RECURSO DE REVISIÓN
FINALIDAD CONFORME A LO ESTIPULADO
EN LA LEY DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“El
artículo 76 de la LACAP, antes de ser reformado, establecía: "De toda
resolución pronunciada en los procedimientos de contratación regulados por esta
Ley, que afectaren los derechos de los particulares, procederá el recurso de
revisión, interpuesto en tiempo y forma".
a)
Finalidad del recurso de revisión regulado en la LACAP.
El recurso de
revisión instituido en el artículo 76 de la LACAP, antes de ser reformado,
tenía por finalidad deducir una pretensión de modificación o revocación de un
acto dictado en un procedimiento de contratación, previo a la firma del
contrato.
El recurso en
cuestión perseguía, concretamente, que la Administración emitiera una respuesta
sobre el fondo de lo controvertido por el administrado; de ahí que el
elemento teleológico del mencionado recurso instituía una función garantista
de los derechos del sujeto que se consideraba agraviado por el acto que
recurría.
En general, dada
la finalidad del recurso de revisión de la LACAP, su resolución debe estar
basada en la imparcialidad, objetividad de la Administración Pública, ello,
aunado a su conclusión técnica jurídica sobre el objeto de la impugnación.
Esto es así dado
que la afectación a los derechos de los administrados debe estar precedida de
un acto que la justifique fáctica, jurídica y probatoriamente.”
PRESUPUESTOS DE DE PROCEDENCIA CONFORME A LO ESTIPULADO EN LA LEY DE
ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“Al analizar el
recurso de revisión del artículo 76 de la LACAP, antes de la reforma, se
advierten los siguientes presupuestos o requisitos objetivos para su
interposición y resolución posterior:
i) La existencia de un acto administrativo
(resolución).
ii) Que dicho acto haya sido dictado en un
procedimiento de contratación, previo a la firma del contrato respectivo.
iii) Que el acto a impugnarse afecte la esfera de
derechos del recurrente.
iv) Que el recurso se interponga en tiempo y forma.
v) Que
el recurso se interponga ante el funcionario que emitió el acto que se recurre.
1°)
La existencia de un acto administrativo (resolución).
El acto
administrativo constituye una declaración unilateral de voluntad,
conocimiento, deseo o juicio que emana de un sujeto adscrito a la
Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa.
Dicha
manifestación de voluntad dispone de presunción de validez (autotutela
declarativa) y de fuerza para obligar (autotutela ejecutiva), y a su vez es la
concreción del ejercicio de una concreta potestad administrativa.
En el presente
caso, el recurso de revisión del artículo 76 de la LACAP, antes de ser
reformado, procedía, en primer término, cuando el administrado que pretendía
interponerlo ha identificado un concreto acto administrativo a controvertir
administrativamente.
2°)
Que dicho acto haya sido dictado en un procedimiento de contratación, previo a
la firma del contrato respectivo.
Para el caso sub
júdice, no basta la identificación de un acto administrativo como tal, sino
también, que dicho acto haya sido emitido antes de la firma del contrato
resultante de la adjudicación en el procedimiento de contratación que se trate.
Los procedimientos
de contratación de la Administración Pública con un particular, con base en
la LACAP, poseen diferentes etapas.
En el presente
caso, podemos distinguir dos fases fundamentales en la contratación pública:
(i) el procedimiento de contratación y, (ii) el procedimiento contractual o de
ejecución. El primero finaliza con la firma del contrato respectivo y se
conforma de una serie de actos unilaterales de la Administración
Pública, es decir, actos administrativos. De ahí que, en dicha fase, esta Sala,
por virtud del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LJCA), está facultada para conocer de las
controversias que se susciten en relación a la emisión de los referidos actos.
La segunda fase
inicia con la ejecución del contrato. Dicha fase está compuesta por actos
bilaterales que nacen o dependen del acuerdo de voluntades suscrito entre la
Administración Pública y el particular.
En este caso,
esta Sala se ve inhibida de conocer de los conflictos que surgen sobre tales
actos bilaterales, dado que la competencia de este Tribunal se circunscribe,
conforme la LJCA, al conocimiento de actos administrativos, es decir, actos unilaterales
de la Administración.
3°) Que el acto a
impugnarse afecta la esfera de derechos del recurrente.
La impugnación
administrativa por el recurso de revisión regulado en la LACAP procede ante la
existencia de un acto administrativo que afecta la esfera jurídica del
administrado. Esta afectación supone, concretamente, la lesión de derechos
subjetivos o intereses legítimos, ya sea por una actuación o una omisión de la
Administración.
Tales
efectos configuran el denominado agravio, categoría jurídica que alude a
la lesión o puesta en peligro de los bienes jurídicos cuya titularidad
corresponde al administrado.
