NULIDAD DE PLENO DERECHO
PLAZO PARA SU INTERPOSICIÓN
“a) Acto impugnado y autoridad demandada
El acto impugnado lo constituye el emitido a las trece horas, del trece de marzo de mil novecientos ochenta, por el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, en el que consta acta de intervención y toma de posesión de la hacienda El Portillo.
b) Límites de la pretensión: El objeto de conocimiento de esta sentencia se centrará en dilucidar la legalidad del acto administrativo impugnado, por medio del cual se expropió la hacienda El Portillo. En el caso planteado, se delimitará la causa petendi, de acuerdo a lo expuesto por el peticionario, quien consideró que el referido acto es nulo debido a que el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, expropió e indemnizó a quienes no eran los propietarios de la referida hacienda, ya que dicha propiedad fue sustraída de la superficie de la hacienda El Jícaro.
Previo a analizar el aspecto referido en el párrafo anterior, procede resolver: i) la petición de inadmisibilidad de la demanda formulada por la autoridad demandada, por considerarla extemporánea de conformidad a los plazos establecidos en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ii) la alegada falta de legitimación del demandante; y, iii) el correspondiente pronunciamiento respecto de la supuesta nulidad absoluta de la remedición de la hacienda El Jícaro o San José de las Ánimas y la cancelación de las inscripciones números catorce, del tomo cuatrocientos doce y número ciento cinco, tomo setecientos cincuenta y siete ambos del Registro de la Propiedad de La Unión, la primera a nombre del señor Melecio Alvarado Mejía y la segunda a favor de Luis Carlos Paulino Selva Roa.
III. ANÁLISIS DEL CASO
I. Inadmisibilidad de la demanda por extemporaneidad y falta de legitimación
1.1 Tal como lo establece el régimen legal vigente, la apertura del proceso contencioso administrativo requiere entre otros supuestos, que la interposición de la demanda se efectúe dentro del plazo legal correspondiente, el cual de conformidad a lo preceptuado en el artículo 11 letra a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —LJCA—, es de sesenta días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la notificación respectiva. El plazo en cuestión, de acuerdo al artículo 47 de referida ley es de orden fatal y perentorio.
Sin embargo, en el caso que se analiza, las alegaciones del demandante se basan en la nulidad de pleno derecho a la que hace referencia el artículo 7 letra b), inciso segundo de la LJCA, por lo que es pertinente hacer las siguientes consideraciones:
Como se expresó supra, la admisibilidad de la acción contenciosa administrativa, se encuentra condicionada al cumplimiento de determinados requisitos y presupuestos procesales sin cuya concurrencia la demanda deviene en inadmisible.
Sin perjuicio de lo anterior, el inciso final del referido literal b) del art. 7 de la LJCA, estatuye: "No obstante se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere este artículo, cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efecto; pero ello, únicamente para el sólo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los derechos adquiridos". Esto implica una excepción a los requisitos normales de admisibilidad y permite admitir demandas contra actos de la Administración Pública que se perfilen como "nulos de pleno derecho".
En dicho sentido, aun y cuando la LJCA, no hace referencia a los supuestos concretos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos —debido a que dicha normativa, regula esta categoría—, se reconoce a esta Sala la facultad y el deber de analizar la impugnación y pronunciarse sobre vicios de nulidad de pleno derecho.
Ha quedado establecido que la nulidad de pleno derecho es una categoría especial de invalidez. Según lo señala la doctrina y de acuerdo a lo prescrito en el artículo 7 en referencia, el acto viciado no debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o del transcurso del tiempo. En dicho sentido frente a la alegación de vicio de nulidad de pleno derecho de un acto de la Administración Pública, mal haría esta Sala en exigir el cumplimiento del plazo para interponer la demanda frente a la invocación de un vicio que no puede subsanarse ni con el transcurso del tiempo.
Por consiguiente, habiendo alegado el recurrente la nulidad de pleno derecho del acto impugnado, para efectos de admisión de la demanda, no le es exigible el cumplimiento del presupuesto establecido en el artículo 11 de la LJCA.”
LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA
“1.2. En relación a la falta de legitimación de la parte actora, argumentaron los apoderados de la autoridad demandada que el demandante no concurrió al debido proceso de expropiación seguido en contra de los legítimos propietarios de la hacienda el Portillo, por lo que hay falta de legitimación activa y pasiva.
