CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

CONSTITUYE UNA ESPECIE DENTRO DE LOS CONTRATOS CON CARACTERÍSTICAS ESPECIALES

“En el contrato administrativo una de las partes, la Administración Pública, debe de actuar dentro de su giro y competencia específica; la contraparte es un sujeto de derecho o ciudadano, comprometido a la prestación de un servicio público. Puede decirse, entonces, que el contrato administrativo es una especie dentro del género de los contratos, con características especiales, tales como que una de las partes es una persona jurídica estatal, que su objeto es un fin público y que contiene cláusulas exorbitantes del derecho privado, es decir, prerrogativas de decisión unilateral en materia de interpretación, sanciones e incluso modificación y rescisión.

Esa diferencia de régimen del contrato administrativo con el civil, que permite a la Administración manifestar su supremacía sobre el contratista —siempre respetando los derechos del administrado basados en un Estado de Derecho— tiene un claro origen procesal que se traduce en el privilegio de decisión ejecutoria con que cuenta la Administración.

Ahora bien, es necesario establecer el alcance de la competencia de esta Sala en materia de contratos administrativos regidos por la LACAP. En materia de contratación pública la línea jurisprudencial está fundada en la teoría de los actos separables, que consiste en atribuir a la jurisdicción contencioso administrativa las controversias relativas a los actos que son preparatorios a la celebración de un contrato [todos los comprendidos en el procedimiento de licitación que culminan con la adjudicación misma, los que implican terminaciones unilaterales y las sanciones ocurridas después de firmado el contrato; entendidas estas últimas, tanto las multas como algunas causas de extinción de los contratos.”

CADUCIDAD COMO FORMA DE TERMINACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

“Las formas de terminación del contrato administrativo pueden ser diversas. El Capítulo IV de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, denominado DE LA CESACIÓN Y EXTINCIÓN DE LOS CONTRATOS, en los artículos 92 y 94, contempla dos formas de terminación, una normal —cesación de los efectos del contrato—, y una forma anormal —la extinción—.

Dentro de las formas de terminación de los contratos por extinción encontramos: la caducidad; por mutuo acuerdo de las partes contratantes; por revocación; por rescate; y, por las demás causas que se determinen contractualmente.

La caducidad es una especie dentro del género de las formas de extinción de los contratos, que pone fin a su ejecución; no es más que una modalidad de terminación anticipada adoptada por la Administración contratante en forma unilateral con efectos ejecutorios, que se produce como consecuencia de un incumplimiento de las obligaciones asumidas por el sujeto privado que contrata.

La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública considera a la caducidad una forma anormal de extinguir los contratos administrativos. Sobre dicha figura el tratadista Roberto Dromi establece que la caducidad es un modo de extinción anormal de la relación contractual administrativa, porque interrumpe el curso de un contrato que se halla en ejecución. La caducidad procede cuando el contratista particular ha incurrido en incumplimiento imputable o atribuible de las obligaciones a su cargo.

En tal sentido, la naturaleza jurídica de la caducidad —como forma de extinguir los contratos— no es más que la de una verdadera sanción impuesta por la Administración ante el incumplimiento del contratista particular.”

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE LA RESPONSABILIDAD DE LOS CONTRATANTES

“Esta Sala ha expresado que la potestad sancionadora de la Administración Pública puede definirse como aquélla que le compete para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de éstos contrarios al ordenamiento jurídico. Su cobertura constitucional establece la facultad punitiva del Órgano Judicial y, por excepción, la de la Administración.

Como otras potestades de la autoridad administrativa, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo. La potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución. Así pues, en virtud de la sujeción a la ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte.

La potestad administrativa sancionadora está sujeta a principios garantizadores, sustantivos y procedimentales que han de informar su ejercicio; entre ellos, el establecimiento de un procedimiento sancionador que garantice el respeto de los derechos constitucionales de los administrados.

El acto sancionador es una especie de los actos restrictivos de la esfera jurídica de los administrados y se encuentra regido por los principios inspiradores del orden penal. En ese sentido, la sanción administrativa es un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (prohibición de una determinada actividad, a la que la doctrina denomina sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (sanción pecuniaria).

Es así que en los contratos administrativos la caducidad se manifiesta como una "prerrogativa" que se establece en favor del poder público, una denominada cláusula exorbitante, que en un contrato civil sería totalmente ilícita.

