PROCESO DE LICITACIÓN
ASPECTOS GENERALES
“La demandante pretende se declare la
ilegalidad del acuerdo número 2010-0236.FEB, contenido en el acta número 3,332,
de la sesión ordinaria del Consejo demandado, celebrada el veintidós de febrero
de dos mil diez; y del acuerdo número 2010-0378.MZO, contenido en el acta
número 3,336, de la sesión ordinaria del Consejo demandado, celebrada el
veintidós de marzo del mismo año.
Mediante
el primer acto, se acuerda no aceptar la recomendación de la Comisión
Evaluadora de Ofertas, respecto de la licitación pública número Q-016/2009
denominada "Adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de
electrocardiógrafos y monitores de signos vitales para diferentes centros de
atención del ISSS", y declara desierta dicha licitación por no convenir a
los intereses institucionales. En el segundo acto
impugnado, tal declaratoria se confirma.
La
sociedad actora hace recaer la ilegalidad del primer acto en la falta de
motivación del mismo, y la del segundo acto en la falta de legitimidad y base
para no adjudicarle la licitación.
2. PRIMER MOTIVO DE ILEGALIDAD: LA FALTA DE MOTIVACIÓN DEL ACTO QUE
DECLARA DESIERTA LA LICITACIÓN
MEDIS
INDUSTRIES, S.A. DE C.V. alega que el Consejo Directivo del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social (en adelante, CD¬ISSS) se apartó del dictamen y
recomendación de la Comisión Evaluadora de Ofertas, pretendiendo justificar su
actuación simplemente expresando que declaraba desierta la licitación con
referencia Q-016/2009, "...POR NO CONVENIR A LOS INTERESES
INSTITUCIONALES".
En
este contexto, advierte la sociedad demandante que la lacónica justificación
expuesta bajo ningún punto de vista puede ser considerada como una explicación
razonable o suficiente de la decisión del Consejo demandado, violando, así, el
artículo 56 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública (en adelante, la LACAP).
Agrega
que la Administración Pública reconoció esta deficiencia al resolver el recurso
de revisión interpuesto contra la declaratoria de desierta, pretendiendo
subsanar el error una vez obrado el daño en su esfera jurídica y quebrantado lo
regulado en el citado artículo.
Con
el fin de determinar la existencia del vicio señalado, se analizarán (1)
algunos aspectos sobre la licitación pública, enfatizando lo relativo a los
criterios de evaluación de las ofertas, la labor de la Comisión Evaluadora de
Ofertas (en adelante, la CEO) y las posibles decisiones que la Administración
puede tomar ante la recomendación de aquélla. Posteriormente, (2) se realizarán
ciertas consideraciones sobre el elemento formal del acto: la motivación y (3)
sobre la función de los recursos administrativos, para, finalmente, (4) aplicar
este marco teórico al caso que se analiza.
2.1.
Sobre el procedimiento de licitación.
En
algunas ocasiones las actuaciones de la Administración Pública revisten un
carácter de bilateralidad, como en el caso de la contratación pública. En estos
casos, la Administración no puede formar libremente su voluntad y contratar con
cualquier empresa o entidad, como si se tratara de una relación entre
particulares; debe, en tal situación, seguir un procedimiento determinado
legalmente para la selección del contratista. Este constituye el denominado
procedimiento licitatorio, el cual culmina con el acto de adjudicación, que da
paso a la posterior contratación.
La
licitación pública es definida como el procedimiento administrativo por el cual
la Administración invita a los interesados a que, sujetándose a las
bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas de las
cuales se seleccionará y aceptará (adjudicación) la más ventajosa o
conveniente.
Como
una etapa previa al procedimiento licitatorio, destaca la elaboración de las
bases correspondientes que constituyen el instrumento particular que
regulará a la contratación específica (artículo 43 de la LACAP) y que,
además, establece las reglas del procedimiento de selección. Las bases
o el pliego de condiciones es el resultado de un proceso preliminar, en el
cual, ante una necesidad que debe ser satisfecha, la Administración Pública
comienza por estudiar qué es lo que necesita, cuánto, cómo y a qué plazos
necesita la provisión, la obra, etc.