Respecto de dicho alegato esta Sala hace las siguientes consideraciones:
La legitimación activa en el proceso contencioso se origina en la relación previa entre un sujeto y un determinado acto administrativo, relación que hará legítima la presencia del sujeto en el concreto proceso en que se impugne dicho acto.
La posición legitimante en que se encuentra el administrado, nace de su relación con el acto que le afecta, en tanto su esfera jurídica se ve alterada por el mismo.
De conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, podrán demandar la declaración de ilegalidad de los actos de la Administración Pública "los titulares de un derecho que se considere infringido y quien tuviere un interés legítimo y directo en ello".
El presupuesto esencial y común entre las referidas categorías, es que el administrado que busca impugnar un acto, es aquél que se ve lesionado o afectado por el mismo, de manera tal que esté interesado en obtener su invalidación.
En anteriores resoluciones este Tribunal ha sostenido, que el interés legítimo se constituye como la calidad que viene reconocida a aquel sujeto que se encuentre respecto al ejercicio de la potestad en una especial situación legitimante; se resuelve por tanto en la capacidad de pretender que otro sujeto —para el caso la Administración Pública— ejercite legalmente sus potestades. Tal posición viene conferida al sujeto o sujetos que respecto al acto administrativo se encuentren en una particular situación diferenciada.
Al reconocerse el interés legítimo como una situación legitimante para acceder al proceso contencioso, el administrado encuentra una defensa frente al perjuicio que le causa el acto y que estima injusto, por haberse producido al margen de la ley.
Independientemente de las diversas definiciones y alcances del interés legítimo, el sustrato de esta categoría es la existencia de una afectación que coloque al administrado (en relación al acto que pretende impugnar) en una situación particularizada.
En el presente caso, se establece, que uno de los aspectos que se discuten y que conforman lo medular de la pretensión del demandante, es el hecho que la expropiación de la hacienda el Portillo, efectuada a la familia Rubio, afectó su esfera jurídica, puesto que él se atribuye la propiedad del inmueble expropiado.
Al analizar el expediente administrativo, se advierte que: El cuatro de mayo de mil novecientos ochenta y uno, el señor Selva Roa, presentó escrito ante el ISTA, señalando que fue declarado heredero abintestato del señor Melecio Tobar, que dentro de los bienes de dicha sucesión esta la hacienda el Jícaro o San José de las Ánimas y que la hacienda El Portillo, está comprendida dentro de la hacienda "El Jícaro o San José de las Animas", por lo que se opuso a que se pagara la indemnización. (fs. […] expediente administrativo)
Posteriormente, el veintiocho de julio de mil novecientos ochenta y tres, volvió a oponerse al pago de la indemnización reclamada por los señores Rubio Morán, manifestando que la misma no está ubicada en el lugar que la familia Rubio Morán señala, es decir, en colindancia con la laguna Los Negritos, ya que dicha laguna está ubicada en el interior de la hacienda El Jícaro o San José de las Ánimas, hacienda que es de su propiedad. (fs. […] expediente administrativo)
El argumento de que el señor Luis Carlos Paulino Selva, no concurrió al debido proceso de expropiación, no puede desembocar en la falta de legitimación activa, sobre todo cuando existieron peticiones del actor al ISTA, encaminadas a evitar el pago de la expropiación de la hacienda El Portillo.
Consecuentemente, no es atendible el alegato de la autoridad demandada respecto de la falta de legítimo contradictor, puesto que precisamente uno de los aspectos que deben dilucidarse en este proceso, es si la expropiación realizada afectó negativamente la esfera jurídica del demandante.
Respecto de la falta de legitimación pasiva, no habrá ningún pronunciamiento, puesto que la autoridad demandada, la menciona sin hacer alegaciones tendientes a demostrarla.
3. De la Nulidad de Pleno Derecho alegada por el actor
Habiéndose pronunciado esta Sala sobre cada uno de los supuestos de inadmisibilidad alegados por la parte demandada, así como lo referente a sus alegatos de nulidad de la remedición y cancelación de las inscripciones, procede entrar a conocer de la pretensión del actor y examinar si el acto administrativo impugnado, por medio del cual se expropió la hacienda El Portillo, adolece de nulidad de pleno derecho."
