FUERZA ARMADA
SEGURIDAD
PÚBLICA Y DEFENSA NACIONAL
“III. 1 A El diseño de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho se
funda en el ejercicio de un poder público que tiene como límites, pero también
como objetos de protección, a los derechos fundamentales. La autoridad ejercida
por el Estado se orienta precisamente a su protección y respeto, incluso a
través del uso legítimo de la fuerza cuando fuere necesario.
El tema que
ahora nos ocupa requiere necesariamente abordar las connotaciones y alcances de
los mecanismos, instituciones y políticas públicas que utiliza el Estado para
la seguridad pública y la defensa nacional. Si bien estos términos están estrechamente interconectados, ambos
se refieren a rubros o ámbitos estatales distintos que requieren de un
tratamiento separado en esta decisión.
B. a. En el ámbito jurídico y político, la defensa nacional constituye la estructura estatal (administrativa y ejecutiva) configurada por
el Estado para garantizar su seguridad internacional para protegerse de agresiones externas que pongan en peligro la
soberanía, la independencia y la integridad del territorio; se trata de
actividades y políticas públicas que se realizan con el objetivo de evitar y
rechazar eventuales ataques que se pudieran recibir de otros países, de fuerzas
externas o por graves conflictos armados internos.
En la mayoría de
Estados modernos la competencia para la dirección, organización y estructura de
tal actividad corresponde al Órgano Ejecutivo y su instrumento especial o por excelencia es la Fuerza Armadacompuestas por
militares profesionales, que forman parte del monopolio estatal de la fuerza;
ello, lógicamente, sin perjuicio de su posible utilización a nivel interno en
labores de ayuda humanitaria y ante desastres naturales, catástrofes o
emergencias
b. La seguridad
pública constituye un fenómeno sensible desde la perspectiva de los
derechos fundamentales, pues quien produce la amenaza es un sujeto o ciudadano
del mismo Estado, en su interior; en este ámbito, la protección también se
lleva a cabo dentro del régimen de monopolio de la violencia que detenta el
Estado a través de sus cuerpos o corporaciones policiales.
El uso legítimo
de la fuerza por el elemento policial del Estado tiene como nota esencial su
empleo internoy se manifiesta
mediante la investigación, la prevención y, en última instancia, la represión de las amenazas o violencia contra la sociedad (concretada
generalmente por el cometimiento de delitos). Este uso de la fuerza pretende
asegurar a la población tranquilidad y paz a fin de mantenerla resguardada de
crímenes y desórdenes, con la existencia de un orden jurídico que protege sus
derechos y bienes esenciales.
En otras
palabras, el objetivo principal de la seguridad
pública es la salvaguardia o protección de los derechos de las personas,
así como el mantenimiento del orden y la paz pública. Sus instrumentos son la
prevención, la investigación y la persecución de los delitos; también la
sanción de las infracciones administrativas; asimismo, se trata de una materia
concurrente en la que los órganos del Estado comparten la responsabilidad en
los ámbitos de su competencia: el Legislativo, en cuanto a la regulación de
conductas, ámbito de restricciones y prohibiciones a los gobernados y las
respectivas sanciones, así como las competencias de los entes que prestan el
servicio de seguridad pública; el Ejecutivo, en cuanto a la dirección,
organización y establecimiento de políticas de seguridad interior; y el
Judicial, respecto de su función como última instancia ante la cual se juzgan
las amenazas y lesiones a la ciudadanía.
