REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN

CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS DEL PODER CONSTITUYENTE

“1. A. La Asamblea Legislativa es un órgano esencialmente limitado por la Constitución. Al haber sido creado por dicho cuerpo jurídico, el Legislativo no es un poder omnímodo, sino un órgano estatal cuyas atribuciones y competencias han sido establecidas por el poder constituyente, y van siendo delimitadas y perfiladas por este Tribunal a través de la jurisprudencia constitucional. A diferencia del poder constituyente, el Legislativo tiene atribuido un poder constituido.

El poder constituyente es la potestad originaria, extraordinaria y autónoma del cuerpo político de una sociedad que emite la Constitución para la organización y funcionamiento de la Comunidad política y jurídica, pudiendo crearla o suprimirla. Esta potestad es la suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo al darse por su propia voluntad una organización política y un ordenamiento jurídico.

a.  En cuanto potestad originaria, el poder constituyente no deriva de ningún otro poder jurídico preexistente, sino que emana directamente del cuerpo político de la sociedad. Se trata de un poder prejurídico que organiza y da forma jurídica a un Estado o permite que este vuelva a fundar su orden jurídico. El poder constituyente originario es la fuente de todo Derecho positivo. Es un poder que opera al margen del Estado, por lo que tiene un carácter extrajurídico institucional.

b. El poder constituyente originario es extraordinario, ya que no funciona regularmente como una potestad estatal. Opera solamente en los momentos en que el ordenamiento constitucional debe ser creado o sustituido. Como supremo, sin limitación alguna, es un poder que se encuentra siempre latente. El ejercicio del poder constituyente por una Asamblea Constituyente tiene como función debatir, consensuar y estructurar un texto constitucional, pero carece de competencia para realizar otras funciones de poder legislativo.

c. Es plenamente autónomo, debido a que puede fundar la Constitución en la idea de Derecho que emane de la voluntad del cuerpo político de la sociedad, democráticamente expresada. El acto de creación de una Constitución es el resultado democrático de la voluntad jurídico-política del cuerpo político de una sociedad. Es de allí de donde emana su carácter políticamente superior y jurídicamente vinculante para las potestades públicas establecidas, las que quedan subordinadas a la fuerza normativa de las disposiciones constitucionales.

d. El poder constituyente originario no deriva su validez de otro cuerpo normativo anterior o superior, sino que se justifica por sí mismo. Es expresión de la voluntad del pueblo. Así, existe una unidad intrínseca entre poder constituyente y poder popular, entendiendo este último como el poder que emana del cuerpo político de la sociedad, cuerpo político que tiene el derecho básico y esencial de gobernarse a sí mismo y a autodeterminarse política y jurídicamente. No hay en puridad voluntad auténtica y legítima del pueblo si no es una expresión organizada y democrática del cuerpo político de la sociedad. La Constitución deriva de la intrínseca relación entre poder constituyente y expresión democrática del cuerpo político de la sociedad, compuesto de ciudadanos libres e iguales, dotados del derecho de participar y decidir el ordenamiento jurídico-político en el cual desean vivir. El ordenamiento constitucional, más que cualquier otro, requiere de adhesión y sostenimiento por la colectividad. Su validez está estrechamente vinculada con su eficacia y ésta con la adhesión de los ciudadanos y los diversos sectores que integran la sociedad."

PODER CONSTITUYENTE DERIVADO

"B. Por su parte, el poder constituyente derivado (o "constituyente constituido", "de reforma", o "poder de revisión") es un poder constituido, esto es, un poder creado y regulado por la Constitución, que tiene limitaciones formales y materiales. En ejercicio del poder de reforma constitucional, la Asamblea Legislativa no puede cambiar totalmente la Constitución; ni puede cambiarla parcialmente, fuera del procedimiento y de los límites impuestos por el art. 248 Cn. Esto permite mantener la continuidad jurídica del ordenamiento constitucional, no efectuando una ruptura que, de suceder, entrañaría el ejercicio de un nuevo poder constituyente originario que solo puede ejercerse legítimamente con base en una participación y expresión democrática activa del cuerpo político de la sociedad. Como poder instituido, la Asamblea Legislativa está, así, sometida a la Constitución —que establece jurídicamente sus límites— y por ello mismo sus actos pueden ser objeto de control de constitucionalidad por esta Sala. En este sentido, el art. 248 Cn. constituye la norma sobre la producción del texto constitucional que está dirigida exclusivamente a la Asamblea Legislativa y establece los límites que debe respetar cuando reforma la Constitución.

C. Por tanto, como la Asamblea Legislativa es un órgano cuyo poder de revisión está jurídicamente normado en la Constitución, cualquier acuerdo tendente a reformarla puede ser examinado por esta Sala, tal como se analizará posteriormente."

COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE EJERCER CONTROL CONSTITUCIONAL  SOBRE LOS DECRETOS MEDIANTE LOS CUALES SE PRETENDE REFORMAR EL TEXTO CONSTITUCIONAL

"2. El segundo argumento, correlativo al anterior, que permite afirmar la competencia de esta Sala para controlar los decretos legislativos mediante los cuales se acuerda la reforma del texto constitucional, es la función que la Sala de lo Constitucional está llamada a cumplir en la democracia constitucional salvadoreña.

La creación de la Sala de lo Constitucional fue una opción del poder constituyente para asegurar la supremacía constitucional y representa una garantía para salvaguardar que el funcionamiento de las instituciones y órganos públicos no quede abandonado al juego arbitrario del poder.

Es la instancia decisora neutral que delimita las atribuciones y competencias de los distintos centros de poder, evitando cualquier predominio de alguno de ellos. Dada la textura abierta de las disposiciones constitucionales, la disputa por una atribución presupone que existe una pluralidad de órganos donde el juego de sus actividades puede confundirse. En este contexto es donde, precisamente, esta Sala ejerce su función principal: la interpretación de la Constitución para delimitar la distribución del poder y garantizar la protección de los derechos fundamentales.

Pero, además, como parte de su misión fundamental está el papel de control que este Tribunal cumple en los procesos de reformas constitucionales, con la finalidad de: (i) preservar el principio de separación de poderes entre el poder constituyente y el poder constituido, entre el poder estatal y los derechos fundamentales, y entre los órganos titulares del poder constituido; (ii) resguardar el principio democrático frente a los abusos de las mayorías, para proteger a las minorías; (iii) proteger los derechos fundamentales, como garantía para el desarrollo del verdadero debate democrático; y (iv) preservar el Estado Constitucional de Derecho en el proceso de elaboración y adopción del "pacto constitucional".

