PROCESO
ELECTORAL
PRINCIPIO DE
SOBERANÍA POPULAR Y DEMOCRACIA
“III. 1 . En la sentencia de
29-VII-2010, Inc. 61-2009, se dijo que el principio de soberanía popular se
encuentra consagrado en la 2a frase del art. 83 Cn., el cual establece:
"La soberanía reside en el pueblo [...]". Esto significa que el
pueblo es el titular del poder soberano, en el sentido de que todas las normas
jurídicas y cargos públicos que ejercen poder real emanan directa o
indirectamente de la voluntad popular.
La soberanía popular implica que la
gestión de los asuntos públicos afecta a la generalidad y, en esa medida, tiene
interés en la misma. Por ello, el destino de la sociedad debe ser decidido por
todos sus integrantes, debiendo reconocerse a cada ciudadano un voto con el
mismo valor. En otras palabras: (i) las decisiones generales que afectan el
destino colectivo debe tomarlas el pueblo; (ii) todos los cargos que ejercen
poder público deben ser de elección popular o derivados de los cargos de
elección popular; y (iii) las decisiones las toma la mayoría, atendiendo a sus
intereses, pero con respeto a las minorías.
A. En los Estados modernos, con amplios territorios y
poblaciones, así como con variados y complejos asuntos a decidir, el ejercicio
continuo del poder por parte del pueblo —o democracia directa— es imposible en
la práctica, ya que requeriría de una comunicación recíproca perfecta y la
actuación simultánea de todos. Esto obliga a acudir a personas que se dediquen
enteramente a ello. Se dice, por tal razón, que la representación política
surge de la actuación conjunta del principio democrático y el principio de la
división del trabajo.
Así, se llega al concepto de democracia
representativa (art. 85 incs. 1° y 2° Cn.). Pero no sólo razones técnicas y
sociológicas militan a favor de este modelo de democracia, sino también razones
teóricas, a saber: la representación es la que permite que el gobierno pueda
armonizar diversos intereses en juego en una sociedad plural, que haya una
actividad permanente de integración de la población en el Estado y que se
garantice la libertad a través de la separación efectiva entre gobernantes y
gobernados.”
COMPONENTES DE LA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
“En todo caso, la democracia representativa no es
incompatible con ciertas formas semidirectas, como las consultas populares
(referéndum o plebiscito [por ejemplo, el art. 89 inc. 3° Cn.], en las que el
pueblo se manifiesta directamente. Pero —se recalca— la forma ordinaria de
ejercicio actual de la soberanía es indirecta: a través de elecciones
periódicas en las cuales los ciudadanos eligen representantes, que son los que
realmente toman las decisiones sobre los asuntos públicos en nombre de
aquéllos.
Con base en lo anterior, podemos afirmar que los
componentes de la democracia representativa son los siguientes: (i) elección libre: que todo aquél que
desee ser electo a un cargo público pueda aspirar a serlo y que todo el que
quiera votarlo pueda hacerlo; lo que dota de validez a la representación; (ii) mandato libre:que el
representante pueda elegir sin influencia u orientación alguna entre distintas
opciones; (iii) regla de la
mayoría: prevalece la
decisión que cuenta con más apoyos, aunque respetándose los derechos de las
minorías; y (iv) imputación: aunque la decisión
la tome la mayoría, se atribuye y obliga a la generalidad.”
SUFRAGIO
ACTIVO
“2. Sobre el derecho al sufragio activo, es preciso retomar
lo expuesto por este tribunal en la sentencia de 25-V-2011, Inc. 6-2011. Así,
se tiene que:
A. El ejercicio del
sufragio implica la actividad más importante de legitimación política del
Estado, por la cual los ciudadanos tienen la oportunidad de elegir a quienes
habrán de ejercer el poder en su nombre y representación o se pronuncian sobre
algún asunto de su interés.