EMPLEO DE LA FUERZA
Y DE ARMAS DE FUEGO POR LOS FUNCIONARIOS ENCARGADOS DE HACER CUMPLIR LA LEY
“C. De
conformidad con los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de
fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, adoptados en el Octavo Congreso de la Naciones Unidas sobre la
prevención del delito (La Habana, 1990), el uso legítimo de la fuerza, en las
labores de seguridad pública se rige por los siguientes principios:
a. Los funcionarios y autoridades deben: hacer cumplir la ley en
sus relaciones con las personas bajo custodia o detenidas; no emplear la
fuerza, salvo cuando sea estrictamente necesario para mantener la seguridad y
el orden en los establecimientos o cuando corra peligro la integridad física de
las personas; recurrir previamente a medios no violentos; actuar con
moderación; tomar en cuenta cuestiones éticas; restringir el uso de medios de
violencia capaces de producir la muerte o lesiones graves en las personas; no
obedecer el cumplimiento de actos violatorios de derechos humanos; respetar y
proteger la vida humana y la integridad física de las personas.
b. Para la selección del personal que integrará el cuerpo policial se
deben valorar: las aptitudes éticas y psicológicas de los candidatos; y las
capacitaciones profesionales y evaluaciones periódicas que reciban los miembros
del cuerpo policial sobre el empleo de la fuerza y uso racional de las armas,
ética policial, derechos humanos, procesos de investigación y sobre medios
sustitutivos del uso de la fuerza y las armas (diálogo, mediación, solución pacífica de conflictos,
técnicas de persuasión, negociación, entre otros).
c. El funcionario que ordena y hace cumplir la ley tiene los
siguientes deberes: conservar el equilibrio entre la necesidad de mantener el
orden y la disciplina interna y el respeto a los derechos humanos; conocer la
ley; proteger a las personas contra actos ilegales; proteger la vida, la
integridad personal y la salud de las personas bajo custodia; respetar la
dignidad y los derechos humanos; hacer uso de la fuerza de conformidad con la
ley; informar a los superiores y aplicar las normas de conducta más estrictas.
Asimismo, tiene prohibido hacer uso de la tortura y cometer actos de corrupción.
Los anteriores principios
y reglas internacionales también han sido acogidos por la legislación vigente
aplicable a la Policía Nacional Civil, en el marco de los AP (arts. 13 y 15 de
la Ley Orgánica de la PNC).
MILITARIZACIÓN
DE LA SEGURIDAD PÚBLICA
“2. Respecto del riesgo de confundir seguridad pública y defensa
nacional, con la consiguiente militarización de la policía, cabe decir que, en
su acepción común, militarizar se entiende como infundir la disciplina o el espíritu militar;
someter a la disciplina militar; o dar carácter u organización militar a una
institución, objeto o colectividad. En el caso de la
seguridad pública, la militarización opera como la acción de impulsar y someter
a dicha disciplina a los cuerpos de seguridad pública de naturaleza civil, para
que tales entidades o institutos colectivos funcionen tanto en el carácter de
sus acciones como en su estructura como si fuesen un ejército. Para quien ha asumido esta formación, la disciplina y doctrina
militar y todos los ámbitos de la vida estatal son diferentes de los que tiene
la persona que no se ha sometido a un entrenamiento castrense. En efecto, dada
su especialidad, esta doctrina y disciplina posee una finalidad específica
tanto en la formación como en el método por medio del cual se realiza este entrenamiento:
el uso controlado de la violencia en el contexto de los conflictos armados.
A partir de la militarización
de la seguridad pública se
genera en las instituciones del Estado una mezcla orgánica (instituciones que
ejercen facultades o competencias en principio atribuidas con exclusividad a
otros entes); subjetiva (militares ejerciendo cargos que han sido o deben ser
ejercidos por civiles); y funcional (se difuminan las competencias de cada
sector mediante atribuciones compartidas con límites ambiguos).
La Sala acoge
los anteriores principios de las Naciones Unidas, ya que son aplicables en la
presente sentencia.
POLÍTICA
CRIMINAL LIMITADA A LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO DE DERECHO Y DERECHOS
FUNDAMENTALES
“IV. 1. De acuerdo con lo establecido en la sentencia de 14-11-1997, Inc.
15-96, en el ámbito de la lucha contra la criminalidad el Estado se ve obligado
a desarrollar toda una serie de medidas encaminadas tanto a su prevención como
a su combate y a la rehabilitación del delincuente, lo cual constituye el marco
de la política criminal. Esta puede caracterizarse como el conjunto de
decisiones sobre cómo las instituciones del Estado responden al problema de la
criminalidad (delito, delincuente y víctima) y la estructuración y
funcionamiento de las diversas agencias relacionadas con el sistema penal
(Ministerio encargado de la seguridad pública, Administración penitenciaria,
Órgano Judicial, Ministerio Público y Policía).
