DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
“La parte demandante pretende que se
declare la ilegalidad de los actos administrativos emitidos por el Tribunal
Sancionador de la Defensoría del Consumidor, siguientes:
a) Resolución de las nueve horas y
cuarenta y cinco minutos del ocho de octubre de dos mil diez, mediante la cual
impone multa por la cantidad de dos mil seiscientos dólares de los Estados
Unidos de América, equivalentes a veintidós mil setecientos cincuenta colones,
por supuesta infracción prevista en el art. 44 letra e) en relación al art. 18
letra c) de la Ley de Protección al Consumidor.
b) Resolución de las nueve horas y
cuarenta y un minutos del veinticuatro de noviembre de dos mil diez, mediante
la cual resuelve el recurso de revocatoria y confirma la resolución anterior.
Los puntos centrales en los que la
institución demandante hace recaer la ilegalidad de las resoluciones, pueden
resumirse básicamente en los siguientes aspectos:
1.Que la autoridad demandada le ha
sancionado por supuesto cobro indebido, considerando que no ha sido solicitado
ni autorizado por el consumidor, tomando como concepto la acción de recibir una
cosa de la cual no hay derecho a cobrar por haber prescrito, generada de una
obligación natural y no civil.
2. Que el acto administrativo emitido
por la autoridad demandada contiene una motivación viciada por falta de causa,
ya que ha tomado argumentos para encuadrar la conducta realizada por la
institución demandante en los presupuestos de hecho que le posibilitaron la
imposición de la multa, que no se enmarcan en la tipificación descrita en la
norma.
De lo anterior las autoridades
demandadas, basan tales argumentos en que según la prueba documental aportada
al procedimiento, se estableció que el crédito otorgado al consumidor
presentaba un saldo pendiente, del cual transcurrieron más de veinte años para
que la institución demandante efectuara el cobro de la deuda, cuyo plazo ya
había vencido, sin que ésta ejerciera su derecho de acción para obtener el pago
de la misma, y que dicho Tribunal no ha declarado prescrita la acción de cobro,
sino únicamente reconoció conforme al Código Civil, el carácter natural de la
obligación exigida, adecuando su conducta a los elementos tipo del ilícito que
se le imputa; en consecuencia al descontar de la pensión del consumidor una
cantidad de dinero, sin haber sido autorizado previamente por éste, la cual
constituye una práctica abusiva según la normativa aplicada.
2. NORMATIVA APLICADA Y CRONOLOGIA DE
LO OCURRIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA.
2.1. Normativa Aplicada
a) Los. arts. 101 inc. 2°, 14 y 86
inc. final de la Constitución de la República.
b) Los arts.18 letra c), 44 letra
e), 47, 49 y 83 letra b) de la Ley de Protección al Consumidor.
c) El art. 218 del Código Procesal
Civil y Mercantil.
2.2. Cronología de lo ocurrido en sede
administrativa.
Consta a folio […] del expediente
administrativo, la denuncia del señor Miguel Ángel G. P., quien señala que
tenía un crédito en INPEP por la cantidad de quinientos setenta y un dólares de
los Estados Unidos de América con cuarenta y tres centavos de dólar, otorgado
el once de enero de mil novecientos ochenta y cinco, y que vencía en enero de
mil novecientos ochenta y ocho, el cual fue cancelado hasta agosto de mil
novecientos ochenta y cinco, sin que dicha institución ejerciera su derecho de
demandarlo por el pago de dicha deuda, pero que al solicitar el dinero de su
pensión en agosto de dos mil cinco, le descontaron dicho crédito aun cuando
éste ya había prescrito, por la cantidad de dos mil ciento cincuenta y nueve
dólares de los Estados Unidos de América.
Asimismo consta a folio […] el Estado
de Cuenta, por un saldo de capital de quinientos tres dólares de los Estados
Unidos de América con cuatro centavos de dólar, más los intereses respectivos
que ascienden a la cantidad de un mil doscientos veintitrés dólares de los
Estados Unidos de América con nueve centavos de dólar, así como interés por
mora y otros, haciendo un total de dos mil ciento cincuenta y nueve dólares con
noventa y nueve centavos de dólar.
A folio […] de dicho expediente consta
la solicitud de prestación pecuniaria por vejez y la resolución de aprobación
de la Pensión Vitalicia, por veintiocho años de servicio.
En los folios […] constan los
avenimientos y las convocatorias para la audiencia conciliatoria, el Acta final
de Conciliación; en la cual se hace constar que no se llegó a ningún acuerdo.
Consta a folio […] la orden de
descuento por la cantidad de dos mil ciento sesenta y seis dólares de los
Estados Unidos de América con setenta y cinco centavos de dólar, de fecha
veinticinco de noviembre de dos mil nueve, firmada por la Jefe de Sección
Recuperación Judicial de Mora y el consumidor señor Miguel Ángel G. P..
Las Diligencias fueron elevadas al
Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, en las que por resolución
del veintiuno de julio de dos mil dos se dio inicio al procedimiento
sancionatorio, en relación a la denuncia del consumidor señor G. P., de la cual
se notificó al INPEP el veintisiete del mismo mes y año, quien presentó
escritos el diez de agosto y dos de septiembre, ambos de dos mil diez, en el
segundo de los cuales en lo medular manifiesta que el señor Miguel Ángel G. P.,
solicito un crédito personal, el cual le fue otorgado el once de enero de mil
novecientos ochenta y cinco, por un monto de cinco mil colones, para un plazo
de treinta y seis meses, que serían descontados por medio de orden de
descuento, aplicado al salario que éste devengaba en la Administración Nacional
de Acueductos y Alcantarillados, y que de dicho crédito se reportó un último
abono el dos de agosto de mil novecientos ochenta y cinco, quedando un saldo
pendiente de cuatro mil cuatrocientos un colones con sesenta centavos de colón.