Así, el sufragio puede entenderse como el
derecho de todo ciudadano a participar en la estructuración y actividad del
poder y concurrir a la formación de la voluntad colectiva, ya sea para elegir a
los titulares de los cargos electivos o ya sea para tomar decisiones sobre
temas fundamentales que se les consulta.”
SUFRAGIO
ACTIVO COMPRENDE LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN GUBERNAMENTAL
“En ese sentido, el contenido del sufragio no se
agota con la designación de los representantes, sino que comprende los procesos
de participación gubernamental; es decir, aquellos que consagran la
intervención del cuerpo electoral en la formulación de las decisiones
políticas, jurídicas y administrativas del poder en el Estado —mecanismos de
consulta popular—.
Ahora bien, el sufragio también se justifica en la
necesidad de conferir a la población un procedimiento organizado de
expresión política y, así concebido, puede ser entendido como un procedimiento
institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral se manifiesta
políticamente, a fin de designar a los titulares del poder político.”
UNIVERSALIDAD
DEL SUGRAGIO
B. En consonancia con lo
apuntado, en la ya citada sentencia Inc. 61-2009 se sostuvo que el sufragio
tiene una dimensión institucional que lo convierte en una condición elemental
para la consecución y desarrollo de la democracia. Sin embargo, para considerar
que su ejercicio es democrático, debe garantizarse que sea universal,
libre, directo, igual y secreto —art. 78 Cn.—. Para efectos del
presente análisis, interesa referirse a la característica de la universalidad del
sufragio.
El carácter universal significa que el
sufragio debe reconocerse a todos los miembros del cuerpo electoral sin
distinción por razón de raza, sexo, religión o cualquier otro motivo
arbitrario; ello, obviamente,
sin perjuicio de las regulaciones o restricciones legales a su ejercicio que
atiendan a circunstancias objetivas, tales como: la inscripción en
el registro electoral —debiendo figurar en el padrón votante(identificación)—, la edad, la
capacidad o el pleno goce de los derechos políticos.”
RELACIÓN ENTRE EL
REGISTRO ELECTORAL Y EL REGISTRO DE IDENTIDAD
“a.
Las restricciones o regulaciones al ejercicio del derecho al sufragio activo
hacen necesario referirse a lainscripción en el registro electoral
y consecuente conformación del padrón electoral —art. 76 Cn.—.
(i) Existe una estrecha relación entre el registro
electoral y el registro de identidad, mejor conocido como Registro Nacional de
las Personas Naturales (RNPN), que se evidencia cuando con el acto de la
expedición del DUI al ciudadano se determina su incorporación automática al
registro electoral.
En
algunos casos la relación entre registro electoral y registro de identidad es
tan estrecha que puede llevar a concluir que ambos registros se confunden.
Aunque de hecho así ocurra, no debe perderse de vista que, conceptualmente, se
trata de registros independientes, que procuran dar satisfacción a necesidades
distintas y que, por lo mismo, en teoría y también en la práctica, están a
cargo de entidades estatales diferentes.
Estar
inscrito en el registro electoral es condición habilitante para ejercer los
derechos cívicos. Ese registro se materializa, con vistas a un acto electoral
determinado, en el padrón o nómina de electores. Su correcta organización
permite que el nombre del elector y las características de su documento de
identidad aparezcan el día de la elección en la nómina de habilitados para
votar que utilizan las juntas receptoras de votos.
El
RNPN y el DUI que expide, en lo que a la materia electoral interesa, permite
que la persona cuyo nombre aparece en el padrón de habilitados para votar
acredite su identidad en el acto de emitir el voto. El documento que emana del
registro de identidad hace posible a quien lo exhibe acreditar fehacientemente
su identidad.
El
ejercicio del derecho a votar depende exclusivamente de que su nombre aparezca
en el padrón de electores, y lo que asegura que tal situación ocurra es el
registro electoral. La distinción conceptual entre ambos registros aparece
clara en determinadas situaciones.