La justificante para la incorporación de este tipo de cláusulas, según la doctrina, no es más que la relación inmediata del contrato con las necesidades públicas o, si se prefiere, con los servicios públicos, cuya responsabilidad de gestión tiene atribuida la Administración. Y es que, es ineludible el dispendio que se generaría en la prestación de los servicios públicos y los constantes retrasos en la prestación del servicio, si la Administración no pudiera atender con sus facultades específicas —la imposición de sanciones— y tuviese ella misma que demandar ejecutorias judiciales o si su actuación fuera paralizada por los incumplimientos contractuales imputables al contratista.

Las sanciones administrativas se componen de una serie de elementos, entre los que se destaca, como elemento formal, la necesaria observancia de un procedimiento administrativo; dentro del cual se conceden a la autoridad administrativa amplios poderes para la investigación de los hechos y para la deducción de responsabilidades a que los infractores han dado lugar, pero en contrapartida se reconocen también extensos derechos y garantías para la defensa de los administrados.

Para el caso, el artículo 85 de la LACAP establece: "Cuando el contratista incurra en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o imponer el pago de una multa por cada día de retraso(...)".

En razón de lo anterior, se concluye que la potestad de declarar la caducidad del contrato administrativo por incumplimiento imputable al contratista le corresponde al órgano administrativo contratante, quien podrá ejercitarla, respetando, naturalmente, los principios constitucionales del procedimiento.”

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

“Entre los principios fundamentales del Derecho Administrativo Sancionador se encuentran: principio de legalidad, de tipicidad, de culpabilidad, de proporcionalidad, derecho a la presunción de inocencia y prescripción.

El principio de proporcionalidad es uno de los principios del derecho administrativo sancionador que alza para las autoridades correspondientes una frontera o límite a su actuación represiva, la cual únicamente podrá ser llevada a la práctica cuando resulte estrictamente necesaria, idónea y proporcionada para obtener los objetivos perseguidos por la misma, de forma que cuando los fines buscados con su adopción puedan ser conseguidos a través de medidas alternativas manifiestamente menos gravosas, habrá de imponerse la utilización de estas últimas.

La Administración Pública se encuentra indudablemente circunscrita al Principio de Proporcionalidad, en el sentido que su injerencia en la situación jurídica de los particulares está limitada atendiendo a su competencia y, además, al respeto a los derechos concedidos a los mismos. La proporcionalidad es, pues, un instrumento que el ordenamiento jurídico prevé para controlar que los límites y controles a la actividad estatal se ejerciten adecuadamente.

Ahora bien, es importante referirse al hecho que al imponerse una sanción administrativa entra en juego la institución de la discrecionalidad administrativa en concordancia con el principio de proporcionalidad en el ámbito administrativo sancionador. De tal forma que el mencionado principio obliga a la facultad discrecional de la Administración Pública a tomar en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas que a la contravención rodean, evitando así ejercitar la discrecionalidad más allá de lo que consientan los hechos determinantes del acto administrativo, que son los que delimitan y acotan el ámbito de las facultades de graduación de la sanción y señalan la diferencia entre su correcto ejercicio y la arbitrariedad.”

AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA PUES LA SOCIEDAD DEMANDANTE NO APORTÓ PRUEBA ALGUNA PARA COMPROBAR EL JUSTO IMPEDIMENTO

“Según consta en el expediente administrativo (folios 1111 al 1125), el veinte de octubre de dos mil ocho, el Ministerio de Hacienda suscribió el contrato No. 135/2008 de "Ampliación de Sistema de Video Vigilancia Digital para la Dirección General de Aduanas", con ÉLITE, SEGURIDAD ELECTRÓNICA, S.A. DE C.V., estableciéndose, entre otras condiciones contractuales, el plazo de noventa días calendario a partir de la orden de inicio para la entrega, instalación y funcionamiento de la solución, junto con los entrenamientos.

De la revisión del expediente administrativo y de la documentación agregada al proceso, aparece que, según nota del cuatro de diciembre de dos mil ocho, se hizo del conocimiento del representante legal de la sociedad actora, por parte de la autoridad demandada, que la Orden de Inicio para la ejecución del contrato en mención, comenzó el día ocho de diciembre de dos mil ocho (folio 1126 del expediente administrativo).

Por resolución No. 1/2009 [acto impugnado], del dieciséis de julio de dos mil nueve (folios 1209 y 1210 del expediente administrativo), el Ministro de Hacienda, entre otros aspectos, resolvió: (a) imponer a la sociedad demandante una multa por la cantidad de treinta mil quinientos sesenta y cinco dólares doce centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($30,565.12), por incumplimiento al contrato No. 135/2008, con base en el artículo 85 de la LACAP; (b) declarar extinguido el contrato en referencia, en razón de la caducidad del mismo, en vista que el valor del monto acumulado por la multa representa el doce por ciento; y, (c) ordenar hacer efectiva la garantía de cumplimiento de contrato.

