Ley de Reactivación de las Exportaciones de 1990 tenía por objetivo incentivar la exportación de bienes y servicios, fuera del área centroamericana, para ayudar a las empresas que exportaban a países fuera del área centroamericana a eliminar el sesgo anti-exportador generado por la estructura de protección a la industria de sustitución de importaciones (ISI).

El principal beneficio que otorgaba esta ley a las personas naturales o jurídicas exportadoras salvadoreñas era la devolución del seis por ciento (6%) del valor FOB (Free On Board) de las exportaciones no tradicionales, fuera de la región centroamericana; exportación que podía ser real o ficta, esta última de conformidad con el artículo 25 de la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización, hasta antes de la reforma de dos mil trece. Pero, ¿cuál es la naturaleza de este beneficio?

Para el desarrollo de las actividades exportadoras en un país, las políticas públicas como las de ingresos y gastos pueden jugar un papel muy importante, a demás de las políticas comerciales y las implementadas por el sector público financiero (políticas crediticias, cambiarias, etc.).

Dentro de las medidas orientadas al fomento de las exportaciones se pueden encontrar diversos tipos de incentivos en los que se comprometen recursos del Estado, de forma directa o indirecta. Así, es posible hablar de gastos públicos de apoyo al sector exportador.

En general, entre los incentivos fiscales más comunes aplicados al sector exportador tenemos las reducciones en la tasa del impuesto sobre la renta o la transferencia de bienes muebles o servicios, exenciones de impuestos, reducciones particulares de aranceles a la importación de maquinaria, equipos e insumos intermedios, sistemas Draw-Backs —devolución de un porcentaje del costo de transacción— aplicable incluso en materia arancelaria, regímenes de depreciación acelerada, entre otros.

Estos incentivos, para efectos prácticos, pueden dividirse en dos tipos. Por un lado se tienen los, incentivos o gastos fiscales que consisten en el desembolso de recursos del Estado de forma directa, ya sean financieros o en especie, orientados al fomento de las actividades exportadoras, los cuales se presentan en los presupuestos gubernamentales (del gobierno central, las municipalidades o de instituciones autónomas).

Los ejemplos más claros de estos incentivos pueden ser desembolsos bajo la forma de subsidios a la exportación y la creación de instituciones o programas gubernamentales especializados que brinden apoyo al sector. Este primer tipo de gasto constituye el llamado gasto presupuestario, denominado así porque se detalla en las partidas de gastos de los presupuestos públicos, que en la gran mayoría de países suelen ser aprobados mediante una ley en sentido formal.

En el caso del gasto presupuestario, sus efectos sobre el sector exportador dependerán del tipo de medidas que se utilice. Uno de los gastos presupuestarios más conocidos es el subsidio a la exportación. Éste es entendido como un pago realizado a una empresa o individuo que vende un bien en el extranjero a fin de equilibrar, por ejemplo, los altos costos a los que se enfrenta para realizar las operaciones.

Pero también se tienen otros incentivos fiscales que no son en rigor gastos que se coloquen en los presupuestos y, más bien, son considerados como un sacrificio fiscal. Este segundo tipo de gastos son aquellos que, en palabras de los autores Barreix y Villela —en su obra titulada "Tributación en el Mercosur: Evolución, comparación y posibilidades de coordinación"—, "reduciendo la carga tributaria que enfrentan las empresas, procuran modificar su comportamiento induciéndolas a invertir en determinados sectores". Debido a lo anterior, dichos gastos se denominan: gastos tributarios.

Según Artana —en su obra "Gasto Tributario: Conceptos y Aspectos Metodológicos para su Estimación", 2005—, el gasto tributario está formado por las transferencias que el Estado realiza "a determinados grupos o sectores, pero en lugar de concretarlas por medio del gasto presupuestario, lo hace por medio de una reducción en la obligación tributaria del contribuyente (...) de allí que a este tipo de transferencias se las denomina gastos tributarios".

Por tanto, gasto tributario es un término que está conformado por la renuncia o sacrificio de ingresos fiscales por parte del gobierno de un país, con el objetivo de fomentar, promocionar o desarrollar a un grupo de actores económicos o a un sector económico en particular. En este sentido, este tipo de gasto debe ser controlado de una manera especial para que pueda existir transparencia en su manejo. Además, debe ser cuantificado en todas sus expresiones, es decir, incluyendo cualquier reducción tributaria que concuerde con la anterior definición teórica.