La Constitución prevé un amplio catálogo de derechos fundamentales que, por ocupar una posición central en la construcción constitucional y en el sistema de valores, es necesario salvaguardar. La Sala de lo Constitucional cumple aquí un papel relevante, pues es la institución a la que se acude en última instancia para reclamar protección jurisdiccional por violación a estos derechos.”

CONTROL CONSTITUCIONAL PREVIO TIENE POR FUNCIÓN EVITAR EJERCER EL CONTROL A POSTERIORI, YA QUE NO ES POSIBLE SUSTENTAR LA EXISTENCIA DE DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES INCONSTITUCIONALES

“3. En tercer lugar, no es de la esencia del control de constitucionalidad que el objeto de análisis pertenezca al sistema de fuentes del Derecho.

Por regla general, el proceso de inconstitucionalidad se configura como un control a posteriori, de naturaleza reparadora, que pretende subsanar las posibles anomalías en el ordenamiento jurídico producidas por una disposición vigente que transgreda formal o materialmente la Constitución.

Según se sostuvo en la resolución de 18-IX-2001, Inc. 15-98, por "vigencia" se entiende "... el criterio jurídico que delimita el ámbito de exigibilidad temporal de las normas". Entendida de este modo, la vigencia implica la pertenencia actual y activa de una disposición al ordenamiento jurídico, de manera que es potencialmente capaz de regular todas las situaciones subsumibles en su supuesto de hecho, toda vez que haya sido publicada y concluida la vacancia. La falta de vigencia de una disposición supone que esta carece de "... idoneidad pro futuro para regular las situaciones previstas en su supuesto de hecho". Por ello es que la pretensión de inconstitucionalidad tiene una relación estrecha con la vigencia del objeto de control, de tal manera que el proceso debe finalizar si la actuación impugnada carece de vigencia. En tal caso, esta Sala debería rechazar la demanda, bien por la figura de la improcedencia, bien por la figura del sobreseimiento, según sea el momento procesal en que la deficiencia sea advertida.

Pero en el proceso de inconstitucionalidad el control no puede ejercerse exclusivamente sobre las fuentes del Derecho que el art. 183 Cn. establece de modo expreso, es decir, solo sobre "leyes, decretos y reglamentos". Mediante su jurisprudencia, esta Sala ha ido ampliando el catálogo de actuaciones que son susceptibles de ser controladas a partir de las disposiciones constitucionales, tales como los actos concretos que se realizan en aplicación directa de la Constitución —actos subjetivos públicos— y que pudieran afectar su contenido (línea jurisprudencial que se retrotrae a la resolución de 3-XI-1997, Inc. 6-93). En estos casos, el principal argumento para realizar el examen se cifra en que la Ley Fundamental es el cuerpo jurídico que establece los límites formales y materiales al ejercicio de la competencia para su producción. Dado que en el ordenamiento jurídico salvadoreño no deben existir zonas exentas de control constitucional, se exige que tales actos queden sometidos a la fiscalización de este Tribunal.

Por ello es que, además de los indicados en el art. 183 Cn. y los explicitados por la jurisprudencia constitucional, pueden sumarse dos casos más al catálogo de actuaciones que pueden ser revisadas en esta sede, pero con la particularidad de que aún no pertenecen al ordenamiento jurídico. De acuerdo con una interpretación sistemática de los arts. 138, 174 y 183 Cn., el primero de esos supuestos alude al control previo de constitucionalidad en el proceso de formación de la ley en caso de controversia constitucional entre el Órgano Legislativo y el Órgano Ejecutivo, que se caracteriza porque el control actúa sobre proyectos de leyes, es decir, sobre textos que todavía no forman parte del sistema de fuentes del Derecho.

También, según la interpretación sistemática de los arts. 183 y 248 Cn., el segundo caso, que es el que aquí interesa, es el control que puede ejercerse sobre un decreto legislativo que acuerda la reforma del texto constitucional. Para realizar el examen sobre dicho decreto no es condición necesaria su vigencia dentro del ordenamiento jurídico, dada la naturaleza sui generis del decreto legislativo de aprobación, cuya eficacia y efectos dependen de su ratificación por la siguiente legislatura.

Cualquier expresión de los poderes constituidos que contradiga el contenido de la Constitución puede ser invalidada, independientemente de su naturaleza —concreta o abstracta-, de su origen normativo —interno o externo— y de si pertenece o no al sistema de fuentes del Derecho salvadoreño, cuando se oponga a los parámetros básicos establecidos por la Comunidad para alcanzar el ideal de convivencia trazado en la norma fundamental (verbigracia, sentencia de 23-X-2013, Inc. 71-2012).

Este control previo deriva, en esencia, de la necesidad de evitar el ejercicio de un control constitucional a posteriori, es decir, cuando el acuerdo de reforma constitucional ya ha sido ratificado por la subsiguiente Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial. La incorporación, modificación o supresión de una cláusula constitucional no podría ser objetada por vicios de contenido a pesar de que sea contraria a la Constitución , porque, como ha indicado este Tribunal, no puede sustentarse la existencia de normas constitucionales inconstitucionales, tomando en cuenta que enjuiciar las prescripciones normativas contenidas en la Ley Suprema con base en otra disposición constitucional supone un análisis contradictorio en sí mismo (resolución de 11-VIII-2005, Inc. 52-2005).

Como es natural, el control de la reforma constitucional es una excepción a la regla general según la cual el control atribuido a esta Sala de lo Constitucional solamente se ejerce cuando las fuentes del Derecho han entrado en vigencia. Dicha excepción, lejos de ser incompatible y excluyente del control posterior, es complementaria de este. Por tanto, aunque excepcional, esta Sala está habilitada constitucionalmente para controlar el decreto a través del cual la Asamblea Legislativa acuerda la reforma de la Constitución.”

COMPETENCIA POR PARTE DE LA SALA DE CONTROLAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EN LOS QUE SE ACUERDEN REFORMAS CONSTITUCIONALES AÚN CUANDO NO APAREZCA DE MODO EXPRESO EN LA CONSTITUCIÓN

“4. Entonces, si bien no aparece de modo expreso en la Constitución la competencia de esta Sala para controlar la constitucionalidad de los decretos legislativos en los que se acuerda la reforma constitucional, ello no constituye un impedimento para entenderla a partir de los límites que tiene el poder de revisión y de la función que esta Sala cumple. Y es que, sobre este punto, no es aceptable sostener la inexistencia de una atribución o de una competencia por el solo hecho de que no tenga asidero expreso en las disposiciones constitucionales, pues la textura abierta de estas cláusulas imposibilita el detalle de todas y cada una de ellas.