Un enfoque
integral de política criminal comprende la formulación de medidas de carácter preventivo,
represivo y de rehabilitación y reinserción delincuencial, pues no se puede
desconocer que las primeras tienden a generar un mejor resultado para la
reducción de los crímenes, en la medida que se asuma que el control de la
criminalidad es posible también mediante medidas sociales, sin tener que
recurrir exclusivamente a medidas penales excepcionales que se aplican como ultima ratio.
2. A. El contexto constitucional de la política criminal y el carácter
estructurado de los límites fueron abordados por esta Sala como un programa
penal de la Constitución en la sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003. De esta
manera se ha reafirmado que la política criminal tiene un límite infranqueable
en los principios del Estado de Derecho, y en los derechos fundamentales. La
opción por un modelo respetuoso de los postulados constitucionales es una
exigencia constitucional que no se puede soslayar, a pesar del grado de
eficacia que pudieran alcanzar otro tipo de medidas ilegitimas (Sentencias de
14-II1997, 1-IV-2004 y 23-XII-2010, Incs. 15-96, 52-2003 y 5-2001,
respectivamente).
Una política
criminal y un sistema penal que la ejecuta y se guía por esta noción
democrática, así como por el programa penal de la Constitución, adquiere una
legitimidad no solamente constitucional y legal, sino también social. Y ello es
porque el Estado, al organizarse como democrático y de derecho, asume
procedimientos democráticos, participativos y pluralistas que garanticen la
convivencia pacífica de todos los ciudadanos y promocione la realización de un
orden justo fundado en el reconocimiento de la dignidad humana y en la
protección de los bienes jurídicos de las personas
POLÍTICA
CRIMINAL SUBORDINADA A LA AUTORIDAD ESTATAL Y EFICACIA DE SUS OBJETIVOS
“B. Sin embargo, se han ensayado otros modelos de política criminal
que tienen como característica esencial que las garantías y derechos
fundamentales están subordinados completamente a la autoridad estatal y a la
eficacia de sus objetivos, con la consiguiente desventaja que el alcance de las
medidas de represión delictiva quedan sin límite alguno.
Estos modelos
tienden a desarrollar enfoques y prácticas de respuesta al delito con una
orientación a la eficacia sin límites, que en su desborde termina siguiendo
directrices autoritarias y
simbólicas, bajo el argumento del aumento legislativo de las conductas punibles
o en el monto de las penas. Para potenciar este combate eficaz frente a la
delincuencia, se dota de un rígido liderazgo a las instituciones del sistema
penal En particular, la mayor justificación política y mediática que adquiere
el tipo de modelo en cuestión, lo efectúa sobre ciertas formas graves de
criminalidad tales como el crimen organizado, terrorismo, corrupción
gubernamental, delitos sexuales —entre otros—.
MILITARIZACIÓN
DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES
“C. Dentro de este segundo tipo de modelos es, precisamente, que se ha
ensayado la militarización de instituciones estatales, que surge de un paradigma punitivo,
represivo, donde no hay solución posible racional a los problemas que aquejan a
la sociedad Tal como lo ha destacado la experiencia salvadoreña, el uso de la
fuerza e ideología militar puede propiciar un ambiente que favorezca que las
autoridades policiales se deslinden de sus responsabilidades y se proyecte (y
luego se expanda) un sistema de dominación político, económico, social y
cultural, representado y sustentado en lógicas y valores como el autoritarismo,
la violencia, la obediencia ciega y la exclusión del otro.
