INSTITUCIONES AUTÓNOMAS

DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL CARGO FRENTE A DESTITUCIONES Y TRASLADOS ARBITRARIOS

“I. A. El derecho a la estabilidad en el cargo, según el criterio mantenido hasta esta fecha, comprende dos aspectos: (i) el derecho a permanecer en un determinado cargo o puesto de trabajo o en el ejercicio de una determinada función, y (ii) el derecho a no ser trasladado sin justa causa y sin que medie el proceso previsto en la ley, con plena garantía de audiencia y de defensa (así v. gr., las Sentencias del 17-VI-2009 y 27-X-2010, emitidas en los Amps. 801­2008 y 358-2008). Sin embargo, a raíz de las Sentencias del 11-1-2012, pronunciada en el Amp. 153-2009, y del 19-XII-2012, emitidas en los Amps. 1-2011 y 2-2011, es necesario analizar si aquella definición se puede mantener.

B. En los Amps. 1-2011 y 2-2011, básicamente se sostuvo que "el art. 219 inc. 1° de la Cn. establece, de manera general, la carrera administrativa" y se hizo notar que, según el inc. 2° de la disposición precitada, se "garantizará a los empleados públicos la estabilidad en el cargo" (cursivas suplidas). En ese sentido, se aclaró que si bien en algunos supuestos, en virtud de las características específicas de las funciones de ciertos órganos estatales o entes públicos se requiere de un desarrollo legislativo especial que regule las condiciones laborales del elemento humano que presta sus servicios en esas instituciones, el hecho de que la Constitución no haya mencionado explícitamente ciertas carreras administrativas concretas no significa que ellas no gocen de protección constitucional, pues se encuentran comprendidas dentro del marco general que establece el mencionado art. 219 de la Cn.

Por otro lado, en el Amp. 153-2009 se sostuvo que el derecho a la estabilidad laboral del que goza todo servidor público "no solo protege frente a remociones o destituciones arbitrarias, sino también frente a actuaciones que implican para el trabajador de manera injustificada una desmejora laboral, v. gr. rebaja en la jerarquía organizacional, desmejora salarial, etc., en la medida en que estas situaciones pueden crear condiciones objetivas y subjetivas que pongan en peligro la continuidad en el cargo que desempeña el servidor público".

2. Combinando los dos criterios anteriores, se extrae que, a pesar de que el art. 219 inc. 2° de la Cn. utiliza el término "estabilidad en el cargo", la jurisprudencia ha empleado el término "derecho a la estabilidad laboral" para referirse al contenido de esta disposición, reservando el término "estabilidad en el cargo" para aquellos funcionarios públicos que, se entendía, además de estar protegidos frente a destituciones arbitrarias, también estaban protegidos frente a traslados arbitrarios.

Ahora bien, a partir del criterio jurisprudencia! establecido en el Amp. 153-2009, los servidores públicos, en virtud del art. 219 inc. 2° de la Cn., gozan de protección constitucional no solo frente a destituciones arbitrarias, sino también frente a traslados arbitrarios. Esto permite afirmar que el concepto de estabilidad en el cargo mantenido hasta esta fecha, con el nuevo criterio prácticamente se asimila al de estabilidad laboral. En efecto, estos dos derechos antes se diferenciaban porque: (i) la titularidad del primero se reservaba a ciertos funcionarios, y (ii) solo el primero protegía frente a traslados arbitrarios o ilegales. Ahora, en cambio, se entiende que el derecho a la estabilidad laboral que corresponde a los servidores públicos —salvo ciertas excepciones, v. gr. empleados de confianza— protege también frente a traslados arbitrarios.”

DIFERENCIA ENTRE EL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL Y ESTABILIDAD EN EL CARGO

3. En consecuencia, manteniendo la terminología que la jurisprudencia viene utilizando, a partir de la presente sentencia se entenderá que el derecho a la estabilidad en el cargo es simplemente un tipo de estabilidad laboral, de la cual son titulares los funcionarios públicos electos popularmente, a través de elecciones de segundo grado o que son nombrados por un período determinado establecido en la ley. Entonces, la estabilidad en el cargo se diferencia de la estabilidad laboral genérica —que presupone un régimen de carrera— en que la titularidad de la primera depende del límite temporal al que están sometidos los puestos a los que se refiere.