Como principal garante de la Constitución, este Tribunal debe velar porque las disposiciones constitucionales no sean vulneradas por medio de actos modificatorios que puedan transgredir tanto los principios jurídicos y valores democráticos básicos sobre los cuales se sustentan aquellas como los procedimientos establecidos para una reforma constitucional. No reconocer eso ni algún tipo de límite a la operación de reforma implica proclamar la identificación de poder constituyente y poder de reforma, algo inconcebible en un Estado constitucional de Derecho. Por ello, se concluye que esta Sala sí puede controlar la constitucionalidad del Acuerdo de reforma constitucional, a fin de determinar si contraviene o no la cláusula intangible identificada por los actores, esto es, la “forma y sistema de gobierno".”

VIGENCIA INDEFINIDA DE LA CONSTITUCIÓN

“1. A diferencia del resto de fuentes del Derecho y de disciplinas jurídicas, que tienen una vocación de vigencia más corta, la Constitución está llamada a tener una vigencia indefinida. Cuando el poder constituyente la expide, lo hace con una pretensión de perdurabilidad o permanencia. Esta peculiaridad se fundamenta en dos aspectos: primero, en su singularidad técnica, específicamente su supremacía y rigidez, que dificultan notablemente su modificación formal y, por tanto, hay una promoción para su estabilidad; segundo, en el carácter inagotable del respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales, que requiere de una vigencia continuada de la Constitución. Esta gravita en torno a un conjunto de valores, principios y reglas cuyos contenidos delimitan (con mayor o menor precisión) el marco en el que debe resolverse cualquier tipo de controversia relativa a los límites a los derechos fundamentales. En consecuencia, la Ley Suprema debe tener un elevado grado de estabilidad y previsibilidad jurídica a fin de que la sociedad salvadoreña pueda alcanzar sus objetivos más valiosos, entre los que se destaca "la convivencia nacional con base en el respeto a la dignidad humana".

No obstante, estabilidad y previsibilidad no significan permanencia estática, sino una continua adaptación a los cambios sociales. Al respecto, en la dogmática constitucional se ha afirmado que "el poder constituyente de un día no puede condicionar al poder constituyente del mañana", de modo que la Constitución no es una "ley eterna". Entonces, frente a aquella idea de inmutabilidad, se reconoce que el desarrollo social ha demostrado que las modificaciones en su normativa son necesarias. Por ello es que la reforma constitucional debe concebirse como un mecanismo de balance permanente de las necesidades de estabilidad constitucional y los requerimientos que conllevan los procesos de cambio social, político y económico.

Cuando se requiere adaptar la Constitución a la realidad normada, no existe poder constituyente, pues este desaparece al entrar en vigencia la Norma Fundamental (art. 273 Cn.). Por ello se atribuye la competencia a ciertos órganos constituidos para que sean estos quienes hagan los "cambios constitucionales". Uno de los mecanismos para realizar un cambio constitucional es el de la interpretación, que es un cambio no formal, porque deja intacto el texto. Pero, allí donde la interpretación de la Constitución ya no se perfila como un medio eficaz para lograr la acomodación del texto constitucional a la realidad, debe acudirse a otra de las vías para tal fin. En este caso es indispensable alterar el texto de la Constitución mediante su reforma.”

REFORMA CONSTITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DE ADECUACIÓN A LA REALIDAD JURÍDICA Y POLÍTICA PARA BRINDAR CONTINUIDAD JURÍDICA AL ESTADO, Y COMO INSTITUCIÓN BÁSICA DE GARANTÍA

“El que la Constitución regule sus procesos de reforma es algo que se ha ido generalizando en los ordenamientos jurídicos contemporáneos, como parte de sus propios mecanismos de defensa. La reforma constitucional es, por esto, un instrumento de adecuación a la realidad jurídica y política, un mecanismo de articulación de la continuidad jurídica del Estado y una institución básica de garantía. Lo primero, pues no hacerlo entrañaría un distanciamiento entre la normativa constitucional y la vida política, por lo que, lejos de interpretarse como un instrumento de deterioro del ordenamiento fundamental, la revisión de la Constitución debe entenderse como su primera y más significativa defensa. Lo segundo, porque, en vista de que el poder de revisión está sometido a los límites impuestos por el art. 248 Cn., la alteración del texto de la Constitución debe mantener incólume la continuidad de la identidad constitucional trazada por el constituyente, que está identificada con la existencia misma de las cláusulas de intangibilidad. Por último, la reforma del texto de la Constitución es una garantía de la supremacía constitucional, debido a que la existencia de un procedimiento más agravado para modificar la Constitución pretende proteger en su más alta esfera normativa tanto los derechos fundamentales como la organización y funcionamiento del Estado.”

PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE REFORMA

“2. Hablar de límites al poder de reforma supone admitir la premisa de que una de las cualidades de la Constitución es la rigidez. Esta significa el reconocimiento de que nuestra Ley Fundamental es un conjunto de normas jurídicas que prevé un procedimiento especial para su reforma e instituye el control constitucional del mismo. Dicho de otro modo, nuestra Constitución es rígida, ya que, por una parte, su texto no puede ser modificado a través del procedimiento que se sigue para la aprobación de la ley formal (la emitida por el Legislativo) y, por otra parte, existe una entidad que se encarga de examinar si los cambios formales constitucionales son admisibles. El art. 248 Cn. establece varios límites que pueden resumirse en dos: los primeros, los formales, estarían constituidos por el procedimiento; al paso que los segundos, los materiales, por las cláusulas pétreas o de intangibilidad. A continuación se harán algunas consideraciones sobre ambos.

A. Nuestra Constitución establece un procedimiento especial de reforma, lo que, por una parte, permite que el texto constitucional pueda revisarse para que se adecue a la dinámica realidad social, política, económica y cultural; y, por la otra, impide que ello pueda hacerse mediante la vía ordinaria de modificación de las leyes, según quedó dicho. El art. 248 incs. 1°, 2° y 3° Cn. prevé que la reforma de la Constitución puede acordarse por la Asamblea Legislativa con el voto de la mitad más uno de los diputados electos; pero, para que tal reforma pueda decretarse, deberá ser ratificada por la siguiente Asamblea Legislativa con el voto de los dos tercios de los Diputados electos. Así ratificada —continúa previendo el precepto—, se emitirá el decreto correspondiente, el cual se mandará a publicar en el Diario Oficial. La disposición agrega que la reforma únicamente puede ser propuesta por los Diputados en un número no menor de diez.

El sistema adoptado para reformar el texto constitucional es el de la deliberación y aprobación de dos Asambleas Legislativas sucesivas, y existe la intermediación de la voluntad popular, que debe tener la oportunidad de pronunciarse sobre el tema al elegir a la nueva conformación del Legislativo que decidirá la ratificación de la reforma constitucional. La nueva asamblea es la emanada de las elecciones legislativas ordinarias cuando la primera ha finalizado su período constitucional. El procedimiento de reforma constitucional está estructurado así:

a. Iniciativa para la reforma de la Constitución.