Cualquiera
que sea la solución elegida para acreditar la identidad, es importante no
perder de vista que ese documento de identidad no es relevante para probar la
habilitación para votar. Ésta sólo emerge del Registro Electoral y aparece
concretada en el padrón o nómina de votantes.”
REGISTRO ELECTORAL
(ii) El registro electoral es el conjunto de las
inscripciones de todas las personas habilitadas para votar. Esas inscripciones
—que aparecen incorporadas informáticamente a una base de datos, así como los
documentos presentados como prueba para obtener la inscripción— se organizan y
clasifican en un archivo cuya custodia se encomienda al propio organismo
electoral.
Se
trata de un registro en permanente actualización que día a día
incorpora los datos de personas en la medida en que éstas van adquiriendo la
capacidad de ejercer los derechos cívicos, excluye, entre otros, a los
fallecidos y desplaza al lugar que les corresponde a quienes mudan su
domicilio.
Con antelación a un evento electoral determinado y
con vistas al mismo, se exige que ese registro se cierre y quede, de este modo,
cristalizado el número de personas habilitadas para participar en el acto
electoral y su lugar de residencia, a efecto de determinar el centro de
votación en que deben sufragar. Ese cierre del registro da lugar a la impresión
del listado de electores que, en ese momento, están habilitados para participar
en el acto electoral a celebrarse. Ese listado, ordenado en la forma que la
legislación pertinente considere más conveniente, es lo que constituye el padrón
electoral o nómina de electores.
EXHIBICIÓN
DEL DOCUMENTO DE IDENTIDAD PRUEBA ÚNICAMENTE QUE SU PORTADOR ESTABA HABILITADO
PARA SUFRAGAR AL MOMENTO DE SU EXTENSIÓN Y NO SI POSTERIORMENTE FUE EXCLUIDO
O FUE INHABILITADO
El padrón de electores reviste gran importancia en
el acto de emisión del voto. Ante la presencia de quien intenta
sufragar, la autoridad electoral está obligada a verificar que el votante está
habilitado para hacerlo y que, además, sea la misma persona que, según la lista
de electores que tiene en su poder, está habilitada para votar. La primera de
las verificaciones tiende a asegurar que se cumplan los requisitos que están en
la base del sistema. Se trata de saber si la persona que está intentando votar
reúne los atributos que la normativa correspondiente establece como
condiciones para permitirle el ejercicio del sufragio y si se ha
inscrito en tiempo y forma en el registro electoral.
El único documento que acredita este extremo es el
padrón electoral o nómina de habilitados para votar que se imprime luego de
cerrado el registro electoral. Verificado ese primer extremo, la autoridad
receptora del voto debe asegurarse de que quien figura en ese
padrón o nómina es la persona que se encuentra ante ella. Esa segunda
verificación se cumple mediante la exigencia de un documento de identidad que
impida que alguien distinto del titular del derecho sufrague en su lugar. La
exhibición del documento de identidad sólo prueba que su titular estaba
habilitado para sufragar en el momento en que fue extendido. No permite, en
cambio, conocer si, posteriormente a su expedición, sobrevino un hecho capaz de
provocar la exclusión o inhabilitación de su inscripción cívica.”
DERECHO A LA
IDENTIDAD
“b. En esa línea argumentativa, resulta procedente
referirse a la característica de la identificación de la persona. Para ello, es
menester abordar brevemente el derecho a la identidad.
Sobre dicho derecho, esta Sala, en la resolución de
5-IX-2012 emitida en el presente proceso, estableció que cada ser humano es
único e irrepetible, por lo que la identidad es la condición de nuestra
particularidad, de nuestro ser concreto en el mundo. Así, por medio del derecho
a la identidad, se protege la vida humana en su realidad radical que
es la propia persona indivisible, individual y digna.