Las
bases de licitación deben redactarse en forma clara y precisa, a fin de que los
interesados conozcan en detalle el objeto del futuro contrato, los derechos y
obligaciones contractuales que surgirán para ambas partes, los requerimientos y
las especificaciones de las mismas para que las ofertas comprendan todos los
aspectos, armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones,
así como las normas que regulan el procedimiento y cualquier otro dato que sea
de interés para los participantes.
En
definitiva, las cláusulas del pliego de condiciones constituyen normas de
interés general, un derecho positivo o infra-orden normativo derivado de una
relación precontractual que, por tanto, es obligatorio para todos, incluso para
la propia Administración. De ahí que, en lo atinente a la preparación, emisión
y ejecución de la voluntad contractual de la Administración, las bases o
pliegos de condiciones son considerados "la ley de la licitación y del
contrato", sin olvidar que dicho instrumento pre contractual debe ceñirse
al marco regulatorio establecido en la LACAP y demás normativa de carácter
jurídico en general, a la cual complementa; de manera que no puede incluir
disposiciones violatorias al ordenamiento jurídico (artículo 23 de la LACAP).
A
partir de lo anterior, pueden establecerse dos premisas básicas: 1) el
procedimiento de licitación tiene un carácter público y constituye una
expresión no sólo de la legalidad de la voluntad administrativa formada en el
mismo, sino de garantía de los particulares; y, 2) este procedimiento debe realizarse
con estricto apego a la normativa aplicable y a las bases de licitación,
que constituyen el ámbito de legalidad dentro del cual debe desarrollarse la
actuación de la Administración Pública y cuya observancia compete al
particular.
En
las bases de licitación, además de las especificaciones de carácter jurídico,
financiero, administrativo y técnico, se hacen constar los criterios o
parámetros concretos que permiten a la Administración efectuar la evaluación de
las ofertas atribuyendo puntajes.
En
consonancia con el artículo 55 de la LACAP, los criterios de evaluación pueden
agruparse en dos grandes rubros: los técnicos y los económicos-financieros. Los
primeros están referidos a las características y especificaciones que debe
poseer el producto o servicio a brindar en armonía con la necesidad que se
pretende cubrir; y los segundos se refieren a los precios de los productos cuyo
techo será aquél que la Administración está en condiciones de sufragar, así
como a las características financieras que debe poseer la ofertante para
evidenciar su capacidad de cumplir las eventuales obligaciones.
Estos
criterios permiten evidenciar ex ante los requisitos cuya concurrencia es
indispensable para aceptar o no una oferta y/o recomendarla, y los aspectos
cuya omisión o deficiencia pueden ser subsanadas por el participante durante el
procedimiento licitatorio. Ello permite un grado de predictibilidad y seguridad
respecto del oferente acerca de la posible ponderación porcentual que obtendrá
su propuesta, pero de igual forma fija las pautas que orientan la toma de
decisión por parte de la Administración, la cual no podrá salirse más allá de
sus estipulaciones.
Ahora
bien, la encargada de evaluar las ofertas en sus aspectos técnicos y
económicos-financieros es la Comisión de Evaluación de Ofertas (CEO) y no
directamente el titular de la institución (artículo 55 de la LACAP). Para ello,
la CEO utiliza lo estipulado en las bases de licitación sobre los
criterios, las especificaciones y ponderaciones a otorgar a las ofertas. Igualmente,
la evaluación de las ofertas que realiza la Comisión Especial de Alto Nivel
(CEAN), durante la sustanciación del recurso de revisión (artículo 77 de la
LACAP), no debe apartarse de las bases de licitación.
El
procedimiento licitatorio tiene por finalidad encontrar la oferta más ventajosa
en atención a los intereses estatales y del bien común que persigue la función
de la Administración, pero ello no significa que la oferta con el precio más
bajo será, necesariamente, la adjudicataria, pues tal valoración de
conveniencia debe armonizar con los parámetros o requisitos técnicos
y financieros de obligatorio cumplimiento por parte de las ofertas de
bienes o servicios, en atención a la tecnificación y naturaleza de la
prestación u objeto de la licitación, según las bases de licitación, y frente a
los cuales el aspecto financiero no puede prevalecer deliberadamente.