APLICABILIDAD EN EL PROCESO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO
“3.2 Nulidad de pleno derecho en El Salvador
El concepto jurídico de nulidad de pleno derecho —previsto en el artículo 7 de la LJCA— ha desatado profusa controversia en cuanto a su aplicación, puesto que no existe una previsión legislativa que regule indubitablemente los supuestos en los cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica. En el Derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, sin embargo en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del texto de una ley.
En respuesta a la falta de regulación expresa, algunos ordenamientos jurídicos han optado por trasladar las nulidades civiles a la materia contencioso-administrativa. Al respecto, esta Sala estima que no es la solución idónea, ya que debe atenderse —ante todo— la especial naturaleza del Derecho Administrativo. Se debe poner énfasis en la distinta naturaleza de los intereses en juego: la materia civil prevé a las nulidades como una forma de sancionar los vicios de la voluntad de los particulares (en los actos y contratos inter pares que realicen), mientras que en materia administrativa la nulidad de pleno derecho se relaciona con un quebrantamiento al ordenamiento jurídico.
No obstante lo anterior, referido a la ausencia de previsión legal expresa sobre dicho asunto, este Tribunal se encuentra en la obligación de darle contenido al concepto de nulidad de pleno derecho, tal como lo señaló la Sala de lo Constitucional en el proceso de amparo número 384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Ahora bien, la nulidad de pleno derecho posee algunos elementos que la denotan y particularizan. En primer lugar, se encuentra ubicada como una categoría de invalidez del acto administrativo, por lo que se considera como una situación relacionada con la existencia de vicios en los elementos del mismo; y, en segundo lugar, se determina que ésta se sitúa en el grado superior de invalidez, de tal suerte que supera a la nulidad absoluta, anulabilidad, nulidad relativa y a las irregularidades que no invalidan el acto.
Teniendo como meta encontrar, en la normativa salvadoreña, disposiciones que puedan aportar claridad sobre este tema, se acude a la norma constitucional. El texto constitucional en el artículo 164 prescribe que «Todos los decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa». La disposición transcrita no debe ser interpretada de forma restrictiva, de manera que pueda extenderse su aplicación a todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las facultades que la Constitución establece, ejecutadas no sólo por los funcionarios comprendidos en el Ejecutivo sino que también de otras instituciones públicas, quienes se encuentran vinculados al imperio de la ley, según lo previsto en el artículo
Partiendo de la base que las nulidades previstas en la Constitución «no deberán ser obedecidas», en virtud de que tales actos adolecen de un vicio de gran magnitud que les invalida totalmente y los dota de ineficacia ab initio; y, considerando que las nulidades de pleno derecho —previstas en el art. 7 LJCA— son entendidas como una categoría extraordinaria de nulidad, situándose en el rango más alto de las consecuencias de invalidez de las decisiones administrativas (correspondiente a las transgresiones más graves al ordenamiento); procede concluir que las nulidades de pleno derecho son una expresión de los actos nulos previstos en el artículo 164 de la Constitución.
En definitiva, un acto nulo de pleno derecho para poder ser sometido al conocimiento de la Sala, debe ocasionar una vulneración grave del ordenamiento secundario, que tenga una trascendencia sobre un derecho constitucional. Cabe apuntar, que no toda vulneración al principio de legalidad acarrea una nulidad de pleno derecho, ya que ésta es una categoría especial, que concurre sólo cuando de manera simultánea acaecen los siguientes presupuestos: (i) el acto transgrede la normativa secundaria (de carácter administrativo), por haberse emitido en exceso o fuera de las potestades normativamente conferidas a la Administración; (ii) que la vulneración trascienda a una violación del ordenamiento constitucional; (iii) que esta transgresión sea concretable en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad. (Sentencia dictada a las doce horas treinta minutos del veinte de junio de dos mil cinco, en el juicio 88-V-2002).
3.3 Nulidad de pleno derecho como una categoría especial de invalidez
a) La invalidez de los actos administrativos y la competencia de esta Sala
La invalidez del acto administrativo, es definida por algunos autores como una "situación patológica" del acto administrativo, originada por vicios en sus elementos o porque éste incumple las reglas normativas, formales y materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de que se trata. En otros términos se apunta que la validez depende, además de la existencia de los requisitos constitutivos del acto, de su adecuación a la norma.