El derecho a la identidad es un conjunto de
atributos y características que permiten individualizar a la persona en
sociedad. La idea de la identidad de las personas entraña no solo una visión
estática, sino que también dinámica como el ser mismo.
De acuerdo con la primera, el individuo tiene
ciertas propiedades inherentes que se hacen visibles en el mundo exterior; son
las que nos otorgan una primera e inmediata visión del sujeto, tales como el
genoma humano, las huellas digitales y los signos distintivos de la persona —v. gr. el nombre, la
imagen, el estado familiar y la identificación—.
ESTADO
TIENE LA OBLIGACIÓN DE CREAR CONDICIONES APTAS PARA QUE EL DERECHO A LA
IDENTIDAD EN SENTIDO ESTÁTICO LOGRE LA MAYOR EFICACIA NORMATIVA POSIBLE
Con arreglo a la segunda, existe un despliegue
histórico-evolutivo de la personalidad construido por los atributos y
características de cada persona en relación con las demás, desde el punto de
vista ético, religioso, cultural, ideológico, político y profesional —entre
otros—.
De esta dicotomía del derecho a la
identidad personal interesa destacar su vertiente estática, que
es, justamente, el aspecto que fundamenta el derecho que toda persona tiene de
exigir al Estado un documento que la identifique. En su vertiente estática, el
derecho a la identidad puede ser analizado a partir de su doble dimensión: la negativa y
lapositiva.
Si aceptamos, como debe ser, que los derechos
fundamentales son indivisibles, es posible afirmar que la identidad impone, por
una parte, la obligación negativa del Estado y de los particulares de
intervenir o irrespetar la biografía de un individuo. Este deber de
abstención —producto del carácter personalista del Estado y el libre desarrollo
de la personalidad de todo ser humano (art. 1 Cn.)— implica que, una vez
reconocidos, existe una prohibición de negar el nombre, la imagen, el estado
familiar o la identificación de las personas.
Por otra parte, el Estado tiene a su cargo la
obligación positiva de crear las condiciones adecuadas y aptas para que el
derecho a la identidad, en un sentido estático, logre la mayor eficacia
normativa posible; esto exige que se suministren, por ejemplo, documentos
acreditativos de la identificación que sirvan para singularizar a la persona.
DIFERENCIA
ENTRE DERECHO A LA IDENTIDAD Y A LA IDENTIFICACIÓN
Además, debe diferenciarse entre la identidad, que
es el conjunto de rasgos propios de un individuo o de una colectividad que los
caracterizan frente a los demás, y la identificación, que es
la demostración y la materialización de todas las características de la
identidad.
Justamente, en el caso particular del derecho
a la identidad personal y, en concreto, del derecho a la
identificación plasmado en el art. 5 inc. 3°, frase la, parte final Cn.
—como concreciones del valor dignidad humana establecido en el art. 1 Cn.—,
destaca la prohibición del Estado de negar a los salvadoreños documentos de
identificación, lo cual supone, correlativamente, la obligación
positiva de proveerlos.
La prueba de identidad que consiste en comprobar
que es esa persona y no otra, se denomina "identificación".
El derecho a la identificación, pues, impone una prestación a cargo del Estado
en favor de los salvadoreños, que se traduce en la necesidad de suministrar
documentos con los que se identifiquen.”
IMPORTANCIA DEL
DOCUMENTO ÚNICO DE IDENTIDAD EN EL EJERCICIO DEL SUFRAGIO
“En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley Especial
Reguladora de la Emisión del Documento Único de Identidad es la normativa
encargada de establecer los lineamientos para que el Estado salvadoreño
garantice el derecho a la identificación.
c. El documento de identidad desarrolla un papel
importante en el ejercicio del sufragio, pues es el instrumento que comprueba
la identidad de su titular, la cual es confrontada con el padrón electoral. Por
ese motivo, el mismo debe gozar de la presunción de veracidad de todo documento
público emitido por un funcionario autorizado en el ejercicio de sus funciones
y en observancia de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico
pertinente; es decir, dicho documento debe contar con un respaldo estatal que
le imprima seguridad y veracidad.