DIRECCIÓN
MILITAR EN INSTITUCIONES CIVILES INVIERTE EL PRINCIPIO DE USO RACIONAL DE LA
FUERZA EN EL ESTADO CONSTITUCIONAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
“3. Es evidente
que en los diferentes países del entorno, pueden encontrarse en la realidad
modelos híbridos de política criminal que pueden resultar preponderantemente
punitivos o democráticos, lo cual reporta una evidente tensión en su aplicación.
Sin embargo,
cuando la Seguridad Pública es encomendada a la Fuerza Armada las directrices
que se imponen con jerarquía y disciplina tienden más a la eficacia y
confrontación, como si se tratase de una guerra en los términos tradicionales.
A. La acción militar generalmente reviste un carácter represivo.
Ahora bien, ello no significa que se tilde a una institución como agente
vulnerador de derechos fundamentales por su formación castrense; sin embargo,
debe entenderse que su doctrina, régimen y adiestramiento no se encuentran
encaminados a la prevención, sino, como ya se dijo, a la represión de las
amenazas a la soberanía estatal. Es decir, el contexto competencial para la
seguridad pública está ya prefigurado para otro tipo de ente, con una
preparación distinta en todos sus niveles: la PNC.
Debido a ello,
la organización militar sigue su adiestramiento en academias militares, y la
organización de la ejecución de sus funciones ha sido y es, en la actualidad, el uso de las
armas de guerra. Los militares integran una organización singular, jerarquizada y
disciplinada, y con una tarea y finalidad específicas: la defensa armada del
Estado y de la población.
B. En la mayoría de Estados actuales es
competencia del gobierno central (mediante la Secretaría del Ejecutivo
competente en el ramo) formular y organizar la política de defensa, donde
constan las definiciones básicas sobre la defensa nacional y sobre la estructura,
organización, objetivo y empleo de su instrumento específico: la fuerza armada en sus distintas
ramas.
La Fuerza Armada
con su doctrina y régimen particular son parte del máximo alcance del monopolio
del uso de la fuerza que caracteriza al Estado; despliega técnicas adecuadas
para la administración y organización de las unidades militares. Se trata del
empleo de una metodología y prácticas inmersas en el entrenamiento de los
soldados, suboficiales y oficiales que forman parte de la institución castrense.
Asimismo, efectúa el adiestramiento de unidades, individual y colectivamente
con organizaciones regulares y en reserva.
El centro de
esta doctrina y adiestramiento radica en el combate militar, con la finalidad de sujetar a una serie de principios a los
agentes que gobiernan las interacciones del campo de batalla. De manera que, a
partir de su doctrina, se formula la planificación y ejecución de las batallas,
operaciones, y de las guerras como un todo. La doctrina militar descansa en el
uso entrenado y potente de herramientas bélicas para someter a sus oponentes.
C. Desde esta perspectiva, la finalidad de los principios castrenses
es dirigir las operaciones militares hacia un objetivo que esté definido, para
reducir la capacidad de respuesta y la habilidad para combatir tal objetivo;
asimismo, lo anterior se logra también capturando, destruyendo o reduciendo los
recursos enemigos. Se busca que la acción ofensiva sea el modo más efectivo en
un espacio y tiempo determinados para neutralizar al grupo hostil.
Así, los
militares están entrenados para el uso de la fuerza de combate disponible en
una forma eficiente, a través de ataques, defensa, artificio, o incluso
operaciones reaccionarias balanceando lo que se pretende obtener y poniendo al
enemigo en una posición de mengua mediante el uso de la fuerza.
D. Se concluye entonces que la dirección
militar en instituciones de naturaleza civil y la intervención de fuerzas
armadas en las calles para llevar a cabo tareas de seguridad pública invierte
el principio de uso racional de la fuerza en el Estado Constitucional y
Democrático de Derecho, pues coloca a sujetos entrenados militarmente y
dedicados al uso máximo de la fuerza, en el papel de recurso regular u
ordinario para la protección de la ciudadanía, multiplicando los riesgos del
exceso.