Generalmente,
en las bases de licitación se establece una ponderación mínima a obtener en la
evaluación de los requisitos técnicos que, de no cumplirse, impide el siguiente
examen de las condiciones económicas y financieras.
La
evaluación realizada por la CEO finaliza con la emisión de un informe (artículo
56 de la LACAP) en el que hace una recomendación al titular de la
Administración Pública sobre la decisión que puede tomar, ya sea para que
acuerde éste la adjudicación sobre las ofertas que técnica y económicamente
resultaron mejor calificadas o para que declare desierta la licitación o el
concurso, en caso de no existir ninguna que cumpla el mínimo de las
ponderaciones a exigir, según los criterios establecidos en las bases.
Pero
la recomendación de la CEO no es vinculante. Si bien la Administración puede
adjudicar de conformidad a lo recomendado, el artículo 56 de la LACAP prevé la
posibilidad de no aceptar, incluso, la oferta mejor evaluada por la CEO y optar
por alguna otra de las ofertas consignadas en la misma recomendación
(atendiendo el orden de preferencia o no) o, incluso, declarar desierta la
licitación, por no convenir, ninguna de ellas, a los fines
institucionales, o por no apegarse cabalmente a las bases de licitación, a
criterio de la Administración.
Pero,
hay que destacar que, en caso de apartarse de la recomendación de la CEO, la
ley es clara en cuanto a que la Administración decisora debe consignar
y razonar por escrito su decisión, lo que resulta lógico no sólo para
salvaguardar los intereses de los ofertantes, sino, también, el interés
público, por cuanto la recomendación de la CEO debía apegarse a los intereses
institucionales y estar en armonía con las bases de licitación, lo cual, sin
embargo, no es infalible.”
MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
“2.2. La motivación del acto
administrativo.
La
motivación es la fundamentación fáctica y jurídica (exposición de las razones
de hecho y de derecho) del acto, con la que la Administración sostiene la
legitimidad y oportunidad de su decisión. De hecho, la motivación es un
requisito de forma del acto administrativo, un elemento esencial del mismo,
pues aclara y facilita la recta interpretación de su sentido y alcance.
Ya
sea que corresponda a una actividad reglada o discrecional, el acto
administrativo debe siempre basarse en hechos ciertos, verdaderos y existentes
al momento de emitirse. La motivación debe ser el deslinde entre lo
discrecional y lo arbitrario; de tal forma que, ante el ejercicio de una potestad
discrecional, la falta de motivación convierte a un acto en arbitrario.
Esta
exigencia también es patente en aquellos actos capaces de afectar derechos o
intereses legítimos de los particulares. En estos casos, la motivación cumple
una doble función. Desde una perspectiva social, con la motivación se intenta
erradicar la arbitrariedad administrativa, fortaleciendo con ello la confianza
de los ciudadanos en la objetividad y sujeción a Derecho de la actividad de la
Administración. Desde un punto de vista individual, el deber de motivar permite
al interesado conocer las razones o motivos por los cuales se le priva de un
derecho o situación ventajosa, posibilitando así el adecuado ejercicio de los
medios de impugnación, así como también el pleno control jurisdiccional de la
actividad administrativa.
Con
ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto
posibilita el análisis del criterio de decisión que indujo a
la Administración a resolver en determinado sentido. De ahí que constituye un
aspecto del derecho al debido proceso en la formación de la voluntad de la
Administración.
La
motivación ha de ser, pues, la suficiente; lo que, generalmente, se traduce en
que el ente emisor no se conforme con la simple expresión de un motivo, sino
que realice una labor explicativa y concluyente. Pero son las peculiares
circunstancias del caso, así como la naturaleza de la resolución, las que han
de servir para juzgar sobre la suficiencia o no de la motivación, entendiéndose
ésta como un imperativo de la razonabilidad de la decisión pero no como la
exigencia de explicar aún lo obvio.
