PROCESOS DISCIPLINARIOS DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL
IMPOSIBILIDAD DE VALORAR PLENAMENTE EL
TESTIMONIO DE UN TESTIGO CRITERIADO PARA DETERMINAR EL GRADO DE CERTEZA
NECESARIA, ASÍ COMO LA PARTICIPACIÓN Y RESPONSABILIDAD DE LOS INFRACTORES EN EL
HECHO QUE SE LES ACUSA
“Los actos administrativos que se impugnan en el
presente proceso son: a) Resolución pronunciada a las diez horas del día veinte
de diciembre del año dos mil siete, por el Tribunal Disciplinario de la Región
Oriental de la Policía Nacional Civil, mediante la cual se ordenó la
destitución de los demandantes de los cargos que ocupaban en dicha Corporación
Policial, por atribuírseles el cometimiento de las faltas disciplinarias graves
contempladas en el artículo 37 numerales 23, 25 y 27 del Reglamento
Disciplinario de la Policía Nacional Civil; y b) Resolución suscrita a las once
horas cuarenta y cinco minutos del día trece de enero de dos mil nueve, por el
Tribunal Primero de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, que resolvió
confirmar la sanción de destitución impuesta por el cometimiento de las faltas
disciplinarias comprendidas en el artículo 9 numerales 20 y 22 de la Ley
Disciplinaria Policial, revoca la sanción de destitución únicamente respecto a
la infracción estipulada en el numeral 27 del artículo 8 de la Ley
Disciplinaria Policial, e impone en su lugar la suspensión del cargo sin goce
de sueldo.
Los motivos de ilegalidad aducidos por los
demandantes contra los actos administrativos controvertidos han quedado
descritos en el apartado concerniente a los argumentos jurídicos de la
pretensión.
b)Límites de la pretensión
En base a los argumentos de ilegalidad
planteados por los impetrantes este Tribunal advierte que se circunscribirá a
revisar si efectivamente la Administración Pública transgredió el principio
constitucional de inocencia, al efectuar una incorrecta valoración objetiva de la prueba vertida en el
juicio, de descartarse la ilegalidad se procederá a revisar si la sanción
impuesta riñe con el principio de proporcionalidad.
2. DE LAS DISPOSICIONES LEGALES INVOCADAS.
Los hechos sometidos a examen están supeditados
a lo regulado por:
a) Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil de
El Salvador, emitida por Decreto Legislativo número seiscientos cincuenta y
tres, del seis de diciembre del año dos mil uno, publicado en el Diario Oficial
número doscientos cuarenta, Tomo trescientos cincuenta y tres, del diecinueve
de diciembre del mismo año, vigente a la fecha en que se emitieron los actos
impugnados.
b) Reglamento Disciplinario de la Policía
Nacional Civil, contenido en el Decreto Ejecutivo número setenta y dos del
quince de agosto del año dos mil, publicado en el Diario Oficial número ciento
cincuenta y tres, Tomo trescientos cuarenta y ocho del día dieciocho del mismo
mes y año; con su respectiva reforma del año dos mil.
c) Ley Disciplinaria Policial, contenida en el
Decreto Legislativo número quinientos dieciocho del veinte de diciembre de dos
mil siete, publicada en el Diario Oficial número diez, Tomo trescientos setenta
y ocho del día dieciséis de enero de dos mil ocho, la cual se aplicó por el
Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil al resolver el caso en vía
de apelación.
Respecto a la aplicación de esta última norma,
es de suma importancia destacar que su entrada en vigencia fue el veinticuatro
de enero de dos mil ocho, y que en el presente caso la audiencia de apelación
fue celebrada el trece de enero de dos mil nueve. A esa fecha la referida ley
ya estaba en vigencia, por lo que el Tribunal de Segunda Instancia tuvo que
aplicar la misma al confirmar la sanción impuesta por el Tribunal Disciplinario
Oriental de la Policía Nacional Civil, en atención al artículo 94 que
prescribe: "Los
procedimientos iniciados antes de la entrada en vigencia de la presente ley, se
continuarán tramitando con forme a las disposiciones de ésta",
3. ANÁLISIS DEL CASO.
Antes de entrar a conocer los argumentos
esgrimidos por la parte actora, este Tribunal considera necesario examinar la
potestad sancionadora de la Administración Pública así como mencionar
brevemente los principios que la rigen.