Que en el año dos mil cinco el señor G.
P., solicitó pensión vitalicia por vejez, la cual fue autorizada a partir de
agosto de dicho año, pero el referido señor no continuo con el trámite, por lo
que se remitió memorándum el veintiocho de julio de dos mil nueve por parte de
la Sección de Recuperación Judicial de Préstamos en Mora, a fin que dicho señor
se presentara a finalizar su trámite, quien se presentó hasta el veinticinco de
noviembre de dos mil nueve, fecha en la cual se le informó la situación de su
crédito, y del monto adeudado a esa fecha, quien aceptó la deuda, y se ordenó
se aplicara el descuento, tal como consta en la orden de descuento la cual
dicho señor firmó, haciéndose efectiva su asignación en una sola cuota. Además
adjunta documentación agregada de folios […] del expediente administrativo.
El procedimiento se abrió a pruebas por
resolución del siete de septiembre de dos mil diez, (folio […] del expediente
administrativo), notificando a la institución demandante, quien presentó
escrito y prueba documental agregadas de folios […], en dicho escrito se
relaciona que el señor Miguel Ángel G. P., devengaba la cantidad de un mil
treinta y cinco colones, del cual se le descontaba en concepto de abonos al
préstamo personal la cantidad de ciento sesenta y cinco colones con setenta
centavos de colón, la cual el pagador tenía la obligación de descontar para ser
depositada a la institución demandante; pero según registros de pagos, se
refleja que estos no fueron realizados de manera puntual, es decir, cada
treinta días, produciendo un desfase de capital, resultando imposible que dicho
señor cumpliera con las obligaciones pactadas en el plazo correspondiente, lo
cual prueba con planillas de descuentos de los meses de febrero a abril y de
agosto, todos del año dos mil cinco.
De lo manifestado por las partes y de
lo analizado en el expediente administrativo, se deduce que la controversia en
el presente caso es de naturaleza sancionatoria, y el punto de la controversia
es determinar si la infracción y su consecuente sanción atribuida a la parte
actora está debidamente tipificada en la normativa aplicable así como su
consecuente multa.
Se parte entonces, de examinar la
potestad sancionatoria de la Administración Pública y la aplicación de ciertos
principios jurídicos a dicha potestad.
3. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Debido a que los actos administrativos
controvertidos en esta sede judicial, son de naturaleza sancionadora, este
Tribunal considera oportuno señalar que según importantes corrientes doctrinarias,
el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control
social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la
aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha
jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer
sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento.
Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se
conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad,
ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene
primeramente de la Constitución. En tal sentido, el art. 14 de la Constitución
de la República sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al
cumplimiento del debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que
"... la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o
sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes,
reglamentos u ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia con la
Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la
potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que
recoge el inciso 1° del art. 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la
sujeción a la ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la
faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder
atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de
habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en
la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de
la potestad.
3.1 De los Principios del Derecho Administrativo
Sancionador.
Una importante consecuencia de la
potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de
ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad
ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente
configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados
gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de
los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador,
obviándose referencia a su identidad matriz.
Esta Sala ha sostenido en reiteradas
ocasiones que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en
principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las
particularidades o matices propios de la actividad realizada por la
Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad
penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que
cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la
Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendí al
ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en
la norma fundamental.
Entre los principios fundamentales del
Derecho Administrativo Sancionador se encuentran el de legalidad, de tipicidad,
de culpabilidad y el de la prescripción, mismos que según la parte actora, han
sido violados por la autoridad demandada, por lo que esta Sala, en los
apartados correspondientes analizará si efectivamente se efectuó dicha
violación.
Dicha traslación de principios del
derecho penal al derecho administrativo sancionador no es automática, y debe
cada uno de ellos ser matizados conforme a los principios que rigen ésta
segunda materia, ellos son:
1- Una acción u omisión: el
comportamiento positivo u omisivo del administrado vulnera un mandato o una
prohibición contenida en la norma administrativa;
2- La sanción: para que este
comportamiento sea constitutivo de infracción es necesario que el ordenamiento
legal reserve para el mismo una reacción de carácter represivo; y
3- La tipificación: el
comportamiento inequívoco del infractor, así como la sanción prevista para el
mismo, deben aparecer descritos con suficiente precisión en una norma con rango
de ley.
En conclusión la sanción
administrativa, es pues "un infligido a un administrado en ejercicio de la
correspondiente potestad administrativa por un hecho o una conducta
constitutiva de infracción, es decir tipificado legal y previamente como
tal"."
IMPOSICIÓN DE MULTA POR COBRO INDEBIDO, CUANDO
SE HA REALIZADO CARGO A CUENTA EXISTIENDO UNA SOLICITUD O AUTORIZACIÓN DEL
CONSUMIDOR, CONSTITUYE UNA ILEGALIDAD DE LA SANCIÓN IMPUESTA
“4.
ANALISIS DEL CASO
Corresponde ahora analizar los actos
administrativos impugnados en el presente proceso, en base a los fundamentos de
ilegalidad alegados por la parte actora, iniciando por el Principio de
Legalidad y Seguridad Jurídica, para proseguir de la tipicidad de la infracción
por la cual se impuso la multa discutida.
4.1 Vulneración a los Principios de
Legalidad, Seguridad Jurídica, y Tipicidad en el Procedimiento Administrativo
Sancionador.
Principio de Legalidad y Seguridad
Jurídica
En virtud del Principio de Legalidad
como pilar fundamental del Estado de Derecho, como se expresó en párrafos
anteriores de esta Sentencia, los funcionarios públicos deben actuar con
estricto apego al ordenamiento jurídico y sólo pueden ejercer aquellas
potestades que dicho ordenamiento les confiere, por los cauces y en la medida
que el mismo establece (art. 86 inc. 32 de la Constitución de la República).