DEFINICIÓN,
CARACTERÍSTICAS Y FUNCIÓN
“V. 1. En el marco de la Constitución salvadoreña, un primer acercamiento
al término Fuerza Armadadebe partir de
los arts. 211 y 212 Cn., según los cuales es una institución armada apolítica y
de carácter permanente que está facultada para actuar en forma disuasiva o empleando medios efectivos, y cuyo objetivo es usar la fuerza militar de forma controlada para proteger la soberanía del Estado y la integridad de su territorio,
tanto nacional como internacionalmente (defensa
nacional) frente a los riesgos y eventuales amenazas de origen externo.
En las Constituciones
históricas de El Salvador se le ha considerado como una institución que tiene
como función esencial la defensa del territorio y de la soberanía nacional. Así ha sido en las Constituciones de 1841 (arts. 72),
1864 (art. 58), 1871 (art. 77), 1872 (art. 120), 1880 (art. 115), 1883 (art.
120), 1886 (art. 132), 1939 (art. 166), 1945 (art. 142), 1950 (art. 112) y 1962
(art. 112).
CUALIDAD DE LA
DISCIPLINA
“2. A. De los arts. 211, 213 y 214 Cn. se advierte que la institución
militar tiene como requisito indispensable la cualidad de la
disciplina. Con independencia del régimen político y tipo de sociedad a la que
sirva la institución militar, la disciplina es un valor básico para la
profesión militar sin el cual ningún ejército podría funcionar, ni siquiera
existir. Precisamente porque la regularidad y permanencia de la institución
militar involucra, entre otras características, la necesidad de dar y obedecer
órdenes, cuyo incumplimiento puede conducir a consecuencias perniciosas,
incluso, la vida e integridad de sus miembros.
Este sentido
militar de la disciplina, de plena obediencia incluso a las más duras ordenes,
genera una de las tareas y responsabilidades más notables, y al mismo tiempo
más comunes a todos los Ejércitos: la de formar moralmente a sus miembros,
haciéndolos capaces de obedecer órdenes, de cara a la misma muerte en caso de
necesidad. Este hecho, por adverso que parezca, resulta absolutamente real y enteramente
necesario para los ejércitos, independientemente del carácter democrático o
dictatorial de su correspondiente sociedad.
SENTIMIENTO
CORPORATIVO
“B. La profesión militar comparte otro elemento de vital importancia
que no puede pasar inadvertido para su adecuada comprensión. Se trata del sentimiento
corporativo, elemento que es definido por la sociología militar como una
circunstancia emocional común a ciertas profesiones o grupos sociales que, por
presentar características muy marcadas, experimentan una doble percepción: por
un lado un cierto sentimiento diferenciador con respecto al resto de la
sociedad, y, por otro, un lazo fuerte de cohesión dentro del citado grupo
social o profesional (compañerismo, lealtad mutua, intereses comunes). Este sentimiento
corporativo es mayormente frecuente en las instituciones armadas como los
ejércitos o cuerpos militares, pues crea ciertos lazos de cohesión en el colectivo
estamental, se reafirman sus peculiaridades diferenciales como grupo social y
se defienden vigorosamente los intereses estamentales frente a los demás grupos
de la sociedad
C. Precisamente, el Capítulo VIII del Título
VI de la Constitución hace referencia a una serie de valores y características
que deben identificar el comportamiento individual y colectivo de la Fuerza
Armada en el cumplimiento de sus funciones, es decir, en la defensa de la
soberanía del Estado y la integridad del territorio nacional. De ahí que, por
la naturaleza de sus funciones, esta institución tenga una forma peculiar de
ordenación, pues se caracteriza por ostentar una organización profundamente jerarquizada, en la que la formación, unidad,
disciplina y subordinación de sus miembros constituyen factores cruciales para
alcanzar sus fines.
PRINCIPIOS QUE
RIGEN A LA MORAL MILITAR DEMOCRÁTICA
“VI. Todo
régimen político, sea democrático o no, necesita inculcar a sus militares unas
convicciones concordantes con los principios básicos del tipo de sociedad que
pretendan establecer y conservar.