La iniciativa es la fase primigenia del proceso de reforma constitucional, la cual se atribuye exclusivamente a los diputados electos de la Asamblea Legislativa en un número no menor de diez (art. 248 inc. 3° Cn.). En este contexto, por "iniciativa del poder de revisión" se entiende el acto mediante el cual se origina el proceso de modificación de los enunciados constitucionales y que vincula a la primera conformación subjetiva de la Asamblea Legislativa para darle trámite. Alude a la atribución que permite a sus titulares, los Diputados, presentar una propuesta para que la integración del Legislativo la considere forzosamente y decida si acuerda o no la reforma de la Constitución. Dicha propuesta debe indicar clara y pormenorizadamente cuál es el texto que se pretender incorporar, modificar o suprimir en la Constitución.

b. Fase de diálogo y deliberación pública en la adopción del decreto por el que se acuerda la reforma a la Constitución.

Producida la iniciativa, la Asamblea Legislativa está obligada a discutir el texto de la propuesta con independencia de la decisión que en definitiva adopte: de aprobación a la reforma o de rechazo a la misma. Esta fase del procedimiento no está prevista expresamente en el art. 248 Cn.; sin embargo, a partir de la interpretación sistemática de dicha disposición constitucional en relación con el art. 135 inc. 1° Cn., se concluye que, antes de su aprobación, el proyecto del acuerdo de reforma constitucional debe ser discutido. Así debe ser, sobre todo porque todo procedimiento legislativo debe garantizar el debate, la transparencia y la contradicción en la toma de decisiones tan esenciales en la actividad legisferante, que debe expresar y representar el pluralismo político de la sociedad. De ahí que el principio democrático también se manifiesta aquí mediante la concreción de los principios de representación, de deliberación, de la regla de las mayorías para la adopción de las decisiones y de la publicidad de los actos.

El debate legislativo de si se adopta o no un acuerdo de reforma a la Constitución no puede dejar de ser público, pues la población tiene derecho a informarse sobre el contenido específico de la modificación a fin de poder pronunciarse sobre el tema al momento de elegir a la Asamblea Legislativa que deberá conocer de la ratificación. No hay que olvidar que "a través de la publicidad los ciudadanos pueden ver proyectadas sus propias opiniones en las opiniones mantenidas por los representantes", de modo que "la publicidad es el medio a través del cual la discusión social adquiere una dimensión política y la discusión parlamentaria toma una proyección social". Y es que, sin publicidad, no cabe hablar de democracia representativa; siendo así, la posición preferente de la ley dentro del ordenamiento se explica en que su elaboración se asienta en la publicidad, la contradicción y el debate (sentencia de 21-VIII-2009, Inc. 24-2003).

Cabe aclarar que, luego del debate, la Asamblea Legislativa puede modificar el tenor de la propuesta presentada si así lo estima conveniente. En virtud de la iniciativa, dicho órgano está obligado solo a dar trámite a la propuesta, pero no a aprobarla en los términos en que haya sido introducida. Aquí el Legislativo tiene un amplio margen de acción para formular los términos del decreto de reforma de la Constitución. Como el actuar del Legislativo está sujeto a un permanente y progresivo diálogo, es de la esencia y de la naturaleza del debate legislativo que surjan nuevas propuestas. Por lo tanto, las modificaciones a, la iniciativa del poder de reforma de la Constitución son constitucionalmente legítimas.

c.  Fase de aprobación del decreto legislativo mediante el cual se reforma la Constitución.

Cuando ha sido lo suficientemente discutida (o cuando menos se ha posibilitado su discusión), la propuesta del decreto de reforma constitucional debe ser sometida a una votación. En este punto, el art. 248 inc. 1 Cn. estatuye que el quórum mínimo que se requiere para que la Asamblea Legislativa tome una decisión válida al respecto es el de la mitad más uno de los Diputados electos.

d. Fase informativa de la reforma constitucional.

El decreto aprobado en el que se acuerda la reforma de la Constitución debe ser publicitado. Se debe garantizar un intervalo de tiempo adecuado para que la ciudadanía se informe de las alternativas en juego y de la exacta dimensión de la reforma constitucional sometida a su consideración. El fundamento de ello es asegurar que, para la elección de la conformación de la Asamblea Legislativa que deberá decidir si ratifica o no el acuerdo de reforma, el cuerpo político de la sociedad salvadoreña se exprese limpia y transparentemente. En ese sentido, como el sistema adoptado por nuestra Constitución para la reforma de su texto es el de la deliberación y aprobación por parte de dos Asambleas Legislativas sucesivas, esto es, que entre una y otra conformación legislativa media una celebración de elecciones de Diputados, esta etapa adquiere un evidente significado referendario: el cuerpo electoral se podrá pronunciar sobre el tema al elegir a la nueva Asamblea Legislativa que, en su caso, decidirá la ratificación de la reforma constitucional.

Esto tiene una especial relevancia, ya que se pretende evitar que la Asamblea Legislativa se aparte de la voluntad del pueblo (titular del poder político, tal como indican los arts. 83 y 86 inc. 1° frase la Cn.); sobre todo porque esta se debe expresar en aquélla. Ante posibles excesos de mayorías cualificadas y ante la posibilidad de que el Legislativo, como poder constituido, se transforme en poder constituyente, esta etapa aparece como una garantía de protección de las minorías, que se configura como un tipo de control que el electorado puede ejercitar sobre sus representantes en lo atinente a las reformas de la Constitución.

e. Fase de diálogo y deliberación pública para la adopción del decreto en el que se decide ratificar el acuerdo de reforma constitucional.

Al igual que la prevista para el acuerdo inicial de reforma de la Constitución, esta fase pretende materializar el pluralismo ideológico que caracteriza a la Asamblea Legislativa. La idea es favorecer la expresión y difusión de una diversidad de opiniones, creencias y concepciones sobre la conveniencia de ratificar una modificación al texto de la Constitución. Ello porque ningún. Diputado ni grupo parlamentario legislativo es depositario de la "verdad", sino que, al contrario, esta solo puede alcanzarse a través de la discusión y el encuentro de posiciones diversas (sentencia de 20-VII-1999, Inc.-5-99).

A ello se refiere la función del diálogo y la deliberación en la función legislativa. El primero supone un intercambio libre de ideas entre los Diputados. La necesidad del diálogo en el. Legislativo se basa en el reconocimiento de la capacidad de todos y cada uno de los legisladores para participar en la construcción de lo que debe ser decidido.