En la normativa secundaria se encuentran una serie
de leyes que contemplan la emisión de documentos que de alguna u otra manera
identifican materialmente a su titular en relación con determinadas
circunstancias. Tal es el caso de:
(i) El art. 1 de la Ley de
Expedición y Revalidación de Pasaportes y Autorizaciones de entrada a la
República, que señala: "El Pasaporte es el documento de viaje aceptado
internacionalmente y constituye en el Extranjero uno de los medios de prueba de
la Nacionalidad e Identidad de las personas salvadoreñas" (cursiva
suplida).
(ii) El art. 1 de la
Ley de Identificación Personal para los Menores de Dieciocho Años de Edad crea
el Carnet de Identificación Personal en favor de los mayores de diez años de
edad y menores de dieciocho años..."
(iii) El art. 4 num. 30 del
Reglamento de Tránsito y Seguridad Vial establece que la licencia de
conducir es un permiso formal otorgado por el Estado, que faculta a
una persona para conducir un vehículo durante un período determinado. Asimismo,
el art. 155 del cuerpo normativo en mención prescribe que dicho documento
contendrá ciertos requisitos que identifican a su titular, entre ellos, un
nombre por cada clase o una clasificación especifica, el número de identificación
tributaria del propietario o poseedor legítimo del vehículo automotor y una
fotografía.
De las disposiciones relacionadas se colige que el
ordenamiento jurídico salvadoreño contempla una diversidad de documentos
públicos que, a pesar de ser emitidos para fines específicos, permiten
identificar a su titular, v.gr. pasaporte, licencia de conducir y
carnet de menores.
Asimismo, conviene destacar que con la entrada en
vigencia de la normativa concerniente a la emisión del DUI en el año 2001, la
Asamblea Legislativa emitió una regulación efímera denominada "Disposición
Transitoria que faculta la Identificación de los Ciudadanos que aún no han
obtenido el Documento Único de Identidad" —actualmente derogada—
que permitía que las personas que aún no habían obtenido su DUI se
identificaran con otro tipo de documentos.
El art. 1 del referido cuerpo legal establecía:
"Las personas que a la vigencia del presente Decreto no han obtenido su
Documento Único de Identidad y necesitan comparecer a otorgar o celebrar actos
de naturaleza jurídica, bancaria u otros servicios, públicos o
privados, se podrán identificar mediante cualquier documento personal vigente,
como la licencia de conducir, el carnet electoral, pasaporte, tarjeta de
afiliación del Instituto Salvadoreño del Seguro Social u otro a satisfacción de
la persona o entidad ante quien se otorga o celebre."
d. Ahora bien, con la finalidad de crear un
instrumento de significativa importancia en el contexto de la seguridad
nacional, especialmente la seguridad ciudadana y jurídica, y cuya única
finalidad y propósito sea identificar a los ciudadanos salvadoreños, la
Asamblea Legislativa, en el año de 2001, emitió la Ley Especial Reguladora de
la Emisión del Documento Único de Identidad.
El art. 3 de dicho cuerpo normativo prescribe que
el DUI es el documento oficial, suficiente y necesario para identificar
fehacientemente a toda persona natural salvadoreña en todo acto
público o privado, tanto dentro del país como en el extranjero, cuando dichos
actos surtan efectos en El Salvador. La naturaleza de documento público del DUI
imprime la confianza y certeza que su titular es quien dicho documento dice
ser.”
EXIGIR EL DOCUMENTO
ÚNICO DE IDENTIDAD AL MOMENTO DE EJERCER EL SUFRAGIO DOTA DE SEGURIDAD EL
PROCESO ELECTORAL
“2. Anteriormente se estableció en la presente
sentencia que el derecho al sufragio implica la participación en el proceso de
elección de los gobernantes (democracia indirecta). El cuerpo electoral se
manifiesta a través de un procedimiento organizado de expresión política al
cual todos están llamados a participar sin distinción alguna, bajo la
observancia de ciertos requisitos.