1 Los principios que rigen a la moral militar democrática son:
A. El sentido de la
legalidad, que implica que las actuaciones militares deben realizarse dentro
del marco normativo existente, que no se obedezcan órdenes ilegales o
violatorias de derechos humanos, que la obediencia debida se ejecuta apegada a
la ley y con respeto a los derechos humanos y que la disciplina y la obediencia
debida se realiza con profesionalismo, apoliticidad y que sea no deliberante.
B. El sentido
del honor militar, que debe ser compatible con los derechos humanos, los valores
democráticos, las aspiraciones de la sociedad civilizada, de manera que toda
violación a los derechos humanos es considerada un quebrantamiento al honor
militar.
C. El sentido del
espíritu de cuerpo, para defender la soberanía y el territorio, en el que además se
manifiestan la convicción de unidad institucional y la cohesión, el celo por la
rectitud institucional, por la legalidad y el respeto a los derechos humanos;
asimismo, implica que el juzgamiento de un miembro del cuerpo militar por
violación a los derechos humanos no debe impedirse, sino que siempre debe
defenderse la integridad de la institución.
ACUERDOS DE PAZ
“2. Estos principios sobre la Fuerza Armada son retomados por la
historia constitucional salvadoreña reciente, específicamente a partir de los
AP y la nueva connotación democrática que pretendieron instaurar. Es sabido que
durante la última fase del conflicto armado (entre 1989 y 1992) se negociaron y
firmaron diversos acuerdos políticos entre el Gobierno y el Frente Farabundo
Martí para la Liberación Nacional (en lo sucesivo "FMLN"), los cuales
llevaron a que, finalmente, el 16-1-1992, en Chapultepec, México, se firmaran
los AP, que dieron por terminado el conflicto armado salvadoreño.
3. Los AP
muestran una conformación tripartita: se trata de un pacto inicialmente político, con incidenciajurídica y repercusiones sociales trascendentes.
A. Su componente
estrictamente político se advierte en su finalidad, pues a través de los AP se
buscó y logró poner fin a la guerra, ya no por la vía militar, sino únicamente
por la negociación política. Su elemento jurídico se evidencia en la intención
de las reformas constitucionales a fin de garantizar el irrestricto respeto de
los derechos de la persona humana, que se consolida como el eje de la
redefinición estatal que implicaron los AP; se impulsó la reformulación del
Estado salvadoreño para crear instituciones constitucionales novedosas que
coadyuvaran en la misión estatal de respeto efectivo de los citados derechos,
así como la transformación de otros entes constitucionales tradicionales, a los
que se les dotó de condiciones más apropiadas para favorecer el eficaz
desempeño de su rol constitucional.
DESMILITARIZACIÓN
DE LA SOCIEDAD Y REFORMULACIÓN DE LA MILICIA EN LOS ACUERDOS DE PAZ
“B. De los objetivos propuestos por las partes en el proceso de negociación,
se pueden colegir determinados contenidos medulares de los AP a saber: el
decidido respeto y garantía de los derechos humanos,la desmilitarización de
la sociedad y la reformulación de la milicia.
a. En efecto, los derechos humanos tienen un
papel preponderante en los AP; pues, unitariamente considerados establecen una
estructura estatal diseñada para sostener el respeto irrestricto de tales derechos, como postulado sustantivo que sienta las bases
de una nueva democracia en libertad.
b. La tutela de los derechos humanos también se tradujo en una desmilitarización. El enfrentamiento armado salvadoreño dejó como lección política la
clara idea de que los conflictos bélicos internos no se solucionaron mediante
la vía militar. Por el contrario, se comprobó que la represión
militar institucionalizada ejercida sobre la sociedad puede incubar mayores
niveles de violencia en determinados grupos, y desatar las más execrables violaciones de los derechos
fundamentales de la población en general, tal como ocurriera en el contexto de
la guerra civil salvadoreña.