En
este supuesto, no hay que perder de vista que la motivación defectuosa (pero
presente) no determina indefectiblemente la declaración de invalidez del acto
administrativo que adolezca de tal vicio, ya que esta consecuencia queda
condicionada a valorar si la deficiente fundamentación quebró el orden interno
de formación de la voluntad de la Administración, produjo una quiebra o ruptura
en los derechos de contradicción y defensa del interesado, e incidió
negativamente en la posibilidad de control judicial.
Lo
anterior implica que no basta la motivación defectuosa, para dictar per se y
como regla general la ilegalidad de una decisión de la Administración. Es
necesario establecer en cada caso si una motivación distinta o más prolija
hubiese generado un cambio en la decisión de la Administración y en la esfera
jurídica del administrado.
También
debe la motivación ser concomitante al acto, pero por
excepción puede admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y
dictámenes que sean expresamente invocados o comunicados. En ausencia de ambas,
el acto estará viciado por falta de motivación, pero este vicio puede
excepcionalmente subsanarse (al igual que una motivación insuficiente)
por medio de una motivación ulterior, siempre que ella sea
suficientemente razonada y desarrollada.”
FINALIDAD DEL RECURSO DE REVISIÓN
“2.3. Sobre los recursos
administrativos.
Los
recursos administrativos están instituidos como medios de impugnación de todas
aquellas decisiones emanadas de la Administración que afecten derechos
subjetivos o intereses legítimos de los particulares.
Al
respecto, Miguel S. Marienhoff, en su "Tratado de Derecho
Administrativo", afirma que los recursos en sede administrativa
constituyen un medio de control de la legalidad del actuar de la
Administración. En la misma línea de pensamiento, Roberto Dromi, en la obra
"Derecho Administrativo", sostiene que: "El recurso (...) es una
facultad o un derecho que se ejerce como acto de impugnación y defensa de un
derecho sustancial. Por lo que frente al recurso-derecho aparece el
deber jurídico de la Administración de revisar su propio acto, revocándolo
o modificándolo, cuando ha vulnerado, desconocido o incumplido un
derecho subjetivo o interés legítimo, por un lado, y para restablecer por el
otro el imperio de legalidad transgredida por interés ilegítimo de
la propia Administración" (el subrayado es propio).
En
diversas resoluciones este Tribunal ha declarado que un medio efectivo de
control con que cuenta la Administración Pública respecto de sus propias
actuaciones, es el recurso administrativo, puesto que éste se interpone precisamente
para verificar la adecuación del acto pronunciado a la normativa que lo
fundamenta.
Lo
anterior permite afirmar que el recurso administrativo es el medio legal que
concede el ordenamiento jurídico para impugnar las resoluciones, a efecto de
que la Administración subsane los errores de fondo o los vicios de
forma en que haya incurrido al dictarlas. En ese sentido, el recurso
constituye una garantía para los afectados en sus derechos o intereses (con el
acto administrativo), en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar
ante un acto administrativo y conseguir con ello la eliminación del perjuicio
que comporta.
Tal
como las partes lo han señalado en el presente proceso, lo expuesto ha sido
resumido por la jurisprudencia de esta Sala, en los siguientes términos: "si
la Administración conoce en recurso, debe procurar al conocer del mismo,
comprobar que su actuación se ha incardinado en la perspectiva de la legalidad,
y, de no haber sucedido esto, reconducir su actuación de tal manera que
se ajuste al marco constitucional y legal pertinente. Por tanto, no
puede impedírsele cumplir con el imperativo constitucional aludido, limitando
en estos casos su actuación a las consideraciones y propuestas del
administrado, de tal manera que, aun cuando aquélla advirtiera que se ha
incurrido en ilegalidades durante la tramitación del respectivo procedimiento,
se vea impedida de corregir su propia actuación. Tal criterio debilitaría el
principio de legalidad" [sentencia de las nueve horas del día
nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, proceso con referencia
130¬C-97 (el subrayado es propio)].