El anterior artículo refleja pues, la
especial trascendencia del Principio de Seguridad Jurídica y supone la
imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras
y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos
jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza
(lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la añeja
responsabilidad y a la eventual sanción.
En consecuencia, no se reconoce más
límites que los que se derivan de los preceptos constitucionales, en los que
precede el Principio de Legalidad y de Seguridad Jurídica, como un límite
formal respecto al Sistema de Producción de las Normas.
En materia administrativa la garantía
de legalidad de la Potestad Sancionatoria de la Administración, se identifica
con el conocido principio penal "nullum crime nulla poena sine lege"
el cual exige la existencia previa de una norma legal que, por una parte,
tipifique como se estipuló en párrafos anteriores de esta Sentencia, de una
infracción de la conducta que se pretende castigar (principio de legalidad de
la infracción: nullum crime sine lege); y de otro lado, establezca la sanción
aplicable a quienes incurran en dicha conducta ( principio de legalidad de la
sanción: nullum poena sine lege).
En el caso de autos, se alega violación
al principio en estudio, por falta de motivación y causa, por considerarse que
los argumentos tomados por parte de la autoridad demandada para encuadrar la
conducta o acción realizada por la institución demandante en los presupuestos
de hechos que le posibilitan la imposición de una multa son carente de lógica
jurídica, ya que se toma como concepto de COBRO INDEBIDO, la acción de recibir
alguna cosa de la cual no había derecho a cobrar, estableciendo que corresponde
al cobro de una OBLIGACIÓN PRESCRITA, cuando la misma autoridad reconoce la
obligación del señor Miguel Ángel G. P., señalando que el derecho subjetivo de
cobro tiene carácter de NATURAL y no de obligación CIVIL, encuadrando el actuar
de ésta un supuesto de hecho normativo que no corresponde, catalogando que es
un cobro de una obligación indebida, a fin de validar la imposición de la
multa.
Se observa, en la resolución origen que
el procedimiento sancionador inicia con el encuadre del hecho denunciado, las
intervenciones otorgadas al consumidor, el detalle de las audiencias concedidas
a la institución denunciada, cuyos resultados aparecen consignados en el Romano
II de la resolución de fecha ocho de octubre de dos mil diez, pasando
finalmente a la valoraciones y fundamentaciones legales en base a los hechos
probados, concluyendo que la obligación existente entre el consumidor e INPEP
es de carácter natural y no civil, y según el concepto legal de ésta se
determinó que era un cobro indebido, pasando a realizar una valoración
doctrinal del ejercicio de dicho cobro en relación con la institución de la
prescripción de las deudas, según consta a folio [...] del proceso.
Finalmente se observan las valoraciones
en relación al pago realizado por el consumidor denunciante, considerándose que
el hecho que este haya pagado la deuda mediante la autorización de un cargo a
su pensión, no equivale a un reconocimiento de la existencia de dicha deuda o
validez del mencionado cargo, pues con la interposición de la denuncia ante la
Defensoría del Consumidor, el propósito de éste era precisamente rechazar la
acción realizada por el proveedor, y que la negligencia del proveedor radicó en
el hecho de no haber cobrado oportunamente la cantidad adeudada, y en ejercer
de una sola vez el cobro de la obligación, cuando este ya había prescrito, incumpliendo
así lo dispuesto por la Ley de Protección al Consumidor. En consecuencia se
consideró perfilada la conducta constitutiva de infracción por dicho proveedor,
al realizar la práctica abusiva referente a cobros indebidos.
Las valoraciones en relación a la
motivación viciada por falta de causa serán analizadas en el apartado relativo
a la alegada violación de la tipicidad, pues de ello depende, si existía causa
en la motivación efectuada por la autoridad demandada
Principio de Tipificación de la
infracción
Para ampliar, lo señalado en párrafos
anteriores de esta sentencia, respecto al principio de tipicidad de las
infracciones, este Tribunal ha considerado que la tipicidad es la coincidencia
del comportamiento con el descrito por el legislador. Cuando no se integran
todos los elementos descritos en el tipo legal, se presenta el aspecto negativo
llamado atipicidad que es la ausencia de adecuación de la conducta al tipo
legal sujeto a sanción.
La institución demandante alega que se
ha violentado el principio en estudio, por ser los actos administrativos
impugnados derivados de un procedimiento sancionador, en el cual debe imperar
el principio de TIPICIDAD, y que en los actos impugnados se le ha impuesto una multa,
por el supuesto cometimiento de una infracción muy grave contemplada en el art.
44 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor, definida como REALIZAR
PRÁCTICAS ABUSIVAS EN PERJUICIO DE LOS CONSUMIDORES, descrita en el art. 18
literal c) de dicha ley, que es la de EFECTUAR COBROS INDEBIDOS que no hayan
sido solicitados y previamente autorizados por el consumidor, argumentando el
concepto de dicha figura como la acción de recibir alguna cosa de la cual no
había derecho a cobrar; y siendo que la ley ha establecido claramente lo que se
considera como cobro indebido, no es procedente encuadrar mediante la analogía
los elementos objetivos del tipo que plantea la norma como supuesto válido para
interponer una sanción con un concepto civilista.
Que en su caso, no ha realizado un
cobro de algo inexistente o de algo que no haya sida solicitado por el
consumidor, pues se ha establecido la existencia de la obligación del señor G.