En estrecha relación con esto, la deliberación es una meditada evaluación de las razones favorables y opuestas a la ratificación del acuerdo de reforma constitucional. Los datos, opciones y argumentos aportados por los Diputados sobre ella se evalúan en orden a tomar de modo responsable y reflexivo la mejor decisión posible sobre si se ratifica o no el acuerdo aludido. Según el grado de oposición entre las diferentes opciones, el diálogo aumenta el conocimiento, enriquece las perspectivas, disminuye la parcialidad de las propuestas de cada uno y se detectan errores de juicio que interfieren con una respuesta adecuada. Así es como se obtiene el consenso o la mayor aceptación posible de las razones forjadas al calor del desacuerdo; pero ello solo es posible si existe, como debería, un leal compromiso de aceptar los resultados de la discusión libre y argumentada, entre iguales, de las alternativas en competencia.

La necesidad de diálogo y deliberación se acentúa en esta fase del proceso de reforma constitucional, porque se está en presencia de una nueva conformación subjetiva de la Asamblea Legislativa. Teóricamente, puede ser que los nuevos Diputados no hayan sido los que dialogaron, deliberaron y aprobaron el acuerdo de reforma constitucional, Por ello aparece la necesidad que estos conozcan los términos en que se pretende la modificación del texto constitucional a fin de evaluar y ponderar las ventajas y las desventajas de la decisión que se pretende tomar.

Pero hay una limitación impuesta a la nueva conformación del Órgano Legislativo. La actividad del diálogo y deliberación solo puede versar sobre el tenor del decreto aprobado, de modo que el debate parlamentario no puede realizarse con pretensión de modificar o alterar el texto del acuerdo de reforma. La justificación, de esto se cifra en que la voluntad legislativa queda perfecta cuando la mayoría simple de los Diputados electos provee el acuerdo de reforma. En tal caso, la siguiente asamblea se encontrará condicionada por los términos fijados por la primera.

f. Fase de aprobación del decreto legislativo mediante el cual se ratifica el acuerdo de reforma constitucional.

Un punto previo que debe aclararse en relación con esta fase es que la legislatura a la cual se atribuye la competencia de emitir el acuerdo de ratificación de la reforma constitucional es la "... siguiente Asamblea Legislativa...", o sea, la subsiguiente a la de aquella que la acordó; así lo establece el art. 248 inc. 2° Cn. En consecuencia, ninguna otra legislatura puede emitir el acuerdo de ratificación si no es la "inmediata posterior". Si la segunda asamblea no lo ratifica, el decreto acordado por la anterior queda sin efecto.

Queda claro, pues, que esta fase está a cargo de la nueva conformación del Legislativo. Su función principal es el control del acuerdo de reforma emitido por la asamblea anterior. Según el art. 248 inc. 1° Cn., el quórum mínimo para la validez del acuerdo de ratificación de la reforma constitucional es el voto de los dos tercios de los Diputados electos. Esta mayoría especial o cualificada es una de las propiedades que define la rigidez de nuestra Constitución. Dicha mayoría (superior a la que se requiere para el acuerdo de reforma) solo puede entenderse en aras de promover un consenso superior para proteger más eficazmente los derechos e intereses de las minorías legislativas.

Las potestades de la legislatura encargada de la ratificación se circunscriben a validar o rechazar en su integridad el acuerdo de reforma aprobado por la legislatura anterior, sin alteración alguna. La razón de ello es que tal texto fue el que conoció la ciudadanía al momento de decidir la integración de la segunda legislatura, por lo cual cualquier alteración implicaría el desconocimiento a la libertad de opción que ejercieron los ciudadanos cuando emitieron su voto para elegir a los Diputados que integrarían la legislatura encargada de ratificar el acuerdo de reforma constitucional.

Recuérdase que la Constitución es la expresión de los cánones ético-jurídicos con los cuales la Comunidad, a partir del pluralismo, ha logrado cierto grado de consenso hasta el punto de incorporarlos en el documento normativo rector de la organización y funcionamiento del Estado. En la Constitución reside la capacidad de lograr la integración de los miembros de la Comunidad, como supuesto básico y elemento esencial del Estado. Las reformas constitucionales no son ajenas a esta idea, pues, cuando el acuerdo de reforma es ratificado y publicado en el Diario Oficial, estaremos en presencia de un texto constitucional.

g. Publicación del acuerdo de ratificación de reforma de la Constitución.

Según el art. 248 inc. 2° Cn., el procedimiento agravado para la modificación del texto constitucional comprende la publicación del acuerdo mediante el cual la Asamblea Legislativa ratifica el acuerdo de reforma constitucional emitido por la anterior asamblea. Sin este requisito, la modificación del texto de la Constitución no puede considerarse producida válidamente; en consecuencia, la publicación es una garantía de la existencia del nuevo texto constitucional, con la presunción de que se corresponde con el decreto de ratificación aprobado por la segunda asamblea. De igual manera, la publicidad es una garantía del conocimiento del acuerdo de ratificación de reforma constitucional, porque, solo ofreciendo la posibilidad de conocer el nuevo texto de la Ley Fundamental, pueden justificarse las obligaciones que, en relación con el conocimiento de la reforma constitucional, son atribuibles a los entes estatales y los ciudadanos en general.”

LÍMITES MATERIALES EXPLÍCITOS DEL PODER DE REFORMA O REVISIÓN CONSTITUCIONAL

“B. La Constitución también establece límites materiales explícitos al poder de reforma o de revisión. Este es el caso de las cláusulas de intangibilidad o pétreas, que permiten identificar el núcleo esencial de la Ley Fundamental y son de utilidad a la hora de interpretarla. Su introducción al texto constitucional tiene como finalidad básica asentar claramente, en el más alto nivel normativo, los supuestos ideológicos y valorativos en que descansa el régimen político que se pretende establecer con la Constitución. Mediante ellas se consagran espacios intocables para la acción del poder reformador.

Debido a la existencia de estas cláusulas inmodificables, la Constitución solo puede reformarse de manera parcial, no totalmente. Esta distinción entre reforma parcial o total no hace referencia a la cantidad de disposiciones a ser reformadas, sino a los elementos del sistema constitucional que pueden ser o no objeto de modificación. Lejos de tratarse de un problema cuantitativo, orientado a definir el "cuánto", el de la reforma constitucional es un problema cualitativo, orientado a definir el "qué" se puede o no modificar en el sistema configurado por la Constitución. La reforma parcial implica modificar la Constitución en todas aquellas partes que no afecten el núcleo esencial del sistema que le confiere "identidad constitucional" a El Salvador. En cambio, la reforma total se produce cuando se introducen modificaciones a aspectos esenciales de la vida política, social o económica del Estado representados en las cláusulas intangibles.