El
agravio fundamenta, en todo caso, la impugnación administrativa.
4°)
Que el recurso se interponga en tiempo y forma.
El recurrente
debe indicar las razones de hecho y de derecho que motivan su impugnación, el
contexto de la controversia, la forma en que se materializa el supuesto agravio
que soporta, para finalizar con una petición concreta de modificación o
eliminación del acto que objeta. Asimismo, el recurso a deducirse debe ser
interpuesto en el plazo fijado por la norma pertinente, cumpliendo los
requisitos formales al efecto establecidos.
5°)
Que el recurso se interponga ante el funcionario que emitió el acto que
recurre.
El recurso de
revisión de la LACAP se interpone ante el funcionario que emitió el acto cuya
legalidad se objeta administrativamente.
En este punto
resulta importante destacar que los funcionarios estatales que emiten un acto
administrativo están en la obligación de responder o contestar las solicitudes
que se les eleven, dicha contestación no pude tramitarse a dar cualquier respuesta, sino
que la autoridad debe analizar el contenido de la misiva y resolverla conforme
a las potestades conferidas.
Cuando se trate
de un recurso administrativo, el funcionario competente debe proveer una
respuesta a dicho recurso, conforme el marco jurídico que regula su tramitación
y resolución.”
ILEGALIDAD DE LA DECISIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DE DECLARAR SU INADMISIBILIDAD, PUES SE ESTA ANTE UN ACTO
ADMINISTRATIVO QUE AFECTA LA ESFERA
JURÍDICA DEL DESTINATARIO DEL MISMO, EL CUAL FUE EMITIDO POR LAS AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA COMPETENTE
“Por lo anterior, es concluyente que el Jefe del
Departamento de Contratos y Proveedores del ISSS, al momento de emitir la nota
con referencia 8904/2009, (i) materializó facultades administrativas de
decisión propias de la Administración Pública a la que se encuentra adscrito,
(ii) canalizó y expresó, auténticamente, el juicio de valoración probatorio del
ISSS sobre los elementos de prueba decantados por la sociedad actora para
justificar su incumplimiento, (iii) dedujo un pronunciamiento categórico respecto
la procedencia de la ejecución de la garantía de mantenimiento de oferta contra
la demandante, y, finalmente, (iv) conminó a la consecución del procedimiento
para ejecutar la garantía relacionada.
En
conclusión a este punto, el Jefe del Departamento de Contratos y Proveedores
del ISSS, al momento de emitir el acto administrativo denominado nota con
referencia 8904/2009, actuó como canal de materialización de la voluntad de
la Administración Pública. De ahí que no puede desconocerse su condición de
autoridad administrativa, y, por lo tanto, con competencia respecto del recurso
de revisión deducido por la sociedad demandante.
Esa misma
investidura de autoridad y las facultades administrativas que involucra,
permitieron que el mismo funcionario —Jefe del Departamento de Contratos y
Proveedores del ISSS—, junto con la Jefa de la UACI del ISSS, declararan
inadmisible el recurso de revisión interpuesto contra la nota con referencia
8904/2009.
d) Agravio.
El artículo 76
de la LACAP, antes de ser reformado —y aplicable a este caso—, establecía: "De
toda resolución pronunciada en los procedimientos de contratación regulados por
esta Ley, que afectaren los derechos de los particulares, procederá el
recurso de revisión (...)" (el subrayado es propio).
Como se
advierte, en este caso, el recurso de revisión regulado en la LACAP procede
ante la existencia de un acto administrativo que afecta la esfera jurídica del
destinatario del mismo. Esto es lo que se denomina, como arriba se apuntó, el agravio,
categoría jurídica que alude a la lesión o puesta en peligro de los
bienes jurídicos cuya titularidad corresponde al administrado.
Las autoridades
demandadas, siendo procedente la admisión del recurso interpuesto por la
sociedad actora, estaban obligadas a analizar los argumentos de hecho, de
derecho y probatorios expuestos en el recurso de revisión relacionado supra.
La parte actora
adujo un supuesto agravio por medio del recurso de revisión interpuesto, sin
embargo dicha manifestación de fondo no fue objeto de examen, análisis y
valoración integral por parte de las autoridades demandadas al rechazar, in
limine el recurso relacionado.
6. CONCLUSIÓN
De lo expuesto
en los apartados precedentes, se concluye que las autoridades demandadas
estaban obligas a conocer el fondo del recurso de revisión planteado por la
sociedad actora; ello, dado que los argumentos expuestos por las referidas
autoridades, como obstáculos para conocer del fondo de dicho recurso y
declararlo inadmisible, son erróneos: (i) la nota con referencia 8904/2009 es,
efectivamente, un acto administrativo, y, además, (ii) dicho acto fue emitido
por autoridades administrativas con competencia para ello.”