P., a favor del INPEP, por lo que su actuar no es típico, según lo que la norma
administrativa tipifica como COBRO INDEBIDO, y se ha pretendiendo encuadrar
como típico, el cobro de una obligación que a su parecer ha catalogado como
prescrita y en consecuencia natural y no civil; cuando no es competente ni la
ley le otorga tal facultad, y en todo caso lo que se ha realizado es un cobro
extrajudicial de una obligación natural, el cual no constituye un cobro de lo
no debido, tal como lo contempla el art. 18 literal c) de la Ley de Protección
al Consumidor.
La autoridad demandada, por su parte
manifiesta que el procedimiento sancionatorio fue iniciado por denuncia
interpuesta por el señor Miguel Ángel G. P., contra el INPEP por realizar
cargos no autorizados en su pensión, en virtud de un crédito otorgado en mil
novecientos ochenta y cinco, con vencimiento en enero de mil novecientos
ochenta y ocho, sin que la entidad denunciada ejerciera su derecho de
demandarlo por el pago de la deuda, sino que fue hasta el mes de agosto de dos
mil nueve que le fue descontada la cantidad adeudada de su pensión, cuando el
crédito se encontraba prescrito; por lo que de la prueba aportada al
procedimiento, quedó acreditado que dicho crédito presentaba un saldo pendiente
al veinticinco de noviembre de dos mil nueve, fecha en que INPEP hizo del
conocimiento del consumidor sobre la mora con ésta, y que el último pago
efectuado por el consumidor fue en el año de mil novecientos ochenta y cinco.
Concluye manifestando que mediante la
certificación de la orden de descuento del veinticinco de noviembre de dos mil
nueve, suscrita por dicho consumidor, se comprobó la realización del descuento
en la asignación de la pensión al consumidor por la referida cantidad en
concepto de cancelación del referido crédito. Cuando se evidencia que habían
transcurrido más de veinte años que comprende de mil novecientos ochenta y
cinco a dos mil nueve, para que INPEP efectuara el cobro de una deuda cuyo
plazo venció en enero de mil novecientos ochenta y ocho, sin que éste ejerciera
su derecho de acción para obtener el pago total de la deuda. Asimismo señala
que ese Tribunal no había declarado prescrita la acción de cobro, sino
únicamente reconoció el carácter natural de la obligación exigida por la
institución demandante, conforme a la normativa civil, adecuando su conducta a
los elementos tipo del ilícito que se le imputa.
Analizados los argumentos de las partes
y de la documentación que obra al proceso y al expediente administrativo, esta
Sala considera que la normativa de la materia aplicable resulta ser la Ley de
Protección al Consumidor y atendiendo a la supletoriedad otorgada por la misma,
será entonces aplicable las disposiciones pertinentes del Código Civil, de
conformidad con el art. 11 de dicha ley.
La Ley de Protección al Consumidor
tiene por objeto primordial el de proteger los derechos de los consumidores a
fin de procurar el equilibrio, certeza y seguridad jurídica en sus relaciones
con los proveedores, y que en sus primeros artículos se reitera que son
irrenunciables en forma anticipada, aun cuando hubiere estipulación escrita
entre el Proveedor y el Consumidor en contrario, según lo dispuesto en los
arts. 1 y 5 de la referida ley.
Teniendo entre los derechos básicos de
los consumidores, según el art. 4 de dicho cuerpo normativo, están: el de la
defensa de sus derechos en procedimientos administrativos de solución de
conflictos, con la inversión de la carga de la prueba a su favor, cuando se
trate de la prestación de servicios públicos; así como, a ser protegidos de
prácticas abusivas y de la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos,
entre otros más que se señalan en dicha disposición y que para su observancia
no podrán alegarse costumbres, usos o prácticas, convenios o estipulaciones en
contrario.
Asimismo el cuerpo normativo en estudio
determina un régimen disciplinario para los infractores a la misma a partir del
Título II, el cual se rige por los principios de legalidad y culpabilidad.
Con base en lo expuesto, debe tenerse
en cuenta en el caso de autos, que el proceso sancionatorio fue iniciado por
conducta atribuida a la institución demandante, en base a lo establecido en el
art. 44 letra e) en relación con el art. 18 letra c) de la Ley de Protección al
Consumidor.
Ahora bien, para que se cumpla con el
principio de legalidad y tipicidad, esta norma no puede ser independiente, es
decir, debe estar íntimamente relacionada con la disposición que contenga la
obligación que se alega violentada y que conlleva al cometimiento de una
infracción de esta índole.
La separación de la exigencia de
tipicidad proviene fundamentalmente del principio, propio del Estado de Derecho
y recogido en el Principio de Seguridad Jurídica, el cual conlleva la certeza,
con la consecuencia de que la definición normativa de los ilícitos
administrativos debe reunir ciertas características de precisión que satisfagan
esa demanda de certeza, para ser válida. Por el contrario el abandono de esa
certeza para incurrir en una indefinición insatisfactoria causante de
inseguridad jurídica no es aplicable; es por ello que la operación de
tipificación debe devenir de una ley formal, sin perjuicio de la legítima
colaboración reglamentaria, y que aquella precise formalmente los supuestos
correspondientes como "infracciones", clasificando estas en leves,
graves y muy graves, y su consecuente "sanción aplicable a las
infracciones".
En el caso de autos, se observa que la
norma que se considera infringida, es la señalada en el Título I, "DE LA PROTECCIÓN
AL CONSUMIDOR", en cuyo capítulo III regula lo relativo a la PROTECCIÓN DE
LOS INTERESES ECONÓMICOS Y SOCIALES, en el cual se enmarca el art. 18 en
comento denominado PRÁCTICAS ABUSIVAS, dispuesto como una norma de tipo
prohibitivo, es decir que el incumplimiento genera una infracción, de la cual
deviene la sanción legal correspondiente, dicha norma es prohibitiva para el
proveedor, así:
Art. 18 (...) "c) Efectuar cobros
indebidos, tales como cargos directos a cuenta de bienes o servicios que no
hayan sido previamente autorizados o solicitados por el consumidor. En ningún
caso el silencio podrá ser interpretado por el proveedor como señal de
aceptación del cargo de parte del consumidor".