En ese orden de ideas, el art. 248 inc. 4° Cn. establece que "[n]o podrán reformarse en ningún caso los artículos de esta Constitución que se refieren a la forma y sistema de Gobierno, al territorio de la República y a la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República". Y, atendiendo a que los actores solo alegaron la contravención a la intangibilidad de la "forma y sistema de Gobierno", en esta sentencia únicamente se aludirá a este límite material al poder de reforma de la Constitución.”

FORMA DE GOBIERNO

“V. Según el auto de 19-X-2012, pronunciado en este proceso, las cláusulas intangibles que aluden a la "forma y sistema de gobierno" (art. 248 Cn.) se refieren a la forma de gobierno y sistema político. Esta opción interpretativa tiene como punto de partida la terminología utilizada por la Constitución en disposiciones que establecen los pilares fundamentales de la organización política del Estado y sus mecanismos de protección. Así, el Título III de la Ley Suprema se denomina "El Estado, su forma de gobierno y sistema político" y en los arts. 87 inc. 1° y 88 Cn. se repite la enunciación conjunta de ambas categorías para referirse precisamente a otro de los instrumentos de defensa de la Constitución. Igualmente, la expresión "sistema político" (y no "sistema de gobierno") se utiliza en el art. 85 Cn. De esta forma, la constancia terminológica prescribe que la atribución de significado al enunciado "la forma y sistema de gobierno" debe tener presente la distinción entre "forma de gobierno" y "sistema político" que encontramos en las otras disposiciones constitucionales.

1. Sobre el mismo punto, pero con base en un argumento intencionalista, es pertinente recordar lo afirmado en el IUCEP. En él se expresó que: "[1]a forma de gobierno concierne al ordenamiento de las funciones de los órganos del Estado [...] y la escogitación de los detentadores del poder, en tanto que el sistema político está directamente relacionado con los fines del Estado, con el proceso de formulación, ejecución y control de la voluntad política [...] y con el contenido de la misma".

De acuerdo con esto, la "forma de gobierno" alude al modo en que los poderes constituidos están organizados y se relacionan, específicamente a la determinación del órgano a cuyo cargo está la dirección política general, es decir, la orientación específica que se imprime a las principales decisiones políticas y jurídicas de un Estado. El vocablo "gobierno" está utilizado aquí en sentido amplio, como el aparato orgánico de gestión del Estado al que se atribuyen las decisiones de la política interior y exterior, la dirección del proceso económico y del equilibrio social, la tarea legislativa y la potestad de juzgar; todo como parte de la función estabilizadora de las instituciones del Estado (sentencia de 26- VII-2000, Inc. 16-99).

SISTEMA POLÍTICO

“2. El "sistema político", por su parte, se compone del conjunto de las interacciones de la sociedad, los actores políticos y las instituciones del gobierno en la definición de las acciones de dirección, ordenación e integración de la vida social. Es decir, es la gama total de actividades y comportamientos políticos de una sociedad y del Estado por la cual la política es concebida como un sistema que recoge y transmite información, genera actividades y controla resultados. El sistema político recibe informaciones sobre las cuales necesariamente debe actuar tomando decisiones políticas que afectan al conjunto de la sociedad.”

JURISPRUDENCIA DE LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL COMO FUENTE DE DERECHOS FUNDAMENTALES QUE SE INTEGRA A LA CONSTITUCIÓN

“VI. La fuente de derechos fundamentales por antonomasia es la Constitución. Sobre este punto, desde la sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, se viene afirmando que los derechos fundamentales son las "... facultades o poderes de actuación reconocidos a la persona humana como consecuencia de exigencias ético-jurídicas derivadas de su dignidad, su libertad y su igualdad inherentes, que han sido positivadas en el texto constitucional...", por lo que forman parte de su núcleo esencial. En efecto, la Constitución no es la mera codificación de la estructura política superior del Estado salvadoreño, pues, si bien define esa estructura, lo hace a partir de un determinado supuesto y con un determinado contenido. Ese supuesto es la soberanía popular o poder constituyente del pueblo —art. 83 Cn.— y su contenido está integrado esencialmente por el reconocimiento de la persona humana como el origen y fin de la actividad del Estado y los derechos fundamentales derivados de esa condición (ej., sentencias de 14-II-1997 y 23-X-2013, Incs. 15-96 y 7-2012, respectivamente).

No obstante, debe admitirse que la noción de Constitución, y en particular de los derechos fundamentales no pueden entenderse limitadas al texto del documento constitucional sino que también implican el sistema de valores y principios que las tradiciones del constitucionalismo liberal, social y contemporáneo han derivado de la dignidad humana y del principio democrático, asumido por la Ley Suprema y que inspira, como parte de su trasfondo, las disposiciones de dicho texto" (sentencia de Inc. 15-96, ya citada). La razón es simple: la mayoría de los preceptos constitucionales que establecen derechos fundamentales adolecen de indeterminación, pues no hacen explícito en forma exhaustiva el conjunto de sus significados (ej., el objeto, los titulares del derecho, las condiciones de ejercicio o los límites a los mismos) y, por tanto, existe incertidumbre acerca de si uno o varios significados específicos pueden serles atribuidos (sentencia de 14-X-2013, Inc. 71-2013).

Por ello, el mero texto constitucional no permite saber, sin necesidad de una fundamentación explícita, si cierto derecho fundamental está consagrado o no en la Constitución. A causa de esta indeterminación normativa de ciertas disposiciones sobre derechos fundamentales, se hace imprescindible afirmar que esta Sala (que en el sistema judicial es un tribunal de cierre en materia constitucional) tiene la competencia, a través de su jurisprudencia, para determinar, desarrollar o concretar los derechos fundamentales. Con la autoridad que la Constitución le confiere a este Tribunal, la jurisprudencia es el medio por el que en definitiva se determina si una disposición constitucional establece o no un derecho fundamental.

El papel que esta Sala juega en la interpretación de preceptos que estatuyen derechos fundamentales es determinante. Ello porque no solo desempeña la función de árbitro jurídico en los conflictos derivados de la división del poder en sus diversos planos, de proteger con carácter supremo los derechos fundamentales y de garantizar las limitaciones del poder público y privado. Esta Sala es, sobre todo y mediante el desempeño de las funciones previstas en el art. 174 Cn., el máximo intérprete y en consecuencia, el supremo aplicador de la Constitución.

La Constitución y el Derecho Constitucional salvadoreño van consolidándose por medio de la jurisprudencia constitucional. Es por ello que la jurisprudencia de este tribunal es también fuente suficiente de derechos fundamentales que se integra en la Constitución, esto es, en el cuerpo jurídico de máxima jerarquía en nuestro ordenamiento jurídico. Como se afirmó en el auto de 6-X-2011, Inc. 14-2011, la atribución de sentido que realiza esta Sala en su jurisprudencia queda incorporada en el contenido normativo de las disposiciones constitucionales.”