En
el caso específico del procedimiento licitatorio, el recurso de revisión
(artículo 76 de la LACAP) se presenta como una oportunidad para la
Administración de corregir su decisión, ante una adjudicación contraria a las
condiciones del pliego, ya sea adjudicándola a otra oferente que sí satisfaga
los criterios de evaluación o declarándola desierta; o, bien, como una oportunidad
para reconfirmar que la oferta seleccionada es la más conveniente a los
intereses de la institución, aún bajo el examen realizado por la CEAN.
Pero,
también, tal como se ha indicado supra, la resolución del recurso aparece como
una oportunidad para que la Administración pueda subsanar los errores u
omisiones o alguna violación a categorías jurídicas cometidos en la resolución
que adjudicó o declaró desierta la licitación.”
DECLARADA DESIERTA UNA LICITACIÓN POR EXISTIR UN DESAJUSTE PRESUPUESTARIO
ENTRE LAS OFERTAS RECOMENDADAS Y EL PRESUPUESTO ASIGNADO, NO CONSTITUYE MOTIVO
DE ILEGALIDAD
“2.4. Aplicación al presente caso.
Consta
en el expediente administrativo (folio […], tomo 19/19 del expediente
administrativo), el acuerdo número 2010-0236.FEB, contenido en el acta número
3,332, de la sesión ordinaria celebrada el veintidós de febrero de dos mil diez
(primer acto impugnado), en el que el CD-ISSS acuerda no aceptar la
recomendación de la CEO sobre los ofertantes a quienes se les podía adjudicar
cada uno de los códigos o productos licitados (recomendación que consta en acta
de folios […] tomo 19/19 del expediente administrativo) y declara desierta la
licitación. Esta última decisión fue justificada de la siguiente manera:
"por no convenir —la adjudicación recomendada— a los intereses
institucionales".
Según
se expuso en el apartado 2.2., la motivación del acto debe ser suficiente, pero
esta cualidad ha de ser calificada en cada caso. En esta oportunidad, el punto
en discusión es determinar si la anterior frase constituye una suficiente
motivación del acto, en los términos del artículo 56 inciso quinto de la LACAP;
es decir, si permite conocer las razones (de hecho y/o jurídicas) que llevaron
a la Administración a declarar desierta la licitación, al punto que los
afectados puedan controvertir tal decisión o reconocer su legitimidad.
Al
respecto, sostiene la autoridad demandada que, según las bases de la licitación
con referencia Q-016/2009, específicamente en el apartado 5.7 (folio […]del
expediente administrativo), se prevé que el ISSS puede realizar adjudicaciones
totales, parciales o declarar desierta la licitación cuando así
convenga a los intereses del instituto. De ahí concluye que es una razón
suficiente para respaldar la declaratoria de desierta.
Esta
Sala advierte que el término "conveniencia" pertenece al
ámbito de los conceptos indeterminados (establecido, en este caso, en la
normativa particular o las bases de licitación). Por su referencia a la
realidad, los conceptos pueden ser determinados o indeterminados. Los primeros
delimitan el ámbito de realidad al que se refieren, de una manera precisa e
inequívoca; los segundos, en cambio, se refieren a una esfera de realidad cuyos
límites no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante ser claro
que intentan delimitar un supuesto concreto.
Se
trata de conceptos que no admiten una cuantificación o determinación rigurosas
ex ante, pero, en todo caso, es ostensible que el concepto indeterminado se
está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante su
indeterminación, admite ser precisado en el momento de la aplicación (sentencia
de las diez horas del veintinueve de abril de dos mil ocho, proceso con
referencia 130-2005).
No
se trata de discrecionalidad ni, mucho menos, de arbitrariedad, sino de conceptos
que deben ser dotados de contenido o interpretados en el caso concreto por su
aplicador, para precisar la solución a la que conducen, la que será
inequívoca: una y sólo una.
En
otras palabras, un concepto indeterminado debe acompañarse de los elementos que
demarquen la realidad a la que aluden porque, por sí solos, carecen de un
significado único para el caso.