Dicha inobservancia, de conformidad con
lo sostenido por la autoridad demandada, constituye una infracción muy grave,
que según lo dispuesto por el art. 44 de la Ley de Protección al Consumidor,
son aquellas acciones u omisiones detallas en dicha disposición, en la cual
figura la señalada en el literal e) que dispone "(...) e) Introducir
cláusulas abusivas en los documentos contractuales o realizar prácticas
abusivas en perjuicio de los consumidores".
No obstante ello, se observa que a
partir del art. 17 se regulan tales conductas, determinándose que "Se
considerarán cláusulas abusivas todas aquellas estipulaciones que, en contra de
las exigencias de la buena fe, causen en perjuicio del consumidor, un
desequilibrio en los derechos y obligaciones de las partes, y determina que el
carácter de "abusivo de una cláusula", se evalúa tomando en cuenta la
naturaleza de los bienes o servicios objeto del contrato, las circunstancias
que concurran en el momento de su celebración y las demás cláusulas del mismo o
de otro del que éste dependa. Se tendrán por no escritas las cláusulas,
condiciones y estipulaciones en las que se determine el carácter abusivo".
De las disposiciones en comento, se
deduce que para que la conducta de la parte actora se adecúe a la señalada
anteriormente por el legislador, es necesario que concurran dos situaciones, en
primer lugar que el proveedor haya efectuado un cobro y que este sea indebido,
la ley señala entre estos, los que no hayan sido solicitado o no estén
autorizados por el consumidor, entendido desde luego que todo cargo de esta
naturaleza ocasiona un perjuicio al consumidor, y es por ello que la ley lo
cataloga como una especie de cláusula abusiva estipulada en cualquiera de los
documentos contractuales que la misma establece. Asimismo bajo ningún aspecto,
el silencio del consumidor debe ser tomado como signo de aceptación de dichos
cargos. Es decir que la autonomía de la voluntad del consumidor en estos casos
es determinante para estipular cuando un cobro tiene el carácter de indebido.
Según Guillermo Cabanellas, el concepto
de indebido, deviene de lo que no es obligatorio, o inexigible, etc. Así
señala, que tanto, es indebido lo que no se debe hacer por no ser Natural ni
por Derecho Civil, lo que si bien se debe por este Derecho, no se debe por
aquel otro, y lo que debido por el Natural, no se debe por el Civil (V. cobro
de lo indebido...) (Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho
Usual, Tomo IV, Edit. Helíasta 28° edición, 2003, pág. 383).
Ahora bien, la autoridad demandada
determinó en sus actuaciones que la institución demandante, con su conducta
inobservó la normativa aplicable, al realizar el cargo en la pensión otorgada
por ésta al consumidor denunciante, lo cual constituye infracción muy grave,
según el art. 44 de la Ley de Protección al Consumidor.
De lo ocurrido en sede administrativa
antes abordado, se observa que la denuncia interpuesta por el señor Miguel
Ángel G. P., en la que señala que tenía un crédito en el INPEP por la cantidad
de quinientos setenta y un dólares de los Estados Unidos de América, otorgado
el once de enero de mil novecientos ochenta y cinco, con fecha de vencimiento
de enero de mil novecientos ochenta y ocho, el cual se canceló hasta agosto de
ese año, sin que dicha institución ejerciera su derecho para demandarlo por el
pago de dicha deuda, y es el caso que al solicitar el dinero de su pensión en
agosto de dos mil cinco, le fue descontado dicho crédito el cual se encuentra
prescrito, entregándole solo un remanente.
Asimismo consta el documento que
contiene la orden de descuento de fecha veinticinco de noviembre de dos mil
nueve, suscrita por el señor Miguel Ángel G. P., en la que solicita se le
descuente de la pensión que recibiría en una sola cuota la cantidad que adeuda
con la institución demandante, a fin de cancelar el crédito personal otorgado
por ésta. Ante lo cual la autoridad demandada, considera que lo regulado en el
art. 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor constituye una
protección contra las denominadas prácticas abusivas, entendidas como aquellas
actuaciones del proveedor que colocan al consumidor en una situación de
desventaja, de desigualdad o que anulan sus derechos, tipificada como
infracción en el art. 44 letra e) de dicha ley, y que el hecho que el
consumidor haya firmado dicho documento no es óbice para considerar que estaba
autorizando el cobro de lo que adeudaba.
Al respecto de tales alegaciones, cabe
aclarar que dentro del ámbito de la Administración Pública es menester normar
el ejercicio de los derechos administrativos stricto sensu, y tal
normativización la efectúa a través de un instrumento jurídico con el cual
expresa su voluntad: la ley material o substancial la que se estatuye sobre
materias absolutamente ajenas a la competencia del legislador y exclusivamente
reservadas a la competencia de la Administración.
Por otra parte, es importante
reconocer, que uno de los sujetos que intervienen en el mercado son los
consumidores, este sector de la población constituye en definitiva un límite
más a la libertad económica, en aras de hacer valer los principios
constitucionales y hacer efectiva la norma primaria, no solo basta que se
contraiga una obligación, en este caso contractual, además que esta no perjudique
al consumidor y que el limite principal de los productos y servicios sean
consecuencia de la misma, deben atender al bien común y por lo tanto deben
servir a los consumidores. En tal sentido, si bien es cierto que existe la
libertad de contratación estas cláusulas que regulan acuerdos entre los
contratantes deben respetar también los derechos que le otorga la Constitución
de la República y no someterse a las cláusulas que vulneren derechos de los
consumidores por el simple hecho de haber contraído una obligación.