Por supuesto, el derecho a la estabilidad en el cargo no es absoluto, como tampoco lo es el derecho a la estabilidad laboral. En efecto, el derecho en cuestión, aun dentro del período en el que goza de validez, puede ser limitado e, incluso, privarse de él a su titular. De esta forma, pueden taxativamente preverse supuestos en los que el titular del derecho sea suspendido, inhabilitado o destituido, pero todo con estricto apego a las condiciones, garantías y procedimientos establecidos en la Constitución y desarrollados en la ley —en sentido formal—.”

INSTITUCIONES AUTÓNOMAS COMO ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

“I. A. Del art. 86 inc. 1° de la Cn., se desprende que los órganos fundamentales del Estado son el legislativo, el judicial y el ejecutivo. No obstante, la multiplicidad, complejidad y especialización de las funciones del Estado exige la delegación o asignación de algunas de dichas funciones en otros órganos-institución, a fin de cumplir con efectividad sus obligaciones. Ahora bien, dicha separación no supone una desconexión absoluta del Estado, pues siempre existen mecanismos inter o intraorgánicos de colaboración y de control.

En efecto, esa relativa independencia, que toma forma de autonomía, puede presentarse en diversos grados, sea como desconcentración, que implica una delegación de las autoridades superiores en órganos subordinados a ellas, o sea como descentralización, la que supone una transferencia de facultades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor grado de la Administración central. En ese orden, los entes descentralizados del Estado forman un complejo de organizaciones administrativas autónomas de Derecho Público, creadas por ley y con personalidad jurídica, a las cuales se encomiendan la organización y administración de un sector específico de la actividad estatal y de los fondos asignados en un territorio específico (v. gr. los municipios) o para una función específica (v. gr. las instituciones autónomas y las empresas del Estado).

Las instituciones autónomas, como entidades descentralizadas y depositarias de funciones estatales, cuentan con un entramado de funciones concretas y específicas para las que tienen un alto margen de libertad en los ámbitos: (i) técnico, ya que tienen la capacidad de decidir los asuntos propios de la materia asignada; (ii) administrativo, pues no dependen jerárquicamente de otra entidad del Estado, aunque sí están sujetas a la inspección, vigilancia y fiscalización de las instituciones correspondientes; (iii) normativo, por cuanto están facultadas para emitir las disposiciones relacionadas con su organización y administración internas, aunque siempre subordinadas a los preceptos constitucionales y a la legislación respectiva; y (iv) económico, ya que disponen de recursos propios sin otras limitaciones más que los fines establecidos en su marco normativo.”

ESTRUCTURA FUNCIONAL TRIPARTITA

“B. Ahora bien, el órgano interno de gobierno que constituye la máxima autoridad decisora de algunas instituciones autónomas adopta una estructura funcional tripartita, estando conformada por representantes de los sectores gobierno, patronal y laboral. Esta expresión organizativa se denomina "tripartismo institucionalizado" y tiene como objetivo principal garantizar la participación de los diferentes actores sociales, económicos, políticos, etc. que directa o indirectamente inciden o se ven beneficiados con el desarrollo de las actividades encomendadas a estas entidades.

Según el informe "Cohesión social, trabajo decente, tripartismo y diálogo social: Aporte de la OIT a la XVII cumbre iberoamericana de jefes de estados y de gobierno", presentado en noviembre de 2007 en Santiago de Chile, el tripartismo es una modalidad de participación social en la que se comparten espacios de actuación de naturaleza consultiva, negociadora, decisoria y ejecutiva, sin que las partes pierdan su identidad ni abandonen sus objetivos particulares. También privilegia la cooperación entre los intervinientes para la obtención de objetivos comunes y particulares, lo cual se manifiesta, en un contexto institucionalizado, en el desarrollo de las funciones asignadas a la entidad gubernamental.

En ese sentido, tanto las organizaciones de empleadores y de trabajadores como el Estado son sujetos de derechos y de obligaciones en los procesos de adopción de las decisiones en que participan. Por ello, en atención a la finalidad del tripartismo institucional que rige la conformación de algunos órganos de gobierno de las instituciones gubernamentales, el Estado tiene la obligación de garantizar procedimientos libres e independientes de elección de sus representantes y de respetar el período para el cual han sido nombrados, tal como se colige del art. 3 del Convenio sobre la Consulta Tripartita de la OIT —ratificado por El Salvador y vigente desde el 15-VI-l995—.”