1- POTESTAD SANCIONADORA DISCIPLINARIA.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, está concebido como la
capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como
ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales
que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración
Pública al imponer sanciones a
las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento.
Dicha función administrativa desarrollada en
aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como
potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se
ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la
Constitución. En tal sentido, el articulo 14 de la Constitución de la República
contempla la potestad sancionadora administrativa, respetando el debido
proceso, cuando en su parte pertinente establece que "(...) la autoridad administrativa podrá
sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas..." pero sobre todo, en congruencia
con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho. La
potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que
recoge el inciso primero del art. 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público emana del pueblo.
Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente dentro de las
respectivas atribuciones y competencias que establecen esta Constitución y las
leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables, pero éstos
colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones públicas».
Así pues, en virtud de la sujeción a la ley, la
Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las
actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley,
y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente
extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato
normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
2- SOBRE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
Corolario de la identidad de la potestad penal
de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de
principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien,
dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de
ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados
antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito
administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por
esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del
Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su
identidad matriz.
La potestad sancionadora de la Administración se
enmarca en los principios que rigen en materia penal, pero con las
particularidades o matices propios de la actividad realizada por la
administración. Conocido es que existen diferencias importantes entre la
actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas
funciones quecumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la
Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador,
pues éstos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta
manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador
salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal,
encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines
del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.
3. APLICACIÓN AL CASO EN DEBATE.
Los demandantes aseveran que los actos
cuestionados son ilegales porque se les violentó el principio de presunción de
inocencia y el de proporcionalidad. Se procederá a analizar el primer principio.
3-1) DE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.
El artículo 12 de la Constitución de la
República establece la "presunción de inocencia", la cual no solo es
aplicable en materia penal, sino que también en materia administrativa. Se
entiende por la misma que toda persona sometida a un proceso o procedimiento,
es inocente y se mantendrá como tal dentro de la instrucción de los mismos,
mientras no se determine su culpabilidad por medio de sentencia definitiva
condenatoria o resolución motivada y respetando los principios del debido
proceso judicial o administrativo.
En reiteradas ocasiones este Tribunal ha
sostenido que, el derecho a la presunción de inocencia dentro del procedimiento
administrativo sancionador, implica que la carga de la prueba de los hechos
constitutivos de la infracción administrativa recae sobre quien sostiene la
imputación de haberse cometido un ilícito, para el caso la Administración
Pública.
Declaran los demandantes, que las autoridades
demandadas los sancionó con destitución del cargo, al atribuirles las faltas
disciplinarias graves reguladas en el artículo 37 numeral 23, 25, y 27 del
Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, —la cuales ante la
entrada de vigencia de la Ley Disciplinaria Policial se encuentran comprendidas
en el artículo 9 numerales 20, 22 y 27 de la Ley Disciplinaria
Policial por
habérseles imputado los delitos de contrabando de mercadería, cohecho propio y
agrupaciones ilícitas. Sin embargo, aseveran que no se les pudo comprobar de
manera objetiva y legal los indicios de culpabilidad y que la única prueba que
se analizó fue la declaración brindada por el testigo criteriado, señor […], de
la cual surgen muchas dudas.
Las autoridades demandadas por su parte
manifestaron, que contaron con suficientes elementos de convicción para dictar
las sentencias pronunciadas, que valoraron tanto la prueba testimonial como la
documental, las cuales vinculaban a los imputados con los hechos delictivos,
considerando que las mismos fueron suficientes como para verificar el
cometimiento de la infracciones.
A fin de establecer si la Administración
demandada incorporó o no, al procedimiento, los suficientes elementos
probatorios que desvirtuaran la presunción que asiste a los administrados, este
Tribunal procedió a revisar el expediente administrativo remitido. Del cual se
corrobora que:
. A folios […], se agrega la resolución de
"Apertura de Investigación Disciplinaria" pronunciada el veintisiete
de octubre del año dos mil seis, en la que de conformidad al artículo 46 del
Reglamento Disciplinario, se les nombra a los señores […], un instructor quien
tendrá facultades para recoger las pruebas necesarias y realizar toda la
indagación tendiente a descubrir la verdad de cómo se suscitaron los hechos y a
folios […], se anexan las respectivas actas de notificación.