Por tanto, la
desmilitarización era un objetivo importante, ya que se trataba de establecer
la paz en el territorio nacional, en el que debían convivir ambos bandos, e
incorporarse a la vida de la sociedad civil, que fue llamada a ejercer el poder soberano mediante la democracia
representativa y pluralista. Por tal razón, en los AP se consignó expresamente
que las reformas constitucionales relacionadas con la Fuerza Armada tenían por
objeto "definir con mayor claridad el sometimiento de la Fuerza Armada al
Poder Civil".
La trascendencia
de los derechos humanos dentro de los AP también inspira la nueva concepción de
las funciones policiales que, de tener un carácter militar, pasó a adquirir uno
netamente civil. Los AP conciben a la policía como una institución inserta en
la ciudadanía, al servicio de esta y no por encima de ella. La idea de la
policía dispuesta en los AP la concibe integrada a la ciudadanía.
De esta manera,
con la desmilitarización se pretendía evitar los desbordes típicos de los
regímenes represivos, que derivan de una concepción autoritaria de la
preservación del orden como valor en sí mismo. Por eso los AP estipularon la
necesidad de resguardar el carácter civil de la policía, partiendo desde el
rango más bajo de su personal hasta su más alta dirigencia política.
c. De igual
manera, las reformas referidas a la Fuerza Armada suponen un completo cambio de dirección de dicho cuerpo. Se
delimita su nuevo rol constitucional y se establecen las coordenadas que
orientarán su nueva doctrina. La milicia reestructurada con base en los AP se
ocupará únicamente de la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad
del territorio (ya no de la seguridad pública), debiendo ejecutar tal cometido
sin separarse de los valores democráticos y del respeto de la Constitución, a
cuyas autoridades queda sujeta.
Dicho ente ha de actuar (a partir de las reformas constitucionales aprobadas
tras los AP) "en relación siempre armónica con la sociedad civil, así como
su normal desenvolvimiento como integrantes de ésta", y "el
mantenimiento de la paz interna, de la tranquilidad, del orden y de la
seguridad pública está fuera de la misión ordinaria de la Fuerza Armada".
d. Los AP, al
influenciar el texto de la Constitución, se convierten en fuente material
histórica de la misma, en las áreas de seguridad pública y defensa nacional. Entonces, los AP suponen un rediseño del rol constitucional asignado a
múltiples instituciones, a fin de propiciar el respeto irrestricto de los
derechos humanos, objetivo que pasa por la desmilitarización.
INCIDENCIA DE
LOS ACUERDOS DE PAZ EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL ACTUAL
“4. De lo arriba consignado se puede extraer la incidencia de los AP
en el derecho constitucional actual. A partir de las reformas constitucionales
operadas en virtud de ellos puede identificarse de manera palmaria una función de
integración social de la Constitución; las reformas constitucionales provocaron unmomento
constitucional plenamente diferenciado del habitual curso de la vida política del
país, pues encaman el anhelo colectivo de rediseñar las ideas sobre el poder
público y su relación con los derechos fundamentales, consignando esas
acepciones renovadas en el texto constitucional.
La finalidad de
los AP se configuró a partir de las ideas de democracia, dignidad humana, pleno
respeto a los derechos humanos y reunificación social. Considerados en su acepción
de valores, los referidos conceptos han de inspirar la interpretación de los AP
y estos, a su vez, deben servir en la interpretación de las instituciones
constitucionales creadas o reformuladas en virtud de tales acuerdos.
5. A. Desde esta perspectiva, los AP son convenciones que muestran un
grado elevado de consenso social en la historia política jurídica salvadoreña
moderna, por lo cual deben ser considerados en la interpretación (y aplicación)
de los preceptos constitucionales que se hallen vinculados con ellos.
En efecto, no
hay disposición jurídica que no necesite ser interpretada. Sin embargo, las
posibilidades interpretativas que admita el precepto concernido dependerán de
la amplitud de su formulación lingüística. En ese orden, las disposiciones
constitucionales, por lo general, muestran la mayor apertura dentro del
ordenamiento jurídico, lo que permite su actualización normativa por el
desarrollo legislativo o de las interpretaciones efectuadas por los distintos
aplicadores jurídicos. En el momento de resolver un conflicto constitucional
específico es preciso establecer un significado del precepto en relación con
tal conflicto. Para ello ha de tomarse en cuenta las funciones de la
Constitución.