Para Roberto Dromi la invalidez es la "consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia, y eficacia administrativa", y la nulidad "es la consecuencia jurídica que se impone ante la transgresión al orden jurídico" (Roberto Dromi: Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998).
Conforme al artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde a esta Sala: "El conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública".
Las pretensiones objeto de esta jurisdicción se encaminan a propiciar el examen de legalidad de actuaciones administrativas -requisito básico de procesabilidad de la acción contenciosa administrativa- bajo el fundamento que se han dictado en transgresión a la normativa secundaria de carácter administrativo.
En este orden de ideas, la competencia de este Tribunal es realizar un examen de legalidad de la actuación que se impugne, a fin de determinar si éste fue emitido conforme a Derecho o por el contrario, se encuentra afectado por un vicio que determina su invalidez.
b) El conocimiento extraordinario de la nulidad de pleno derecho
Debe partirse del hecho que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez del acto, pero caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan el acto administrativo.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, nulidad relativa o anulabilidad y nulidad absoluta.
Además se distingue la "inexistencia", patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten siquiera de la apariencia de validez.
En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal. Según la determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la llamada "nulidad absoluta" y otros con la inexistencia.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, se identifica este grado de nulidad por la especial gravedad del vicio.
Roberto Dromi sostiene que la gravedad del acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y jurídico estatal.
Tomás Ramón Fernández considera que esta nulidad alcanza sólo a los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una valoración que exige "una consideración de la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema crea".
Javier García Luengo retorna el "evidente" grado de ilegalidad del vicio que afecta al acto nulo de pleno derecho, en ese sentido sostiene que "la especial gravedad de la infracción que afecta el acto administrativo, en ausencia de un expreso pronunciamiento del legislador, deberá entenderse producida cuando el acto contraviene los principios y valores básicos del Estado de Derecho y que constituyen el pilar material de las constituciones modernas" (Javier García Luengo: La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Editorial Civitas, Madrid, 2002).
Este último tratadista cita como base de esta concepción los orígenes de la jurisprudencia administrativa, la cual: "(...) no ha vacilado en sentar que cuando las leyes y los Reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho que le afecte, de las derivaciones que motive, de la situación o posición de los interesados en el expediente y, en fin, de cuantas circunstancias concurran, que deberán apreciarse en su verdadero significado y alcance para invalidar las consecuencias de los actos o para mantenerlas".
Tales posturas doctrinarias ilustran respecto al carácter excepcional de las nulidades de pleno derecho.
Como se ha expuesto, nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no califica ni define la categoría nulidad de pleno derecho, pero la instituye claramente —en concordancia con la doctrina- como una invalidez especial, al habilitar en forma extraordinaria el conocimiento de actos administrativos afectados por dicho vicio, aún cuando no cumplan con los presupuestos procesales que normalmente se exigen para acceder a esta sede.
Con todos estos antecedentes, es preciso realizar la búsqueda de estos supuestos especiales de invalidez con una visión integrada de nuestro ordenamiento jurídico.
3.4 La Constitución y la competencia de la Sala. Supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho
Tal como se ha establecido, los actos nulos de pleno derecho regulados en el art. 7 de la LJCA son una expresión de los actos nulos a que se refiere el art. 164 de la Constitución. Sin embargo, esta determinación genérica debe ser valorada frente al ámbito de competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Los actos regulados en este artículo son actos de naturaleza administrativa, los cuales se desvían del ejercicio de una potestad administrativa y, consecuentemente, vulneran la Constitución.
Por otra parte, el art. 2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece que la competencia de esta Sala se refiere al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública.
Dicha competencia no se modifica por la vía de conocimiento excepcional regulada en el art. 7 LJCA, pues tal como se ha establecido, la comprobación de una nulidad de pleno derecho únicamente permite obviar ciertos requisitos de admisibilidad. De ahí que será bajo los presupuestos de esa misma competencia, que esta Sala conocerá de las alegaciones de actos nulos de pleno derecho.
Por tanto, puede afirmarse que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por la Sala, se requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico-administrativo, es decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario (el cual constituye el parámetro de control de este Tribunal) y que ello trascienda en una vulneración a la Constitución.
En este orden de ideas, será en cada caso en que este Tribunal determine si se configura o no tal categoría de nulidad.”