. A folios […], se anexa el acta suscrita en la
Unidad contra el Crimen Organizado de la Fiscalía General de la República, a
las ocho horas con treinta minutos del día dos de mayo de dos mil seis, en la
que el imputado […] rinde confesión extrajudicial de conformidad al artículo
222 del Código Procesal Penal, en la que relata cómo operó la banda
delincuencial durante los años 2004, 2005 y 2006, en la que se encontraban
involucrados los ahora demandantes. A quienes asegura se les entregó ciertas
cantidades de dinero a cambio de no realizar el procedimiento legal
correspondiente, ante las actividades ilícitas cometidas por los miembros de la
banda.
. A folios […], se encuentra el acta en la que
miembros de la División Elite contra el Crimen Organizado de la Policía
Nacional Civil, hicieron constar que el testigo criteriado […] les hace saber
que el treinta de abril de dos mil seis, iban a reunirse con los demandantes en
la Cafetería de la Despensa de Don Juan de la Ciudad de San Miguel, a fin de
ponerse de acuerdo para seguir trabajado. (. Fs.[…])
. De folios […], constan las diligencias de
investigación practicadas por el investigador […] de la Unidad contra el Crimen
Organizado de la Fiscalía General de la República, las cuales incluyen
fotografías, mapas de los recorridos que la banda delictiva supuestamente
realizaba en la zona oriental, así como la ubicación de sus lugares de residencia.
. Consta a folios […], la resolución pronunciada
por el Tribunal Disciplinario de la Región Oriental el día dos de marzo de dos
mil siete, en la que se acuerda adoptar la medida preventiva, consistente en
suspender del cargo sin goce a sueldo a los demandantes y a folios […] se
anexan las respectivas actas de notificación.
. A folios […], se agrega el requerimiento
formulado por el subcomisionado […], Jefe de la División de Finanzas de las
Policía Nacional Civil y la resolución de admisión del mismo de fecha
diecisiete de julio de dos mil siete.
. A folios […], se adjunta el acta suscrita a
las once horas con treinta minutos del día veinte de noviembre año dos mil
siete, en la que se deja constancia de lo ocurrido en la primera audiencia
celebrada y en la que se decide abrir a prueba el caso.
. Consta a folios […], la sentencia pronunciada
el día veintitrés de octubre de dos mil siete por el Juzgado Tercero de
Instrucción de la Ciudad de San Salvador, en la que el Juez decide sobreseer de
forma definitiva a los procesados […] y otros más, de los delitos de
agrupaciones ilícitas, contrabando de mercadería y cohecho propio. A folios […]
vuelto, en su parte final, manifestó que no era posible comprobar la existencia
de los referidos delitos debido a la ausencia de elementos que corroboren la
declaración del testigo el señor […].
. A folios […], se incorpora el acta de remisión
suscrita con fecha tres de mayo de dos mil cinco, por los agentes policiales […],
en donde dejan constancia de la detención en flagrancia de los sujetos […], por
el delito de Contrabando de Mercadería.
. A folios […], y siguientes se anexa la
certificación de anticipo de prueba de la declaración del testigo criteriado […],
efectuada el día diez de julio de dos mil siete, en el Juzgado Tercero de
Instrucción.
. A folios […], se anexa acta suscrita a las
diez horas del día veinte de diciembre de dos mil siete, en la que el Tribunal
Disciplinario Región Oriental de la Policía Nacional Civil resuelve sancionar
con destitución del cargo a los señores […].
. A folios […], se agrega la resolución
pronunciada con fecha trece de enero de dos mil nueve, por el Tribunal de
Apelaciones de la Policía Nacional Civil, quien resolvió confirmar la sanción de destitución de
la plaza, decretada por el Tribunal Disciplinario Oriental de la Policía
Nacional Civil.
Analizado que ha sido el expediente
administrativo y las pruebas vertidas en el proceso es importante realizar
algunas consideraciones respecto a la valoración de la prueba en sede
administrativa.
El Reglamento Disciplinario en su artículo 90,
regula que el fallo sancionador solamente procederá cuando exista prueba que,
valorada por medio de la sana crítica, acredite la existencia de la falta y de
la responsabilidad del investigado.
