EXENCIONES TRIBUTARIAS

EXCEPCIÓN AL DEBER CONSTITUCIONAL DE CONTRIBUIR AL GASTO PÚBLICO

“4. Sobre el Decreto Legislativo mil novecientos noventa y las normas  preconstitucionales.

El Decreto Legislativo número mil novecientos noventa al que la actora hace referencia, es una normativa emitida por la Asamblea Legislativa el treinta de noviembre de mil novecientos cincuenta y cinco. El mencionado Decreto señalaba en su artículo 1 que se declara exenta de toda clase de impuestos fiscales, tasas y contribuciones municipales a instituciones de carácter particular con personería jurídica, organizaciones con fines asistenciales o culturales, siempre que dichos servicios sean prestados gratuitamente. El artículo 2 prescribía además que conocerían de tales exenciones el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y el de Cultura ahora Educación, en su caso.

El Decreto Legislativo mil novecientos noventa, en cuanto fue emitido el treinta de noviembre de mil novecientos cincuenta y cinco —veintiocho años antes de la entrada en vigencia de la Constitución de mil novecientos ochenta y tres-, es una norma preconstitucional. Conforme a la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de esta Corte, cuando entró en vigencia la actual Constitución, el veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, no surgió frente a un vacío jurídico. Ella se introdujo en un ordenamiento preexistente que no desapareció en su totalidad, sino que pervivió, aunque afectado y modificado por la nueva regulación constitucional. Esto plantea el problema de la inserción de la nueva Ley Fundamental en un ordenamiento natural y positivamente preconstituido. Esta circunstancia produce una incompatibilidad lógica entre ciertas disposiciones o cuerpos normativos del ordenamiento preexistente y aquella, y hace necesario definir el efecto que tal incompatibilidad produce.

El artículo 249 de la vigente Constitución prescribe: «Derógase (...) todas aquellas disposiciones que estuvieren en contra de cualquier precepto de esta Constitución». Esta disposición no tiene antecedente en las anteriores constituciones, pues las disposiciones equivalentes al actual 249 se limitaban a derogar el régimen constitucional inmediatamente anterior. El efecto, pues, que produce sobre todas las disposiciones preconstitucionales incompatibles con la vigente Ley Suprema, es su derogación el veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y tres. Tal artículo 249 debe entenderse en el sentido de que, conforme a la sentencia pronunciada por la Sala de lo Constitucional el veinte de junio de mil novecientos noventa y nueve, en los procesos 4-88/1-96, la derogación se refiere al resultado de la contravención a la Constitución en sentido material o sustancial; es decir inconstitucionalidad en su contenido.

Conviene dejar claro que la aplicación de la derogatoria genérica del artículo 249 no es privativa de la Sala de lo Constitucional. Cualquier juez o tribunal de la República tiene plena potestad para realizar —de oficio o instado por alguna parte— un examen de compatibilidad entre la normativa preconstitucional y la Ley Fundamental, y constatar la derogación de tales disposiciones si, como resultado de dicho examen, encuentra contravención a la Constitución.

Los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo mil novecientos noventa contienen una exención de tipo permanente, con determinación expresa en cuanto a la figura concreta de los tributos respecto de los cuales opera el beneficio fiscal. Las normas que determinan los tributos, por otra parte, indican quiénes están obligados a pagar una cantidad de dinero al Estado o a la Alcaldía en tales conceptos. Así, el hecho generador aparece identificado como el presupuesto fáctico de la norma, con las características de generalidad y abstracción.

Las exenciones tributarias operan cuando una norma dispone que, aún dados los supuestos productores del hecho generador, no se desarrolla su efecto principal, consistente en la obligación de pagar el tributo. Constituye una excepción a los efectos derivados de la realización de aquél. Así la exención opera mediante la concurrencia de dos normas con sentido contrapuesto. La primera norma tributaria, define el hecho generador y asocia a éste el efecto de nacimiento de la obligación tributaria; la segunda es una norma que prescribe expresamente los supuestos específicos a los cuales deba ser aplicada la exención. Ésta última es, entonces, considerada como figura tributaria que enerva los efectos de la primera norma.