En
este marco, la "no conveniencia a los intereses institucionales"
puede representar un sinnúmero de argumentos, según el intérprete, impidiendo,
incluso, controvertir la decisión por quien se considera afectado. Al
contrario, como se ha afirmado, la motivación exigida para cualquier acto y,
expresamente, para justificar la decisión del titular de la Administración
licitante que se aparta de la recomendación de la CEO (artículo 56 de la
LACAP), debe permitir conocer las razones precisas que movieron a la
Administración a emitir una resolución en ese sentido, en atención a las
especiales circunstancias que caracterizan la licitación y a las necesidades de
la institución. Este cometido sólo puede cumplirse publicando la razón o
razones objetivas e inequívocas, y no con la simple enunciación de un concepto
que carece de tales cualidades.
Así,
se ha establecido que el primer acto impugnado carece de la motivación
suficiente, en consonancia con la LACAP. Sin embargo, también se ha afirmado
que una omisión o error de la Administración puede ser subsanado en ocasión a
la interposición de un recurso administrativo.
Tal
como consta en el expediente administrativo (folio […] tomo 19/19 del
expediente administrativo), MEDIS INDUSTRIES, S.A. DE C.V. interpuso el recurso
de revisión, de conformidad con el artículo 76 de la LACAP, contra la
declaratoria de desierta de la licitación con referencia Q-016/2009 (primer
acto impugnado por falta de motivación). Tal recurso, junto con el interpuesto
por otra ofertante, fue resuelto mediante el acuerdo número 2010-0378.MZO,
contenido en el acta número tres mil trescientos treinta y seis, de la sesión
ordinaria del veintidós de marzo de dos mil diez (segundo acto impugnado).
Uno
de los puntos controvertidos en el recurso fue, precisamente, el ahora
discutido: la falta de motivación de la declaratoria de desierta. Sobre el
particular, la Administración, sin desvirtuar tajantemente que la pretendida
justificación de "no convenir a los intereses institucionales"
era deficiente para tales fines, expresamente señala que aprovechará la
oportunidad del recurso de revisión (citando jurisprudencia de esta
Sala) para robustecer con más detalle la decisión tomada, alegando que lo que
ha existido es un "desajuste desproporcional (...) entre
la asignación presupuestaria del instituto para hacerse de los equipos, y la
asignación total de la oferta —según recomendación—, [lo que] genera
una erogación mucho más alta de lo planificado (...)" (folio […], tomo
19/19 del expediente administrativo).
Como
se observa, la indeterminación del término "no
conveniencia" fue eliminada al dotarle de contenido específico: el
desajuste presupuestario; que si bien fue realizado hasta en el recurso de
revisión, tal como se ha señalado, éste es un momento oportuno para corregir
algún error o ilegalidad de la decisión original de la Administración.
Asimismo,
debe enfatizarse que tal corrección a posteriori permitió,
incluso, a la ofertante MEDIS INDUSTRIES, S.A. DE C.V. controvertir las
decisiones de la Administración en esta sede atacando la motivación misma, de
manera que la inicial motivación "insuficiente" no logró causar una
merma definitiva en los derechos de la sociedad demandante.
De
esta manera, se concluye, el motivo alegado por la sociedad demandante no vicia
el acto que declara desierta la licitación con referencia Q-016/2009.
3. SEGUNDO MOTIVO DE ILEGALIDAD
Aduce
la sociedad demandante que, aún cuando se considere que la declaratoria de
desierta fue motivada en el acto recursivo, el argumento invocado por la
Administración carece de toda validez fáctica y jurídica.
Para
sustentar su afirmación, la parte actora señala, en primer lugar, que la
autoridad demandada, al resolver el recurso de revisión, señaló que "a
la empresa en mención no se le adjudicó lo licitado no porque haya existido
algún tipo de incumplimiento en cuanto a estos requisitos, sino, porque la suma
de lo ofertado resulta mayor que el monto asignado para la compra de los
equipos requeridos (...)". De ahí que concluye que su oferta
cumplió todas las condiciones técnicas requeridas, no debiendo ser excluida por
motivos de esta naturaleza.