En su artículo 94 también menciona: "Las
pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con la lógica, las evidencias
científicas, las enseñanzas de la práctica y en general, las reglas de la sana
crítica".
De lo anterior se extrae que los agentes
investigados en un procedimiento disciplinario, tienen el derecho a pedir la
práctica de las pruebas que estime conducentes y que lógicamente estén
destinadas a fundamentar sus argumentos de inocencia.
En aras de esclarecer lo antes referido, debe
apuntarse que la sana crítica se instaura como un método de valoración de
pruebas, el cual tiende a hacer un análisis racional y lógico de la prueba, de
tal suerte que ostenta la primera característica por cuanto debe ajustarse a la
razón o el discernimiento y, por otra parte, es lógico porque tiene que
enmarcarse en las leyes del conocimiento. De ahí que, la normativa policial
establece un mandato a los Tribunales y autoridades sancionadoras, el cual está
dirigido a garantizar que las pruebas vertidas en los procedimientos serán
apreciadas en su conjunto de forma lógica y racional, y no se le dará primacía
a un medio de prueba respecto de otro, como sucede en los casos que se aplica
el método de la prueba tasada.
La doctrina la define como: "el
conjunto de reglas que el juez debe observar para determinar el valor
probatorio de la prueba. Estas reglas de la sana crítica no son otra cosa que
el análisis racional y lógico de la prueba. Es racional, por cuanto debe
ajustarse a la razón o el discernimiento. Es lógico, por tener que enmarcarse
dentro de las leyes del conocimiento. Lo uno y lo otro reefectúa, por regla
general, mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de
la experiencia y la menor la situación en particular, para obtener una
conclusión determinada". (JAIME
AZULA CAMACHO, Manual de Derecho Probatorio, Editorial Temis, 1998, pág.48).
Las faltas disciplinarias graves contempladas
en el artículo 37 numerales 23,25 y 27 del Reglamento Disciplinario de la
Policía Nacional Civil, las cuales consisten en: "23. "Realizar
actos o declaraciones que afecten al desarrollo del servicio, a la imagen de la
Institución o que puedan perjudicar los derechos de un tercero;25. "Dedicarse o tolerar negocios
ilícitos o a cualquier otra actividad incompatible con el servicio de
vigilancia, fiscalización o control que corresponda prestar a la Policía
Nacional Civil" y 27. "Exigir, recibir o
inducir la entrega para si o para un tercero, directa o indirectamente, de
bienes o cualquier beneficio para ejecutar, Militar, retardar u omitir un acto
propio o contrario a sus funciones y deberes o por la compra de bienes o
servicios para la Policía Nacional Civil".
En el caso de autos, se observa que así como
existieron pruebas de cargo, hubieron también pruebas de descargo las que se
detallan a continuación: 1) Según se constata en audiencias, los imputados no
poseen antecedentes penales en su historial policial; 2) No hubo más testigos,
ni existió alguien más que apoyara o confirmara lo declarado por el testigo
criteriado […], requisito que se exige ante una confesión extrajudicial, a fin
de darle fe a lo declarado por éste; 3) En las fotografías no se hizo constar
en algún momento que los demandantes estuvieron presentes en las negociaciones;
4) En la supuesta reunión que señaló el señor […], la cual se llevaría a cabo
el día treinta de abril de dos mil seis, no se comprobó sí estuvieron presentes
agentes de la DAFI, pues ellos no acudieron al supuesto llamado; y, 5) Del
informe en el que avisan que elementos policiales de la DAFI custodiaban un
camión que transportaba queso, no hubo señalamiento alguno, no se mencionaron
nombres en el mismo. Por lo tanto, no puede atribuirse tal actuación a los
demandantes, tomando en cuenta que no solo ellos laboran en el Departamento de
la División de Finanzas.
Sin embargo, tanto del expediente administrativo
como de las decisiones cuestionadas durante el proceso, este Tribunal observa
que la Administración Pública le dió mas valor a la prueba testimonial dada por
el criteriado […], la cual influyó a determinar el nexo de culpabilidad entre
los demandantes y el hecho sancionado.