Es imprescindible que primero se produzca el hecho generador del tributo para que nazca la obligación tributaria; sin embargo, no llega a producirse la obligación de pago porque la suprime otra norma por motivos razonables. En este sentido, entre tributo y exención se origina una relación de simetría, pues una y otra constituyen dos fenómenos opuestos. Por un lado, la articulación de cada uno de los tributos, cuyo hecho generador se formula ampliamente de modo que abarque todos los casos concretos posibles, subsumibles en la generalidad de la norma; por otro lado, la exención como especie de un género de incentivo o beneficio fiscal, que se traduce en términos generales como una norma de favor.

El artículo 131 ordinal sexto de la Constitución estatuye claramente que la Asamblea Legislativa tiene la facultad de decretar impuestos, tasas y contribuciones especiales en relación equitativa. El ordinal décimo primero del mismo artículo establece que la Asamblea puede también decretar de manera general beneficios e incentivos fiscales, en los que se entiende incluida la exención tributaria, para efectos de promoción de actividades culturales, científicas, agrícolas, industriales, comerciales o de servicios. La exención tributaria constituye entonces, una especie de excepción al deber constitucional de contribuir al gasto público. Es una especie de previsión más detallada del alcance de imposición en ciertos supuestos concretos.”

LEGISLADOR NO TIENE FACULTAD ABSOLUTA EN SU LA CONFIGURACIÓN

“De lo anterior se colige que las finalidades de las exenciones no se escogen de manera arbitraria, sino de modo compatible con los principios del ordenamiento constitucional. El legislador no tiene facultad absoluta en la configuración de las normas de exención. Así como debe respetar ciertos límites materiales y formales en el establecimiento de los tributos, también debe respetar los principios constitucionales en la configuración de los elementos de las exenciones. Por otra parte, con base en el principio de seguridad jurídica, uno de cuyos fundamentos es la certeza en la aplicación del Derecho, puede decirse que la dispensa indefinida respecto de la obligación de pago del impuesto municipal rompería el mecanismo o esquema jurídico que está restringido en el tiempo, según las circunstancias mediante el cual operan las exenciones.”

MINISTERIO DE EDUCACIÓN ES INCOMPETENTE PARA DECLARARLAS

“5. APLICACIÓN AL CASO EN DEBATE.

Con base en los considerandos expuestos, es preciso responder en definitiva si las exenciones que contiene en el Decreto Legislativo mil novecientos noventa son inconstitucionales. El régimen de exención referido al pago de impuestos fiscales, tasas y contribuciones municipales, reconocido en los artículos 1 y 2 del Decreto bajo estudio, si tiene un contenido contradictorio frente a los artículos 2, 3, 131 ordinal sexto, 203 y 204 de la Constitución. En consecuencia, en vista que dicha normativa es preconstitucional, puede afirmarse que la misma ha sido derogada por la Ley Fundamental.

Por todo lo anotado, no resulta válido aplicar una norma contraria a la Constitución y, además derogada tácitamente por ésta. La aplicación de la cláusula contenida en el artículo 249 de la Constitución no es exclusiva de la Sala de lo Constitucional, en consecuencia con base en los artículos 185, 235, y 249 de la Constitución, no deben ser aplicadas las normas que, como se ha sostenido, fueron derogadas por el actual texto constitucional.

En conclusión, queda claro que el Ministro de Educación actuó de manera legal, ya que como él mismo afirma, no podía acceder a lo solicitado por la demandante en el escrito presentado el dieciséis de abril de dos mil diez, por carecer -según la normativa vigente- de facultades legales para otorgar la exención tributaria municipal en los términos requeridos por la demandante, es decir con base en el Decreto Legislativo mil novecientos noventa -derogado tácitamente por las razones arriba anotadas-.

A ello hay que agregar que de conformidad con el Principio de Legalidad, las autoridades administrativas deben ceñir todas sus decisiones al contenido de las reglas jurídicas preestablecidas y los principios que conforman el ordenamiento jurídico vigente y para el presente caso, debe considerarse en primer lugar que de conformidad con el artículo 38 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, no se encuentra dentro de las competencias del Ministerio de Educación declarar exenciones municipales de ningún tipo, y en segundo lugar que no es posible acreditar una actuación administrativa en la aplicación de un Decreto Legislativo cuyo contenido es a todas luces contrario a la norma Constitucional, ya que hacerlo provocaría la emisión de un acto administrativo que inevitablemente devendría en ilegal.