ESTRUCTURA TRIPARTITA Y ELECCIONES INTERNAS

“2. A. En este contexto, del art. 40 de la Cn. y los considerandos I al III de la LFP, se colige que el Estado salvadoreño tiene la obligación de crear y velar por el funcionamiento del sistema de formación profesional, mediante el cual se busca capacitar y calificar de manera continua a la población laboral —del sector público y privado— con el objeto de mejorar las condiciones de vida del trabajador y su grupo familiar y crear las condiciones necesarias para impulsar el desarrollo económico y social del país.

Según los arts. 1 y 2 de la LFP y 7 de su reglamento, el INSAFORP es una entidad de Derecho Público, con personalidad jurídica y autonomía económica y administrativa, a la cual se confiere la dirección y coordinación de dicho sistema; siendo una de sus funciones principales la canalización de la demanda y oferta de capacitación para la población. Con tal objeto, el art. 6 de la citada ley atribuye al INSAFORP una serie de facultades normativas, administrativas, de gestión y de organización para la adecuada disposición y utilización de los recursos destinados a la tecnificación del recurso humano salvadoreño.

De conformidad con el art. 8 de la LFP, la aludida institución está conformada por el Consejo Directivo y la Dirección Ejecutiva. El primer organismo tiene una estructura tripartita en la que intervienen los sectores gobierno, empleadores y trabajadores. Con ello, se busca que la toma de decisiones en materia de formación profesional se haga con la participación activa y el consenso de los que, por un lado, se verán beneficiados con las políticas y programas formativos a implementar y, por otro, tienen la obligación de colaborar y velar por el desarrollo integral de los trabajadores.

Así, se establece que el sector gobierno estará representado en el Consejo Directivo del INSAFORP por 3 propietarios y sus suplentes, quienes serán designados por los Ministerios de Trabajo y Previsión Social, de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social (actualmente inexistente) y de Educación. Por su parte, el sector empleador y el laboral contarán, respectivamente, con 4 y 3 representantes propietarios y suplentes.

B.  Respecto al procedimiento de elección de los representantes del sector privado, el inc. 3° del precepto en cuestión —vigente en el momento de la elección del demandante como director propietario del referido consejo— señala que aquellos serán nombrados por las organizaciones patronales que tengan personería jurídica debidamente aprobada. Según el art. 15 del reglamento de la LFP, tales agrupaciones deberán elaborar, con base en sus estatutos, un listado de candidatos que darán a conocer a la Asociación Nacional de la Empresa Privada o a aquella que aglutine a la mayoría de esas organizaciones, a fin de que en asamblea general se elija, de la aludida nómina, a los representantes del sector patronal que integrarán el Consejo Directivo. Dicho nombramiento deberá ser comunicado al INSAFORP, a efecto de que se tome a los representantes la protesta de ley y estos asuman sus respectivos cargos.

C.  Para garantizar la realización de las funciones asignadas al Consejo Directivo —y, por ende, a los órganos-persona que materializan dichas funciones en la práctica—, en el art. 10 de la LFP se prescribe que "fijos Directores durarán en sus cargos tres años y podrán ser reelectos sólo por un período más. No podrán ser destituidos sino es por causa justificada".

Así, de los arts. 12 de la citada ley y 46 de su reglamento se desprende que, cuando concurra alguna situación que justifique la separación de la persona del cargo en cuestión —v. gr. incumplimiento de sus deberes, guardar grado de parentesco con otro miembro del consejo o haber sido declarada en quiebra fraudulenta—, se procederá a su reemplazo mediante el procedimiento respectivo. Para tal efecto, según el art. 40 y siguientes del reglamento de la LFP, se creará un Comité de Honor, el cual tendrá la facultad de calificar y pronunciarse sobre las infracciones atribuidas, previo garantizarse al interesado su derecho de defensa. En caso de proceder la destitución del directivo, el Comité deberá informar de tal situación al sector correspondiente para que proceda a realizar las sustituciones respectivas, tal como establece el art. 45 del mencionado reglamento.”

MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO CONSIDERADOS SERVIDORES PÚBLICOS

“D. a. Del marco normativo que rige al Consejo Directivo del INSAFORP, se desprende que los directores propietarios y suplentes —elegidos por cada sector— se desempeñarán en su cargo por 3 años (art. 10 de la LFP); período durante el cual solo pueden ser destituidos si concurre alguna de las causas establecidas en la ley, previa la tramitación del procedimiento respectivo.

Aunado a ello, de los arts. 6 de la LFP y 7 de su reglamento deriva que, como miembros del consejo en cuestión, aquellos tienen facultades decisorias, administrativas, normativas y de gestión respecto al funcionamiento del sistema de formación profesional del país, la canalización de las demandas y ofertas formativas, el manejo de los recursos, la dirección del personal de la institución, etc.

De lo anterior se desprende que los representantes de los tres sectores, al integrar el Consejo Directivo del INSAFORP, desempeñan una función específica de carácter público y de interés general, con autonomía y subordinados a la Constitución y a la legislación de la materia, por lo que, atendiendo a la naturaleza de sus atribuciones y al procedimiento mediante el cual asumen tales cargos, aquellos pueden ser considerados servidores públicos.

b. Al respecto, de la Sentencia del 20-VI-99, Inc. 4-88, se colige que el vocablo "servidores públicos", en términos generales, hace referencia a las personas naturales que actúan en cumplimiento de las funciones encomendadas y que, según las actividades que desarrollen y el régimen jurídico al que se sujeten, pueden revestir la calidad de funcionarios, empleados o trabajadores públicos.

Según la citada resolución, los primeros son aquellas personas que, formando parte de los órganos del Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas o las municipalidades, participan en la formación y ejecución de la voluntad estatal y tienen facultades de mando, iniciativa, dirección y decisión, por lo que se les identifica en los grados más elevados de la jerarquía administrativa pública. Y, en la medida en que sus nombramientos responden a la prosecución de una función pública y de interés general, la ley regula los requisitos, procedimientos y períodos de los mismos; garantizando con ello la permanencia de quienes ocupan esos puestos, la continuidad de los servicios prestados y la alternancia. Por esta razón los funcionarios públicos —electos popularmente, a través de elección de segundo grado o nombrados por un período determinado establecido en la ley— gozan de estabilidad en el cargo.

Ahora bien, existen casos en los que los funcionarios nombrados por un período específico se encuentran en una relación de servicio no típicamente laboral o administrativa —con subordinación jerárquica y en la que se reciba un salario como contraprestación—, la cual es de dirección o colaboración, con sujeción directa a la Constitución y al marco legal de sus atribuciones. En ese sentido, la actividad de dichos funcionarios se rige por directrices, no por órdenes de otros entes estatales. Además, los funcionarios en cuestión perciben emolumentos económicos (dietas) únicamente cuando asisten a las jornadas o reuniones de trabajo respectivas, siendo un reconocimiento a su contribución.

c.   Desde esta perspectiva, los representantes del sector patronal realizan, cuando pasan a integrar el Consejo Directivo del INSAFORP, funciones públicas y su cargo gozará de protección constitucional durante el período por el cual han sido designados —con base en la ley vigente en el momento de su nombramiento—. Dicho período, en este caso particular, era de 3 años (art. 10 LFP). De ahí que, en definitiva, los directivos del INSAFORP no son simples representantes del sector del que provienen, tal como sostiene la autoridad demandada, sino servidores públicos titulares del derecho a la estabilidad en el cargo.

Ahora bien, dicha estabilidad no es absoluta, pues durante ese período puede presentarse alguna circunstancia que justifique la separación del funcionario del cargo, pero para ello deberán asegurársele las garantías y procedimientos que le permitan defenderse. Por ende, un acto que restrinja injustificadamente a su titular la continuidad en el cargo y al cual no preceda la oportunidad de defenderse, constituirá una remoción que vulnera su derecho fundamental a la estabilidad en el cargo.”

VULNERACIÓN AL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL CARGO ANTE LA DESTITUCIÓN DE UN FUNCIONARIO PÚBLICO PESE A HABER SIDO ELEGIDO EN BASE A UN MECANISMO ERRÓNEO SEGÚN LA AUTORIDAD DEMANDADA

“B. a. La disposición legal cuestionada prescribe que "los miembros del sector empleador que se encuentren nombrados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto durarán en funciones hasta el 31 de agosto de 2012", salvo que ya se haya designado a las personas que ocuparán tales cargos de conformidad con el nuevo procedimiento o se encuentren en trámite los nuevos nombramientos, en cuyo caso aquellos seguirán fungiendo en tanto estos no se realicen.