En tal sentido, la libertad de
contratación está sostenida doctrinariamente en la libertad individual y la
autonomía de la voluntad que en la actualidad es reconocida como derecho
fundamental en las democracias liberales; sin embargo se encuentra limitada y
regulada por la legislación de este país, en este caso reconocido por la Ley de
Protección al Consumidor la cual es garante de que los derechos de interés
público sean respetados, si bien es cierto que se reconoce en nuestra legislación
la libre contratación, este derecho no queda al libre arbitrio, es por los
argumentos expuestos que no se limita la libertad de contratar.
Ahora bien, en razón que la conducta
efectuada por la institución demandante, ha sido considera por la autoridad
como una práctica abusiva, en cuanto haber realizado un cobro que se considera
indebido por haber prescrito la obligación entre el proveedor y el consumidor,
criterio que ésta considera un exceso en las facultades administrativas otorgadas
por el legislador. Ante lo cual el Tribunal demandado en sus informes señala no
es que se haya declarado la prescripción en la acción de cobro efectuada por la
institución demandante, sino únicamente se reconoce conforme al Código Civil,
el carácter natural de la obligación exigida por la entidad demandante,
adecuando su conducta a los elementos tipo del ilícito que se le imputa, y el
hecho que el consumidor haya firmado la orden de descuento no es motivo para
considerar que se está reconociendo la existencia de la deuda.
Al respecto, esta Sala considera válida
la aplicación supletoria de tales normas de consumo con las civiles y hasta las
mercantiles, así lo permite el art. 11 de la Ley de Protección al Consumidor,
como una disposición general y relativa a los intereses económicos y sociales
de los consumidores, con el fin que la autoridad defensora pueda ilustrar y
fundamentar sus hallazgos de forma complementaria con las normas civiles.
En cuanto a la institución de la
prescripción discutida, la cual según señala la parte actora corresponde a la
extintiva base sobre la cual la autoridad demandada ha considerado el cobro
como indebido, para motivar la sanción impuesta, pero considera que lo que se
extingue con la prescripción es la facultad de exigir por la vía jurisdiccional
el cumplimiento efectivo de un derecho subjetivo, pero en sí, la obligación
siempre subsiste, lo único que toma el carácter de natural, y es viable el
cobro por parte del sujeto activo de esa obligación natural, mediante el cobro
extrajudicial, el cual ninguna norma lo prohíbe, y tan es así que el deudor que
paga obligaciones naturales, no tiene derecho a repetición. Por tal motivo
considera que su actuación no se tipifica en lo previsto en lo dispuesto por el
art. 18 letra c) de la Ley de Protección al Consumidor.
Al respecto, la doctrina sostiene que
las diferentes teorías de la acción, son unánimes en referirse a que el
concepto jurídico de la prescripción, abarca múltiples facetas. En el sentido
que "Si uno adquiere mediante la prescripción solamente aquello que
resulta de la cancelación del derecho de otro, se habla de prescripción
extintiva".
Para el autor Carlos Viada, la
prescripción extintiva es susceptible de subdivisiones, algunas veces se pierde
un derecho, porque su titular no lo ejercita; otras veces porque el deudor
realiza una acción contradictora al derecho (usucapio libertis). En
el primer caso se dice que la prescripción produce la extinción de derecho por
el no uso (extintio iuris per non usum); en el segundo se afirma que se trata
de la prescripción extintiva específica (proescriptio, extntiva in specie).
Para dicho autor el fundamento de la
prescripción, es el efecto del tiempo; según se señala, el tiempo debilita
todas las cosas, y en el derecho, la obligación y la acción jurídica que de
ellos nazca, no es la excepción, esta se debilita y diluye con el transcurso de
él; por otra parte, el orden jurídico mismo necesita de una base indestructible
de estabilidad que sería gravemente perturbada si situaciones de hecho quedan
perpetuamente amenazadas de modificación o desaparición por el ejercicio de un
derecho que, pudiendo haberse realizado en su momento, queda aplazado por la
voluntad de aquél que pudo ejercitarlo.
En cuanto a los efectos de la
prescripción el citado autor especifica que ésta sólo destruye el aparato
coactivo con que el derecho civil rodea al derecho conferido por la ley
natural, pero sin afectar a este último derecho (Carlos Viada López Puiggerver.
La Prescripción de las Acciones y el Perdón de los Delitos, segunda Edición,
Madrid 1950. Instituto Editorial Reus, págs. 11, 12, 36y 46).
En igual sentido, expone el autor
Francisco J. Fernández Urzainqui, que el instituto de la prescripción extintiva
tiene como componente básico el transcurrir de un determinado plazo de tiempo;
plazo durante el cual el derecho, ni es ejercitado por su titular, ni tampoco
es reconocido por el obligado. Para que la prescripción opere, en efecto, ha de
producirse, a todo lo largo de un período de tiempo prefijado, lo que se ha
dado en llamar, con frase afortunada, "silencio de la relación
jurídica", es decir, silencio del acreedor o sujeto activo (falta de
ejercicio) y también silencio del deudor o sujeto pasivo (falta de
reconocimiento).
Dicho autor considera que en la
institución de la prescripción, lo que prescribe son las facultades jurídicas
que componen el derecho subjetivo, concretamente las que denomina
"facultades de exigir", esto es, los distintos poderes jurídicos que
permitan exigir una conducta de otro, y que la cuestión relativa al momento en
que debe iniciarse el cómputo del plazo ha suscitado dudas y dificultades en la
doctrina, y que para resolverla, ya desde antiguo se formuló la teoría de la
actio mata, con arreglo a la cual para que pueda comenzar a contarse el plazo
de la prescripción es necesario que la acción haya nacido; y a la inversa, se
dice que la acción todavía no nacida no prescribe (actio nondum nata no praescribitur).