Uno de esos requisitos lo constituye la necesaria e
indefectible obligación de parte del ciudadano de identificarse al
momento de materializar su derecho al sufragio activo. Así lo prescriben los
arts. 6, 9 n° 4) y 196 inc. 1° CE en relación con el art. 4-J inc. 2° LEREDUI.
En efecto, la normativa impugnada regula de forma contundente que, en nuestro
ordenamiento jurídico, para que un ciudadano pueda votar es indispensable que
este se identifique en el acto ante la junta receptora de votos con su DUI, el
cual, a su vez, debe estar vigente; de lo contrario, el derecho al voto puede
legítimamente ser obstaculizado en su ejercicio.
LEY
SECUNDARIA EXIGE PRESENTAR ÚNICAMENTE DOCUMENTO ÚNICO DE IDENTIDAD VIGENTE Y NO OTRO DOCUMENTO A LA HORA
DE EMITIR EL SUFRAGIO
3. Pues bien, el art. 79 inc. 3 Cn. prescribe que
la "ley determinará la forma, tiempo y demás condiciones para el ejercicio
del sufragio." En ese sentido, la misma Constitución establece un
lineamiento dirigido al legislador, con el cual pretende la creación de
normativa secundaria que regule todas las circunstancias relacionadas con la
emisión del voto.
En esa línea, el ordenamiento jurídico secundario
instituye, como condición para el ejercicio del sufragio, la necesaria
identificación de quien pretende ejercerlo exclusivamente a través del DUI
vigente y no de cualquier otro documento. Y es que, dada la naturaleza de los
eventos electorales, es indispensable garantizar que los mismos se lleven a
cabo con transparencia, seguridad y veracidad.
Además, no se debe obviar que el padrón electoral
constituye un registro de las inscripciones de todas las personas habilitadas
para votar. Dicho registro se crea a partir de la base de datos que
proporciona el RNPN —arts. 15 y 17 CE—, institución encargada de administrar el
Registro del Documento Único de Identidad. En consecuencia, hay una estrecha
colaboración entre ambos registros —electoral y de la persona—, pues el cruce de
información referente a los datos personales de los ciudadanos garantiza la
seguridad en la elaboración del padrón electoral, el cual constituye una
herramienta indispensable para identificar al ciudadano que pretende ejercer su
derecho al sufragio.
Por
tanto, permitir que una persona, al momento de votar, se identifique por medio
de un documento de identidad distinto al DUI implicaría imprecisión en el
padrón electoral, ya que este se elabora con base en la información
proporcionada por el RNPN, lo cual restaría seguridad al evento electoral y,
por consiguiente, al ejercicio del derecho al sufragio.
La
misma consecuencia debe aplicarse a aquellos ciudadanos que pretendan
identificarse por medio de un DUI vencido, ya que, como se dijo previamente, si
no se actualiza y depura constantemente el padrón electoral, se generaría
incertidumbre respecto a cualquier obstáculo al momento de ejercer el sufragio.
De
lo anterior se infiere que el límite al ejercicio del derecho al sufragio —art.
72 ord. 1° Cn.— impuesto por las disposiciones impugnadas está justificado por
las razones antes anotadas, pues la importancia que entraña el evento electoral
exige que el mismo esté revestido de la seguridad indispensable para su normal
conclusión. Por lo tanto, es procedente que su ejercicio se sujete a
determinados requisitos razonables y necesarios impuestos por el legislador a
partir de su margen de acción en la configuración del ordenamiento jurídico
como desarrollo de las disposiciones constitucionales, a fin de garantizar la
seguridad en la identidad de los ciudadanos que participaban en los procesos
electorales.”