En
segundo lugar, asevera que el desajuste presupuestario entre las ofertas
recomendadas y el presupuesto asignado, alegado en el recurso de revisión, no
es cierto, pues el total del presupuesto destinado para la adquisición de los
equipos licitados era de quinientos treinta y dos mil quinientos tres dólares
noventa y cinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($532,503.95); mientras que la oferta económica presentada por ella era por un
total de quinientos veinticinco mil novecientos cincuenta y siete dólares
ochenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($525,957.80);
decir, seis mil quinientos cuarenta y seis dólares quince centavos de dólar de
los Estados Unidos de América ($6,546.15) menos.
A
fin de determinar si la decisión de la Administración está viciada en los
términos alegados por la actora, se analizará, en primer lugar, lo relativo al
cumplimiento de los requisitos técnicos para la adjudicación de la licitación,
específicamente, por parte de MEDIS INSDUSTRIES, S.A. DE C.V.; y, en segundo
lugar, lo relativo a la supuesta diferencia entre la asignación para el total
de la licitación y la oferta de la actora.
Según
las bases respectivas, la licitación pública con referencia Q¬016/2009
declarada desierta, tenía por objeto la compra de equipo hospitalario,
consistente en electrocardiógrafos y monitores de signos vitales, mismo que fue
desglosado y detallado en ocho códigos, de la siguiente manera: (1) código
A929102, electrocardiógrafos de tres canales; (2) código A934204, monitor de
signos vitales de cinco parámetros; (3) código A934208, monitor de signos
vitales para anestesia de siete parámetros; (4) código A934210, monitor de signos
vitales para neonatos; (5) A934211, monitor de signos vitales de ocho
parámetros para cuidados críticos; (6) A934212, monitor de signos vitales de
nueve parámetros para cuidados críticos; (7) A934213, monitor de signos vitales
pediátrico; y, (8) A934214, monitor de signos vitales de nueve parámetros para
anestesia (folios 386 al 389, tomo 1/19 del expediente administrativo).
Tal
como consta en el acta de recomendación de la CEO (folios […], tomo 19/19 del
expediente administrativo), MEDIS INDUSTRIES, S.A. DE C.V. presentó una oferta
para los códigos enumerados; sin embargo, según la evaluación de dicha Comisión
no era posible adjudicarle a la actora los códigos A934204, A934210, A934213,
A934212 y A934214, los primeros tres por haber ofertado monitores portátiles y
no de cabecera como fueron solicitados, y, los últimos dos, por no haber
presentado la respectiva traducción de la documentación técnica que se
encontraba en idioma alemán, tal como requerían las bases de licitación (ver
folio […], tomo 19/19 del expediente administrativo).
En
ese orden, MEDIS INDUSTRIES, S.A. DE C.V. superó el examen técnico en los
códigos A929102 (folio […], tomo 19/19 del expediente administrativo), A934208
(folio […], tomo 19/19 del expediente administrativo) y A934211(folio […], tomo
19/19 del expediente administrativo) de la licitación con referencia
Q-016/2009, habiendo sido, además, la mejor oferta económica en el primer y
tercer código (folios […], tomo 19/19 del expediente administrativo); razón por
la que fue recomendada para ser adjudicataria de los mismos (folios […], tomo
19/19 del expediente administrativo).
Dicho
lo anterior, importa destacar que uno de los puntos en discusión del recurso de
revisión fue el incumplimiento de los requisitos técnicos por los que fue
rechazada la oferta de MEDIS INDUSTRIES, S.A. DE C.V., en relación a los
primeros cinco códigos descritos.