En el caso de los gastos tributarios de fomento al sector exportador, que toman la forma de exenciones, reducciones impositivas y/o devoluciones, se busca atraer nuevas inversiones y fortalecer las antiguas, tanto nacionales como extranjeras dentro del sector, para dinamizar su crecimiento y desarrollo, procurando el crecimiento económico general.”

GASTO PÚBLICO Y GASTO TRIBUTARIO

“En síntesis, al total de recursos que el sector público no financiero destina al fomento de la actividad exportadora en el país, se les denomina gasto público de apoyo al sector exportador. Dicho gasto puede dividirse en gasto tributario y presupuestario. El primero hace referencia a la renuncia o sacrificio de ingresos públicos provenientes de la recaudación tributaria, con el objetivo de fomentar al sector exportador. El segundo gasto se refiere a la asignación presupuestaria orientada al fomento del mismo, ya que con estos incentivos lo que se busca es compensar los altos costos de producción que se tienen en el país. El primero busca atraer inversión extranjera y nacional, mientras que, con el segundo, bajo la forma de subsidios a la exportación, se logra incrementar la oferta exportable del país.”

REEMBOLSO DE CIERTO PORCENTAJE DEL VALOR LIBRE A BORDO DE LAS EXPORTACIONES DE PRODUCTOS NO TRADICIONALES REALIZADAS FUERA DEL ÁREA CENTROAMERICANA CONSTITUYE UN GASTO PÚBLICO QUE RESPONDE AL FOMENTO DE LA ACTIVIDAD EXPORTADORA

“A partir de la anterior conceptualización, puede concluirse que el reembolso de cierto porcentaje (6%) del valor libre a bordo (FOB) de las exportaciones de productos no tradicionales realizadas fuera del área centroamericana, conocido como Draw-Back y estipulado en el artículo 3 de la Ley de Reactivación, de las Exportaciones de 1990 (así como en su reforma de 1998), constituye un gasto presupuestario.

En otras palabras, esta devolución constituye un gasto público cuya aplicación responde a una política fiscal destinada al fomento de la actividad exportadora y, en todo caso, al desarrollo económico, a la búsqueda de un adecuado nivel de empleo y al bienestar social de la población salvadoreña. Responde, pues, a ciertas condiciones de la economía del país en un momento histórico específico.

No constituye, por ende, un derecho fundamental del destinatario inmediato (el exportador), sobre el cual éste pueda invocar un núcleo irreductible a su favor incluso por el legislador, pues es un beneficio que, pese a ser entregado a un individuo, no tiene por objeto agotarse en la esfera particular de éste. Más bien, es un instrumento que persigue un efecto macroeconómico y, por ende, al existir evidencias de que el fin para el cual es destinado ya no es alcanzado con el gasto presupuestario específico, nada impide que, por criterios de eficiencia y economía, y por nueva política fiscal, aquel sea modificado o eliminado, respetando en todo caso, frente al individuo beneficiario inmediato, únicamente las exigencias de la seguridad jurídica que le asisten, condición que se supera al realizarse la modificación o eliminación del gasto presupuestario mediante una ley en sentido formal.”

CUANDO EL INCENTIVO SE VUELVE INNECESARIO O YA NO CUMPLE LA FINALIDAD PARA LA CUAL FUE PREVISTO, NO EXISTE ÓBICE ALGUNO PARA QUE EL ESTADO ABORTE DICHA POLÍTICA,

“Tal como indicó el Ministerio de Hacienda de El Salvador en la Guía del Presupuesto General de Estado para el Ciudadano del año 2009, los objetivos dentro del gasto presupuestario son dictados de acuerdo al momento que viva cada ejercicio fiscal; por tanto, la asignación de los recursos públicos depende de las circunstancias sociales, políticas y económicas de cada momento.

El desembolso del seis por ciento del valor libre a bordo es una carga estatal que prevé la obtención de un beneficio general consistente en el incremento de las exportaciones, lo que devendrá en un aumento del Producto Interno Bruto; es decir, de los ingresos o riquezas del país, favoreciendo a los habitantes del mismo. Pero cuando el incentivo se vuelve innecesario o ya no cumple la finalidad para la cual fue previsto, no existe óbice alguno para que el Estado aborte dicha política, sin que los sujetos que inicialmente se vieron beneficiarios puedan exigir la continuación del mismo bajo la lógica de considerarlo una situación consolidada o un derecho irreductible.”