Ahora bien, antes de declarar tanto la imposición de la multa prevista en la anterior disposición legal así como la caducidad del contrato administrativo, es necesario tramitar un procedimiento en el que se recojan los elementos de juicio que van a servir de fundamento a tal decisión. Es decir, no basta que se alegue el incumplimiento del contratista para que la Administración declare, ipso facto, la caducidad del contrato. Tal declaración debe estar precedida de un procedimiento administrativo en el curso del cual resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al contratante.

Consta en el expediente administrativo folios (1178 y 1179), el informe sobre el incumplimiento al contrato, efectuado por el Director General de Administración, el cual explica el grado de incumplimiento en la entrega del suministro objeto del contrato, por parte de la sociedad demandante, al vencimiento del plazo pactado, así como de acuerdos posteriores también incumplidos por la sociedad demandante.

Esta Sala ha constatado, con la revisión del expediente administrativo (folios 1178 al 1210), que la autoridad demandada respetó el derecho de audiencia, defensa y debido proceso de la sociedad demandante, pues le generó un espacio procesal a efecto que le sirviera para pronunciarse. Así aparece a folio 1194 del expediente administrativo, el acta del nueve de julio de dos mil nueve, a efecto que la sociedad ejerciera su derecho de audiencia. A folios 1198 al 1204 consta el escrito presentado en fecha quince de julio de dos mil nueve mediante el cual la referida sociedad tuvo una oportunidad real de defender su postura y de presentar las pruebas que estimara procedentes; sin embargo, los argumentos alegados no desvirtuaron los incumplimientos señalados por la autoridad demandada. En otras palabras, la terminación unilateral del contrato se efectuó previa audiencia del contratante, respetando el procedimiento mínimo que debe preceder a la imposición de la multa y declaratoria de caducidad.

La parte actora alegó que el acto que controvierte viola el principio de congruencia administrativa. Señala que, al evacuar la audiencia que le fue conferida en el procedimiento administrativo sancionatorio, como argumento de descargo, explicó que si bien es cierto hubo un retraso en la finalización del plazo del contrato este fue debido a que existía un justo impedimento para ello. Dicho alegato lo justificó en razones de índole financiera, invocando la cláusula décima segunda del contrato "fuerza mayor o caso fortuito", a fin de que esa situación fuera considerada por la Administración a efecto de conceder una extensión del plazo del contrato.

Al respecto, la autoridad demandada concedió las garantías procesales a ELITE, SEGURIDAD ELECTRÓNICA, S.A. de C.V., tanto en la audiencia del nueve de julio de dos mil nueve como en la etapa probatoria en sede administrativa, y ésta justificó que los motivos del incumplimiento del contrato en cuestión se debieron a problemas de financiamiento por la falta de aprobación de créditos y por la falta de pago de sus clientes.

La sociedad demandante expresó que los anteriores motivos concurren en un justo impedimento, previsto en la cláusula décima segunda del contrato, por lo que era procedente se le concediera la prórroga del contrato.

La cláusula décima segunda: fuerza mayor y caso fortuito, estipula: "En situaciones de fuerza mayor o caso fortuito y de conformidad al artículo ochenta y seis de la LACAP el contratista, previa justificación, podrá solicitar prórroga del plazo del cumplimiento de las obligaciones objeto del presente contrato; en todo caso y aparte de la facultad de la institución para otorgar tal prórroga la misma se concederá por medio de resolución firmada por el Titular y posteriormente, la modificativa de contrato que será firmada por el Fiscal General de la República y formará parte de este contrato (...)".

El artículo 86 de la LACAP prescribe: "Si el retraso del contratista se debiera a causa no imputable al mismo debidamente comprobada, tendrá derecho a solicitar y a que se le conceda una prórroga equivalente al tiempo perdido, y el mero retraso no dará derecho al contratista a reclamar una compensación económica adicional".

Esta Sala, en anteriores resoluciones, equipara la justa causa con el justo impedimento y afirma que existe justo impedimento cuando por caso fortuito o fuerza mayor no se ha cumplido una obligación.

Doctrinariamente, caso fortuito es definido como un acontecimiento natural inevitable que puede ser previsto o no por la persona obligada a un hacer, pero a pesar que lo haya previsto no lo puede evitar, y, además, le impide en forma absoluta el cumplimiento de lo que debe efectuar. Constituye una imposibilidad física insuperable.

La fuerza mayor es definida como el hecho del hombre, previsible o imprevisible, pero inevitable, que impide también, en forma absoluta, el cumplimiento de una obligación.