A fin de tener más claro la figura del
"Testigo Criteriado", es oportuno indicar en que consiste el
"Criterio de Oportunidad". Se entiende que es una posibilidad que
tiene la Fiscalía General de la República de llegar a un acuerdo con el
imputado, con el propósito de prescindir total o parcialmente de su persecución
penal, o bien de limitar la investigación; en otras palabras es un beneficio que
la ley le otorga a un imputado que ha participado en un hecho delictivo, a
efecto de que éste ayude a esclarecer el hecho investigado u otros delitos
relacionados con aquel en cuya causa se le está aplicando el criterio de
oportunidad. Generalmente este beneficio se otorga en ausencia de otros medios
de prueba y cuando es imposible obtener la versión de otras personas que ayuden
en la investigación de un delito.
Ahora bien, es de suma importancia tener
definido que esta figura es aplicada propiamente en Derecho Penal y si bien es
cierto en Derecho Administrativo Sancionador se aplican algunos principios
penales, es importante destacar que no existe norma legal que habilite su
introducción al derecho administrativo sancionador. Es así que la Administración
Pública no debió basarse plenamente en esa única prueba para determinar el
grado de certeza necesaria, así como la participación y responsabilidad de los
imputados en el hecho que se les acusó.
Por otra parte, toda prueba testimonial que se
ofrezca en un juicio determinado requiere de ciertos requisitos para su
admisión así como su valoración. Dentro de estos se encuentra que el testigo no
debe tener ningún interés y en el presente caso es obvio que el señor […] tenía
un interés al declarar los hechos: que no se abra proceso penal en su contra.
De ahí se colije que su declaración perdió el verdadero sentido.
Se observó otra irregularidad dentro del
proceso, que el Tribunal Disciplinario durante el proceso erró al no permitir
que en la segunda audiencia celebrada, el testigo criteriado declarara de nuevo
los hechos, lo que impidió que los acusados pudieran rebatir lo manifestado por
éste, vulnerándose con ello el principio de inmediación, como elemento del
debido proceso.
Ante todas esas irregularidades esta Sala razona
que la Administración Pública no pudo determinar con certeza la participación
de los señores […], en los hechos que se les imputa. No existió suficiencia
probatoria en el proceso.
La certeza se convierte entonces, en el eje
principal para concluir en la "culpabilidad", por ello no bastan los
indicios, sino que es necesario que luego de un procedimiento (en cuyo interés
se hayan esbozado y actuado las pruebas pertinentes), se cree la convicción de
la culpabilidad del sujeto activo. Entonces, para ser responsable de un acto
delictivo, la situación básica de inocencia debe ser destruida mediante la
certeza, con pruebas suficientes e idóneas; caso contrario permanece el estado
básico de libertad. De ahí que el Tribunal Tercero de Instrucción los sobreseyó
al no contar con elementos que corroboran la declaración del testigo,
circunstancia que se puede verificar a folios […] del expediente judicial.
En resumen, se puede concluir que tanto el
Tribunal Disciplinario de la Región Oriental como el Tribunal Primero de
Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil no emitieron sus respectivas
resoluciones con estricto apego a la legalidad, con su actuar transgredieron el
principio de presunción de inocencia.
En este contexto se determina que es procedente
declarar la ilegalidad de la sanción impuesta a los demandantes, ya que las
conductas que les fueron imputadas en sede administrativa no fueron probadas.
Por las razones antes expuestas es inoficioso
entrar a valorar los demás argumentos de ilegalidad planteados por los
demandantes.
F) CONSIDERACIONES SOBRE EL RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO VIOLADO
En razón que este Tribunal no decretó la medida
cautelar de suspensión de la ejecución de los efectos de los actos
administrativos impugnados al inicio del proceso, en atención a que estos ya
habían sido ejecutados y los impetrantes no se encontraban desempeñando el
cargo de agentes de la Policía Nacional Civil, es preciso que se establezcan
los alcances de las medidas necesarias y procedentes para reparar los daños
ocasionados por los actos en cuestión.
Sobre la base de lo expuesto en los apartados
anteriores, se advierte que debido a la ilegalidad de la sanción de destitución
impuesta por las infracciones tipificadas en el artículo 37, numerales 23, 25 y
27 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil, los efectos de
las mismas deben ser revocados. De ahí que los impetrantes deben ser
restituidos en sus puestos de agentes de la Policía Nacional Civil, pagándoles
los salarios caídos, así como todas las prestaciones y beneficios que hubieran gozado
en caso de no haberse dictado la destitución.”