No basta, por tanto, con que el derecho exista; se precisa, además, que haya
nacido la acción para defenderlo o para ejercitarlo. En tal sentido, considera
que dicha teoría en realidad está aludiendo a que el titular del derecho pueda
ejercer la acción, y que la situación en que se encuentra colocado exija el
ejercicio de la acción para la actuación o para la defensa de su derecho
(Francisco J. Fernández Urzainqui, Magistrado Consejo General del Poder
Judicial, Cuadernos de Derecho Judicial "Prescripción y Caducidad de
Derechos y Acciones". Madrid, mayo 1995, Sociedad Anónima de
Fotocomposición, págs. 182 y 183).
Al respecto, la Sala de lo Civil ha
asentido que la prescripción extintiva exige solamente cierto lapso de tiempo,
durante el cual no se hayan ejercido dichas acciones, contándose ese tiempo
desde que la acción o derecho ha nacido. Ese tiempo es en general de diez años
para las acciones ejecutivas y de veinte para las ordinarias. Así mismo, este
tipo de prescripción está sujeto a interrupciones de tipo civil o natural,
según lo establece el art. 2257 del Código Civil (Sentencia ref. 51-C-2006, de
las catorce horas quince minutos del trece de abril de dos mil siete). Ahora
bien, las partes en este proceso han sido conformes en establecer que por el
transcurso del tiempo la obligación contraída por el consumidor está ya ha
prescrito, y que la misma por tales efectos se convierte en una obligación
natural, pues no se ejerció ninguna acción judicial para reclamar la deuda,
difiriendo en que la autoridad demandada considera que tal situación vuelve el
cobro realizado en indebido, y por su parte la parte actora alega que no puede
ser indebido el cobro de una obligación natural por vía extrajudicial.
Es de considerar, que la legislación
civil salvadoreña, en el Título XLII, "DE LAS PRESCRIPCIONES", en el
Capítulo III, estipula "LA PRESCRIPCIÓN COMO MEDIO DE EXTINGUIR LAS
ACCIONES JUDICIALES", la cual señala en su art. 2257 que "La
prescripción que extingue las acciones ajenas pueden interrumpirse, ya natural,
ya civilmente", estipulando que estas: "Se interrumpen naturalmente
por el hecho de reconocer el deudor la obligación, ya sea expresa, ya
tácitamente..."
Sobre tal disposición, la Sala de lo
Civil ha sostenido en el mismo sentido que la citada norma, en cuanto a que
"la prescripción de la acción ajena puede interrumpirse naturalmente por
el hecho de reconocer el deudor la obligación, ya sea expresa o
tácitamente". En el caso que conoció dicha Sala, se consideró lo
siguiente: "El Estado en ningún momento ha redargüido el reclamo, muy al
contrario, con el informe citado reconoce que se recibió el suministro y que no
se ha cancelado la obligación para con la empresa reclamante (...). De igual
manera (...) aparece agregada copia de una nota enviada al señor (...),
representante de (...) por el entonces Ministro de Salud Pública y Asistencia
Social, en la que reconoce la existencia del contrato y saldos pendientes de
pago. De tales probanzas, cabe inferir que la prescripción ha sido interrumpida
varias veces por parte del Gobierno, quien ha reconocido la vigencia del
contrato, que aunque celebrado en mil novecientos ochenta, aún no ha sido
cancelado".
Se agrega en dicha resolución que según
"Ramón Meza Barros en su "Manual de Derecho Civil", sexta
edición, pág. 505, explica los efectos de la interrupción de la prescripción:
"La interrupción de la prescripción produce un doble efecto de detener el
curso de la prescripción y de hacer perder todo el tiempo transcurrido. La
interrupción quita toda eficacia al tiempo corrido; de esta manera, una vez que
han cesado los efectos del acto interruptivo, se abrirá un nuevo término. El
tiempo anterior se pierde definitivamente y no se puede sumar, por tanto, al
que se inicie una vez que hayan terminado los efectos de la interrupción".
En virtud de lo expuesto, pues, la prescripción alegada carece de fundamento,
en tanto que en primer lugar, en este caso el tiempo no se cuenta a partir de
la celebración del contrato, sino a partir del momento en que la obligación es
exigible, vale decir, desde el momento que la obra fue entregada. En segundo
lugar, porque la prescripción ha sido interrumpida por los manifiestos actos de
reconocimiento que ha realizado el Estado de El Salvador, a través de mismo
Ministerio y de su órgano contralor, en el estudio que específicamente realizó
respecto del contrato objeto de reclamo" (Sentencia referencia
30-Ap-20041685 S.S, de las quince horas del diecisiete de mayo de dos mil
cinco).
Con tales antecedentes doctrinarios y
jurisprudenciales, podemos decir que según expone el señor Miguel Ángel G. P.,
en su denuncia que al solicitar el dinero de su pensión que fue en agosto de
dos mil cinco, le fue descontado un crédito que se encontraba prescrito,
entregándole solo un remanente en diciembre de dos mil nueve. Asimismo la
institución demandante en el escrito mediante el cual contesta dicha denuncia,
señala que el señor G. P., solicitó pensión en el año dos mil cinco, la cual
fue aprobada, a partir del veinticuatro de agosto de ese mismo año, pero que
dicho señor no se presentó para continuar con los trámites, motivo por el cual
se giró memorándum el veintiocho de julio de dos mil nueve por parte de la
Sección de Recuperación Judicial de Prestamos en Mora, a fin que se comunicara
por parte del Departamento de Servicios Generales al referido señor de la
situación de su crédito.