El artículo 43 del Código Civil incorpora ambos conceptos, y así establece que se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto que no es posible resistir.

En ese orden de ideas, es preciso acotar que la sociedad demandante en ningún momento aportó prueba alguna para comprobar el justo impedimento. En consecuencia, no existe la violación al principio de congruencia alegado por la parte actora.

Por otra parte, la sociedad demandante señaló que, de conformidad con el artículo 85 de la LACAP, el supuesto de hecho para el cálculo de la multa es el valor total del contrato y, de acuerdo con la cláusula tercera del contrato "Precio y forma de pago", se estipuló que el precio total del contrato es la cantidad de doscientos sesenta y dos mil doscientos nueve dólares treinta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($262,209.30). Dicho valor no fue considerado por la autoridad para calcular la multa que le fue impuesta, lo cual invalida dicha multa, ya que se aparta del parámetro ordenado por el legislador.

Al respecto, se advierte, de la resolución objeto de impugnación, que la autoridad demandada utilizó correctamente para el cálculo de la multa en cuestión el valor del suministro por la cantidad de doscientos cincuenta y cuatro mil setecientos nueve dólares treinta centavos de dólar de los Estados Unidos de América, que tal, como establece la misma cláusula tercera del contrato, dicho monto corresponde al valor total del suministro y la cantidad restante, es decir siete mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América ($7,500.00), corresponden al pago total por el servicio de guardia electrónico.

La parte actora destacó, además, que, a la fecha de la emisión del acto controvertido, existía ya un grado indudable de avance en la ejecución del contrato, lo cual argumenta modifica los parámetros de cálculo de la multa, imposibilitando en este caso utilizar el valor total del contrato y obligando a la autoridad demandada a utilizar el valor restante como medio de estimación, en virtud del citado artículo 85 de la LACAP.

Al margen de la clara contradicción de los alegatos de la parte actora, es importante señalar que la antes citada cláusula cuarta del contrato "Plazos" establece que la solución será entregada, instalada y funcionando, junto con los entrenamientos, en el plazo de noventa días calendario a partir de la orden de inicio.

El artículo 85 en sus incisos séptimo y octavo, establecía:

"Sin embargo, de lo dispuesto en los incisos anteriores en su caso, la multa establecida será fijada proporcionalmente de acuerdo al valor total del avance correspondiente dentro de la respectiva programación de la ejecución de las obligaciones contractuales, siempre que éstas puedan programarse en diversas etapas.

En el contrato de suministro, los porcentajes previamente fijados para la multa, le serán aplicables únicamente sobre el valor de los suministros que se hubieren dejado de entregar por el incumplimiento parcial del contrato".

El contrato en cuestión en la cláusula cuarta (Plazos), prescribe: "La solución será entregada, instalada y funcionando, junto con los entrenamientos, en el plazo de noventa días calendario a partir de la fecha que se especificará en la Orden de Inicio(...)".

En razón de lo anterior, interesa examinar las disposiciones relativas a la ejecución de los contratos, las cuales son aplicables al objeto de este proceso. La regla general es que el contrato deberá cumplirse en el lugar, fecha y condiciones establecidas en su texto y en los documentos contractuales anexos al mismo (artículo 82 de la LACAP). En tal sentido, el contrato se ejecutará con sujeción a las cláusulas del mismo y de acuerdo con las instrucciones que, para su interpretación, diere la institución al contratista (artículo 84 de la LACAP).

En virtud de la cláusula cuarta del contrato, éste no contempla entregas parciales del suministro, es una sola entrega, en el plazo de noventa días calendario.

A folio 1206 del expediente administrativo, corre agregado el informe del Jefe del Departamento de Soporte Tecnológico y Telecomunicaciones, el cual señala que al quince de julio de dos mil nueve el grado de cumplimiento de la instalación contratada es de un setenta por ciento. Por lo que la autoridad demandada, al no considerar el valor del suministro entregado, actuó conforme

a las cláusulas contractuales, por no estar en presencia de un suministro parcial, por lo que debía efectuar el cálculo de la multa con base en el valor total del contrato.

En conclusión, este tribunal denota que la autoridad demandada concedió a la parte actora oportunidades reales de defensa; respetando el procedimiento mínimo que debe proceder a la imposición de la sanción y declaratoria de caducidad del contrato. Sin embargo, la sociedad demandante no sustentó los incumplimientos señalados, por lo que se estima que la resolución emitida por el Ministro de Hacienda no adolece de los vicios de ilegalidad alegados por la sociedad demandante.”