Teniendo en cuenta lo anterior, se pueden hacer las siguientes consideraciones:

i. La normativa relacionada desplegó sus efectos exclusivamente sobre los 8 representantes del sector patronal —propietarios y suplentes— que, a su entrada en vigencia, se encontraban ejerciendo el cargo de directivos.

ii. La finalidad de la ley es la aplicación inmediata de la reforma al art. 8 inc. 3° de la LFP —contenida en el art. 1 del aludido decreto—, en virtud de la cual el Presidente de la República pasó a ser la autoridad competente para elegir, del listado de candidatos propuestos por el sector patronal, quiénes se desempeñarían como directivos del máximo órgano de gobierno del INSAFORP. Para la consecución de tal objetivo, la Asamblea Legislativa estableció que los representantes del sector empleador que estuvieran en el Consejo Directivo cesarían en sus cargos el 31-VIII-2012, esto es, 8 días después de la entrada en vigencia del aludido decreto legislativo, sin importar que, a esa fecha, aun estuviera corriendo el período para el que habían sido nombrados.

iii. Del aludido decreto legislativo no es posible inferir alguna circunstancia que justificara su emisión en tales términos. Por su parte, la autoridad demandada, en sus informes, se limitó a manifestar que era urgente y necesario aplicar el nuevo procedimiento, sin explicar los motivos.

b. Desde esta perspectiva, se advierte que el art. 2 del DL n° 81/2012 modificó las condiciones con las que se había establecido la relación de servicio entre los aludidos representantes y el INSAFORP —de conformidad con el marco legal vigente en el momento de sus nombramientos—. Entre dichos aspectos se encontraba el plazo por el cual debían ejercer el cargo, sin que haya existido alguna justificación objetiva para su separación del Consejo Directivo.

En ese sentido, la anticipación de la fecha de finalización del plazo para ejercer el cargo en cuestión revistió las características de una destitución que se efectuó a través de un acto normativo desprovisto de razones suficientes; afectándose así derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, sin que, además, se haya tramitado un procedimiento en el que se brindaran oportunidades de defensa.

Al respecto, en la Sentencia del 6-IV-2008, Inc. 31-2004, se sostuvo que este tipo de derechos son los válidamente constituidos y consolidados al amparo de una determinada legislación. Su reconocimiento busca que no se cuestionen situaciones jurídicas consolidadas en el pasado y así garantizar la estabilidad del Derecho, logrando la confianza de los ciudadanos. Esto significa, en esencia, que la autoridad demandada debió respetar los derechos adquiridos o situaciones consolidadas a favor de los representantes del sector privado que, a la entrada en vigencia del decreto cuestionado, se encontraban ejerciendo el cargo de director.

c. El derecho a la estabilidad en el cargo otorga a los funcionarios seguridad para el ejercicio de sus atribuciones durante el período para el cual han sido nombrados, en el sentido de que no podrían ser removidos de su puesto de trabajo sin la tramitación previa de un procedimiento en el que se les garantice la defensa de sus derechos y la comprobación objetiva de una causa de destitución establecida en la ley.

Tomando en cuenta lo anterior, si un representante del sector empleador fue nombrado y asumió el cargo de director —propietario o suplente— con base en el marco legal vigente en ese momento (arts. 8 inc. 3° y 10 LFP), con ello adquirió la calidad de funcionario público y el derecho a no ser destituido antes de la finalización del período para el que se le había designado en el cargo, a menos que concurriera alguna causa que motivara su separación, y a que se le tramitara el procedimiento respectivo.

En ese sentido, considerando que el acto normativo cuestionado se tradujo en la destitución del señor […] —un representante del sector empleador— del cargo de director propietario, esto es, la separación o cese anticipado de sus funciones por el solo hecho de haber sido elegido con base en un mecanismo que, a criterio de la autoridad demandada, no era adecuado —el art. 8 inc. 3° de la LFP no reformado— y, por ello, fue modificado con posterioridad a la fecha de la designación en el cargo de aquel, se concluye que la autoridad demandada, al emitir el art. 2 del DL no 81/2012, vulneró su derecho a la estabilidad en el cargo, debiendo amparársele en su pretensión.”