ASAMBLEA LEGISLATIVA TIENE PROHIBIDO EMITIR ACUERDOS DE REFORMA A LA CONSTITUCIÓN QUE EMPEOREN O VUELVAN NUGATORIO EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

“VIII. Todos los derechos fundamentales presentan, unos más que otros, dimensiones negativas y positivas de libertad, razón por la cual dan lugar tanto a obligaciones de hacer como de abstenerse que: (i) imponen deberes no sólo a los poderes públicos, sino también a aquellos sujetos privados en condiciones de afectarlos; (ii) demandan prestaciones, que pueden adoptar carácter individual o colectivo; y, (iii) en todo caso, resultan ser indivisibles e interdependientes. El basamento de esto es que los derechos fundamentales, además de erigirse en límites a la ley, constituyen su objeto de regulación (sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-2005). Por ello, el legislador tiene una vinculación negativa y una vinculación positiva en relación con los derechos fundamentales. Esta última es la que, justamente, le impone a tal órgano la tarea de promoción legislativa de los mencionados derechos desde su carácter objetivo.

Una de las principales obligaciones que la dimensión prestacional de los derechos fundamentales genera para los poderes públicos es la obligación de no regresividad. Este principio impone a los poderes públicos la prohibición de adoptar medidas políticas y, por consiguiente, de sancionar disposiciones jurídicas que desmejoren desproporcionadamente la situación actual de los derechos fundamentales. Esta idea de regresividad se aplica a normas jurídicas, es decir, se refiere, por un lado, a los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y, por el otro lado, al desarrollo que estos derechos reciben en disposiciones jurídicas o en la jurisprudencia constitucional. En este sentido, para determinar que una actuación normativa es regresiva con respecto a un derecho fundamental, es necesario compararla con la norma que esta ha modificado o sustituido y evaluar si la norma posterior suprime, limita o restringe derechos o beneficios concedidos por la anterior. Al comparar una norma anterior con una posterior, el estándar del juicio de regresividad normativa consiste, pues, en evaluar si el nivel de protección que ofrece el ordenamiento jurídico en una situación de hecho ha empeorado.

De acuerdo con esta obligación mínima asumida por el Estado y derivada del art. 2 inc. 1° Cn., la Asamblea Legislativa tiene prohibido emitir leyes o decretos, incluido el acuerdo de reforma constitucional en su primera fase (aprobación), que empeoren o vuelvan nugatorio el goce o ejercicio de un derecho fundamental, tal como ha sido establecido en la Constitución, en la jurisprudencia constitucional o en cada regulación legislativa progresiva. Dado que el Estado está obligado a brindar protección a los derechos fundamentales y, por ello, a mejorar su situación de salvaguarda, simultáneamente asume la prohibición de suprimir o desmejorar los derechos existentes o de sus niveles de protección. Cualquier medida política o normativa deliberadamente regresiva requerirá la más cuidadosa consideración y deberá ser justificada plenamente con referencia a la totalidad de los derechos fundamentales. Pero para ello debe tenerse presente que no se puede interpretar la Constitución en el sentido de autorizar la anulación, supresión o el empeoramiento del goce o ejercicio de los derechos que ella consagra o su limitación más allá de lo que ella permite. El principio pro homine así lo impone.”

REFORMA DE CLÁUSULAS PÉTREAS RELACIONADAS CON DERECHOS FUNDAMENTALES ES PERMITIDO SI CONLLEVA UNA MEJORA A SU CONTENIDO

“En el caso específico del art. 248 inc. 4° Cn., la Constitución prohíbe la modificación de las disposiciones constitucionales que desarrollen cláusulas pétreas o de intangibilidad. Sin embargo, esta prohibición está dirigida a aquellos cambios en el texto de la Constitución que pretenden desmejorar o suprimir los contenidos protegidos por esas cláusulas. La reforma de cláusulas pétreas relacionadas con los derechos fundamentales sí está permitida si con ella se mejoran los contenidos protegidos por ellas (ej., la forma de gobierno y el sistema político), según la obligación correlativa de progresividad asumida por el Estado a partir del art. 2 inc. 1° Cn.”

DERECHOS DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA FORMAN PARTE DEL SISTEMA POLÍTICO PROTEGIDO POR LA CONSTITUCIÓN Y NO PUEDEN SER MODIFICADOS SI ESTO PRODUCE UNA DESMEJORA EN EL CONTENIDO PROTEGIDO POR LA FORMA Y SISTEMA DE GOBIERNO

“A. Como se indicó, el art. 248 inc. 4° Cn. prohíbe la reforma de las disposiciones constitucionales que se refieren a la "forma y sistema de gobierno". El sistema político salvadoreño es democrático, y en su dimensión formal se subraya la importancia de los derechos de participación política, pues el ejercicio de éstos es lo que fomenta la dinámica de las interrelaciones de la sociedad y el Estado; esto es, la elección de los representantes por medio de elecciones competitivas. De igual forma, existe un catálogo de derechos fundamentales que, por su reconocimiento constitucional y desarrollo jurisprudencial, están sustraídos de las mayorías parlamentarias coyunturales, de tal manera que éstas no pueden suprimirlos, eliminarlos o desmejorarlos.

La jurisprudencia constitucional es también fuente suficiente de derechos fundamentales y se integra en la Constitución, el cuerpo jurídico de máxima jerarquía en nuestro ordenamiento jurídico. Constitución y jurisprudencia constitucional son un todo armónico en el que las partes no pueden ser vistas de modo independiente: la Constitución sin interpretación es un simple texto carente de imposiciones, prohibiciones y permisiones, y la interpretación sin Constitución carece de objeto, pues no habría texto que interpretar.

Cuando un derecho fundamental es interpretado y desarrollado por la jurisprudencia constitucional, el legislador no puede suprimirlo o desmejorarlo, por muy abrumadora que sea la mayoría de Diputados que así lo acuerde; más bien, existe una obligación de su parte de potenciar su progresividad, es decir, de ir creando mayores garantías normativas para su optimización. En consecuencia, si la Asamblea Legislativa suprime o debilita un derecho fundamental establecido en la jurisprudencia constitucional se estaría transgrediendo el sistema político y, por tanto, modificando una cláusula pétrea, lo que conllevaría la violación del art. 248 inc. 4° Cn.