Al
respecto, la Administración Pública, en el recurso, enfatizó que lo
determinante para la declaración de desierta fueron las consideraciones
económicas, pero que, aún así, se pronunciaría sobre los reclamos técnicos
realizados (folio […], tomo 19/19 del expediente administrativo), reafirmando
que, con relación a los códigos A934204, A934210 y A934213, en efecto, los
monitores ofertados por la actora eran portátiles y no de cabecera (de
conformidad con el número 7.2 de las "Especificaciones Técnicas del Equipo
Solicitado", en el sub-numeral 1: "Características Generales",
de las Bases de Licitación) y, con relación a los códigos A934212 y A934214,
señaló que en definitiva se cometió el incumplimiento por no haber presentado
la traducción de los documentos escritos en idioma alemán. En suma, al
pronunciarse sobre este punto, la Administración no rechazó el incumplimiento
de los requisitos técnicos por los que fue excluida la oferta de MEDIS
INDUSTRIES, S.A. DE C. V. de los códigos antes descritos.
Ahora
bien, como alega la demandante, en el mismo recurso de revisión, el CD-ISSS
señaló que la no adjudicación de lo licitado no se debía al incumplimiento de
los requisitos técnicos, sino por el desfase presupuestario. En este punto es
importante contextualizar y aclarar que tal afirmación no niega que la actora
haya incurrido en los incumplimientos técnicos en ciertos códigos
[precisamente, esto fue el objeto de la primera parte del apartado número 5
(folio […] frente, tomo 19/19 del expediente administrativo) y del apartado
número 6 (folio […] vuelto, tomo 19/19 del expediente administrativo) del recurso
de revisión], pues ellos impidieron que la actora fuera recomendada para la
totalidad de los códigos de la licitación con referencia Q-016/2009; sino, más
bien, esta afirmación de la autoridad alude a que fue el desajuste económico el
motivo definitivo y determinante que llevó a la Administración
a declarar desierta la totalidad de la licitación (a no adjudicar ningún
código), aún cuando existían ofertas recomendadas por la CEO para
ser adjudicatarias de algunos códigos (por ser técnica y económicamente factibles),
entre ellas, la demandante.
Aclarado lo anterior, importa analizar el segundo argumento, consistente
en que el desajuste presupuestario alegado por la autoridad para declarar
desierta la licitación es falso.
Al
respecto, la actora indica que su oferta total no superaba el total del
presupuesto previsto para la totalidad de códigos de la licitación con
referencia Q-016/2009. Según oficio de remisión de las bases de la licitación
en cuestión (folio […], tomo 19/19 del expediente administrativo) y la
información que consta recopilada en la recomendación de la CEO (folios […],
tomo 19/19 del expediente administrativo), los datos sobre la asignación
presupuestaria total para la licitación (ocho códigos) y la oferta económica
total de la demandante (ocho códigos) coinciden con lo señalado por ésta.
Sin
embargo, tal como justifica la autoridad demandada en su segundo informe (folio
[…]), MEDIS INDUSTRIES, S.A. DE C.V. no resultó ser recomendada para los ocho
códigos de la licitación (los que componían la oferta económica total),
precisamente, por incumplimiento de los requisitos técnicos antes señalados; de
ahí que, según la recomendación de la CEO (folio […], tomo 19/19 del expediente
administrativo), los ocho códigos serían adjudicados entre tres de las
ofertantes, cada una de ellas, con montos diferentes para cada código para el
que fueron recomendadas.
Esta
situación produjo que, al sumar las respectivas ofertas económicas de cada
participante recomendada para cada código, el monto global de la adquisición
ascendiera a seiscientos noventa y nueve mil ochocientos setenta y ocho dólares
cuarenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($699,878.40) —ver
folio […], tomo 19/19 del expediente administrativo—, representando un
incremento del monto inicialmente presupuestado [$532,503.95 (folios […], tomo
19/19 del expediente administrativo)] de ciento sesenta y siete mil trescientos
setenta y cuatro dólares cuarenta y cinco centavos de dólar de los Estados
Unidos de América ($167,374.45).
Como
se observa, también el desfase presupuestario alegado por la autoridad
demandada como motivo para declarar desierta la licitación con referencia
Q-016/2009, es un hecho comprobable y, por ende, tampoco puede declararse la
existencia de un vicio en el segundo acto impugnado por el motivo analizado.”