Según consta en el proceso a folio […]
el Contrato Mutuo de fecha once de enero de mil novecientos ochenta y cinco,
por la cantidad de cinco mil colones, otorgado al señor Miguel Ángel G. P.
Asimismo consta el detalle de pagos
efectuados por el señor G. P., en el cual se reflejan tres pagos, el primero
aplicado el dos de agosto de mil novecientos ochenta y cinco, el segundo y
tercero aplicados el once de diciembre de dos mil nueve, siendo los últimos dos
los que reflejan el pago del total adeudado a la institución demandante por el
crédito otorgado.
En tal sentido, constatados que han
sido los cargos aplicados a la cuenta del señor G. P., se alega que este firmó
una orden de descuento el veinticinco de noviembre de dos mil nueve, con la
cual por una parte, la institución demandante alega que es la que refleja la
solicitud y autorización del consumidor para aplicar dicho descuento y por
medio de la cual reconoce el crédito; alegación que no comparte la autoridad
demandada quien manifiesta que el hecho que conste la firma del consumidor no
da lugar para considerar que éste ha reconocido la existencia de la deuda.
Ante tales circunstancias, esta Sala no
se pronunciará en lo relativo a la prescripción por no corresponder al fondo de
la controversia que es la multa, pero si es necesario advertir que del análisis
de la documentación que obra en el proceso y en el expediente administrativo,
se observa que la fecha de vencimiento del contrato es -enero de mil novecientos
ochenta y ocho- y la fecha en que se firmó la orden de descuento que fue el
-veinticinco de noviembre de dos mil nueve-, existen veintiún años. De lo cual
se deduce que entre la fecha primera señalada y la fecha en que el señor G. P.
solicitó la pensión que fue el veinticuatro de agosto de dos mil cinco, habían
transcurrido diecisiete años, lo cual no se discutió en sede administrativa,
por lo que no se entrará a conocer.
Asimismo, se observa que el consumidor
no continuó con su trámite iniciado en el año dos mil cinco, sino que lo retomo
hasta el año dos mil nueve, pese a que ya se había aprobado el otorgamiento de
la pensión, para ser gozada el mismo año de su solicitud, es decir que el señor
G. P. dejó transcurrir cuatro años, con lo cual se cumplieron los veintiún años
que manifiesta la autoridad demandada.
Ahora bien, del tenor de lo establecido
en el art. 18 letra c), se tiene que son dos los elementos que deben cumplirse
para configurar la infracción, primero un elemento objetivo y otro subjetivo;
el primero -haber aplicado un cobro- a cargo en cuenta del consumidor, y que
éste sea indebido; el segundo, es el relativo a la exteriorización de la
voluntad de éste, que radica en -la solicitud o autorización en su caso de dicho
cobro-, los cuales conforman los elementos tipo de la infracción.
En el caso de autos, se advierte que se
hizo del conocimiento al consumidor de la deuda que existía en el crédito que
se le otorgó, el cual no puede considerarse indebido pues constan todos los
documentos que soportan la existencia del mismo y las fechas en que se
efectuaron pagos para amortizar el mismo. El cual no fue cobrado de forma
coercitiva, mediante acción alguna, sino más bien se hizo gestión de cobro administrativa
mediante la comunicación de la situación en que se encontraba el crédito que le
fue otorgado, quien firmó la orden de descuento y de la cual no se discute nada
en la denuncia, en caso de haberse dado alguna circunstancia que contrariara su
voluntad. En tal sentido no es aceptable a la luz de lo regulado en el art. 18
letra c) de la Ley de Protección al Consumidor, lo manifestado por la autoridad
demandada en cuanto a que la firma de dicho documento no es motivo para
considerar que se reconoce la deuda, ni se fundamente tal circunstancia
alegada.
Retomando los elementos del tipo, antes
relacionados, se tiene lo siguiente:
1. REALIZAR UN CARGO A CUENTA DEL
CONSUMIDOR. En este aspecto las partes coinciden y así consta en los documentos
agregados al expediente administrativo (folio […]) que se aplicó un cobro a
cuenta del consumidor.
2. DEBE MEDIAR SOLICITUD O
AUTORIZACIÓN DEL CONSUMIDOR.
Las partes han señalado que para el
cobro realizado ha mediado una orden de descuento firmada por el señor Miguel
Ángel G. P. (folio […] de expediente administrativo).
De lo antes expuesto, se deduce que en
el actuar de la institución demandante, no ha habido inobservancia a la
prohibición que la normativa aplicada señala. En consecuencia, la resolución
que determinó la sanción consistente en la multa impuesta a la parte actora es
ilegal, y la motivación carece de causa justa, violentándose así el Principio
de Legalidad, el cual comprende la tipicidad como garantía a la legalidad de la
sanción. De lo cual resulta a que el acto mediante el cual se confirma la multa
impuesta también es ilegal.
5. CONCLUSIÓN
Habiendo resultado de los alegatos de
las partes y del análisis del expediente administrativo que el acto impugnado
adolece de las violaciones alegadas por la parte actora, por haberse
determinado que la sanción impuesta con motivo de la infracción a la normativa
de consumo que se le atribuye a ésta, ha sido indebidamente tipificada, que el
primer acto reclamado resulta ilegal; en consecuencia, el acto mediante el cual
se confirma dicha sanción también deviene en ilegal.
6. MEDIDA PARA REESTABLECER EL
DERECHO VIOLADO
Como medida para restablecer el derecho
violado, la autoridad demandada deberá abstenerse de realizar el cobro de la
multa impuesta al INPEP, y en caso que ésta ya haya efectuado el pago, debe
realizar las gestiones correspondientes para que sea reintegrada la suma
cancelada.”