En consecuencia, los derechos fundamentales y, en particular, los derechos de participación política forman parte del sistema político protegido por el art. 248 inc. 4° Cn., y, por ello, las disposiciones constitucionales que son manifestación de dicho sistema no pueden ser modificadas si con ello se produce una desmejora en el contenido protegido por la "forma y sistema de gobierno". Como los derechos fundamentales y, sobre todo, los de participación política forman parte de este sistema, las disposiciones constitucionales que los establecen no pueden ser modificadas para suprimirlos o debilitarlos, porque, en caso de hacerse, se violaría una cláusula pétrea.”

REFORMA PLANTEADA ES ADMISIBLE SIEMPRE Y CUANDO LA POSTULACIÓN PARTIDARIA SE EXIJA ÚNICAMENTE A QUIEN OPTE POR PRESENTAR SU CANDIDATURA A TRAVÉS DE UN PARTIDO POLÍTICO

“B. El Acuerdo impugnado pretende incorporar en la Constitución la expresión "ser postulado por un partido político o coalición legalmente inscritos (...) y en el orden de precedencia que el partido o coalición establezca", como requisitos para ser Diputado de la Asamblea Legislativa. Según los demandantes, ello obliga a los candidatos a Diputado a proponerse únicamente por medio de un partido político, excluyendo otras formas de participación como las candidaturas no partidarias (en los términos de la Inc. 61-2009), y se impide que el ciudadano ejerza su voto de manera libre, porque, para ser Diputado, se requiere observar, según el mencionado Acuerdo, el "orden de precedencia que el partido o coalición establezca".

a. El argumento de los actores referido a que la reforma del art. 126 Cn. que exige "... ser postulado por un partido político o coalición legalmente inscrito" impide las candidaturas no partidarias, no es atendible. Dicho planteamiento confunde "postulación" con "afiliación". Según la Inc. 61-2009, citada por los propios peticionarios y recordada en esta sentencia, la postulación partidaria es una mera configuración del derecho a optar al cargo de diputado (art. 126 Cn.), como concreción del derecho al sufragio pasivo (art. 72 ord. 3° Cn.). El legislador puede hacerlo, porque forma parte de su competencia, de conformidad con los arts. 72 ord. 3° y 85 inc. 2° la frase Cn.

Desde la perspectiva constitucional, dicha reforma es admisible siempre y cuando la postulación partidaria se exija únicamente a las personas que opten por presentar su candidatura a través de un partido político. Ello significa que, a tenor de lo que se dijo en la Inc. 61-2009, el derecho fundamental de los ciudadanos a presentar sus candidaturas a dichos cargos individualmente ("candidatos no partidarios") o asociados con otros (movimientos cívicos), o, tratándose de miembros de grupos específicos de la sociedad, sin la mediación de los partidos políticos, queda a salvo.

En vista de que la exigencia de propuestas de partidos políticos no impide la postulación de candidatos no partidarios en los términos indicados, la reforma del art. 126 Cn. impugnada, no supone una modificación al sistema político salvadoreño y, por tanto, a la cláusula de intangibilidad establecida en el art. 248 inc. 4° Cn. Es decir, el derecho a presentar candidaturas no partidarias (concretado en la Inc. 61-2009) se mantiene incólume. De ahí que la pretensión de los demandantes, en este punto, debe ser desestimada.”

INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACUERDO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN LO RELATIVO “AL ORDEN DE PRECEDENCIA QUE EL PARTIDO O COALICIÓN ESTABLEZCA” AL PRODUCIR UNA DESMEJORA EN EL DERECHO AL SUFRAGIO LIBRE

“b. Los peticionarios también adujeron que el Acuerdo de reforma al art. 126 Cn., mediante la introducción de la expresión "... y en el orden de precedencia que el partido o coalición establezca", veda o anula el derecho que los ciudadanos tienen de emitir su voto de manera libre.

El Tribunal considera que esta tesis es atendible. A través de la citada reforma constitucional, la Asamblea Legislativa pretende instaurar nuevamente el sistema de listas cerradas y bloqueadas. Este tipo de listas permite que los partidos políticos decidan el orden de los candidatos, quienes van obteniendo un escaño a medida que el partido suma votos, según ese mismo orden. Aquí el elector no puede votar por los candidatos individualmente considerados, sino que debe hacerlo "en bloque" por un partido político. Por ello, los candidatos se vuelven más dependientes de sus partidos y simultáneamente se alejan de los electores.

La finalidad del sistema de listas cerradas y bloqueadas es fortalecer a los partidos políticos en su función de mediadores en la representación política. Aunque dicho fin de la lista bloqueada es legítimo, lo cierto es que él no logra compensar la afectación que produce sobre el derecho a sufragar libremente. Con la reforma constitucional al art. 126 Cn., el legislador ha intervenido dicho derecho, ya que, de ratificarse: (i) el ciudadano no podría expresar su preferencia o rechazo por los candidatos, sino que estaría obligado a votar por las listas, tal como las ordenan los partidos políticos; (ii) supondría un voto parcialmente libre que anularía la posibilidad del soberano para expresar preferencias y potenciar la autonomía de los individuos; (iii) no se contribuiría a la representación política, legitimación del Estado y a hacer realidad la idea de que la soberanía reside en el pueblo; y (iv) no se optimizaría el principio democrático, la democracia interna de los partidos políticos y el mandato representativo.

Al haber acordado la reforma del art. 126 Cn. para incorporar las listas cerradas y bloqueadas, la Asamblea Legislativa pretende elevar a rango constitucional una desmejora o un retroceso en la situación del derecho fundamental al sufragio activo desarrollado en la sentencia de Inc. 61-2009. En realidad, con el Acuerdo se suprimiría una posición jurídica del citado derecho fundamental, porque antes del mismo el elector podía expresar sus preferencias electorales, mientras que, una vez ratificado el acuerdo de reforma constitucional, ya no podría hacerlo. El Acuerdo de reforma constitucional es una actuación normativa regresiva, en la medida en que suprime un derecho fundamental que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado y mejorado en su contenido esencial y en la forma de su ejercicio.

Nuestro sistema político democrático se caracteriza porque los derechos fundamentales establecidos en la Constitución y/o concretados en la jurisprudencia constitucional están sustraídos de las mayorías parlamentarias coyunturales. Si a pesar de ello, el Legislativo contraviene esta prohibición, esto es, si decide su supresión, eliminación o desmejora, no cabe duda de que el sistema político salvadoreño resultaría afectado

Como el derecho al sufragio libre es un derecho de participación política que forma parte del sistema político y el Acuerdo de reforma constitucional es una medida normativa regresiva que lo desmejora, la modificación del texto del art. 126 Cn. supone una alteración del sistema político, cuya reforma, en esos términos, está prohibida por el art. 248 inc. 4° Cn. Por ello, se concluye que el citado Acuerdo es inconstitucional y así deberá ser declarado en esta sentencia.”