B. Ahora bien, no obstante la alusión a los AP como fuente histórica
material de las referidas reformas constitucionales, esta Sala no pretende
establecer como único criterio interpretativo las condiciones históricas que
dieron lugar a la creación de los enunciados constitucionales, pues ello podría conducir a la
petrificación de su contenido y de los mecanismos de garantía de los derechos
fundamentales, así como del papel de los órganos constitucionales. Sin embargo,
dichos elementos sociológicos sí deben ser tomados en consideracióncomo punto
de partida para delimitar el mandato y
el contexto que ha de inspirar a las citadas instituciones.
Por tanto la
interpretación del mandato en cuanto a las competencias, requisitos de los
funcionarios, procesos de elección, etcétera, de las instituciones creadas o
reformadas en razón de los AP, ha de efectuarse, precisamente, considerando las
intenciones y vocación axiológica de dicho pacto, en la medida que delimita las
coordenadas que deben seguir las instituciones concernidas en la vida política
y jurídica del Estado.
C. Para lo que al presente caso interesa, los acuerdos logrados
proscribieron la implementación de métodos militares para garantizar la
seguridad pública y aportaron una visión novedosa de la función estatal, cuyo
énfasis se puso en aumentar los niveles de democracia y de posibilitar el goce
y ejercicio de los derechos fundamentales. Por ello sus postulados mantienen la
capacidad de orientar el rumbo de los distintos entes estatales, así como del
resto de actores de la sociedad civil.
INTERPRETACIÓN
CONSTITUCIONAL
“2. Las particularidades de la interpretación constitucional implican
que su significado no puede petrificarse, sino que, a medida que lo requiera la
realidad normada, es necesario el uso de técnicas interpretativas que aseguren
una evolución en los significados que se les adscriban. Esta dirección
histórico-evolutiva concibe a la interpretación como una actividad de
adaptación de los preceptos constitucionales a las variaciones históricas de
ciertas circunstancias. Es decir, se trata de un método dinámico que pretende
adaptar la Constitución a la realidad normada.
Existen dos
concepciones distintas del papel que la historia debe desempeñar en la
interpretación jurídica: una estática y una dinámica. De acuerdo con la primera,
la tradición ejerce un papel relevante para la interpretación de la
Constitución, de tal manera que, aunque se emita un nuevo cuerpo jurídico o se
le hagan reformas, la intención del constituyente o del legislador (en su caso)
no es apartarse del espíritu o finalidad que tradicionalmente ha informado la
naturaleza de la institución jurídica que actualmente ha regulado. En la
segunda, por su parte, la realidad social existente en el momento de aplicar
determinada norma es la que influye en la interpretación del enunciado
constitucional de que se trate, de modo que la historia se toma como una base
desde la cual se puede partir, pero con tendencia hacia el futuro, como un
proceso de cambio continuo o como un proceso irregular con rupturas y cambios
en las circunstancias.
A causa de que
los arts. 159 inc. 2° y 168 ord. 17° Cn. prevén instituciones y principios que,
con anterioridad a las reformas de 1992, carecían de precedentes, en este
apartado solo se aludirá a la interpretación histórico-dinámica. Uno de los
aspectos que se toma en cuenta en este tipo de interpretación es que la disposición
constitucional que debe interpretarse forma parte de un proceso de cambio en la
regulación sobre una materia o institución. En esos casos la historia sirve para resolver las dudas
interpretativas, en cuanto pone de manifiesto una tendencia en la que la disposición
constitucional actual está inmersa.
SUBORDINACIÓN
DEL ESTAMENTO MILITAR A LAS AUTORIDADES CIVILES CONSTITUCIONALES
“3. A. Con respecto a la Fuerza Armada, los AP enuncian nuevos principios
doctrinarios ajustados a los valores que deben primar en una sociedad
democrática. Así, se definió que la misión de la Fuerza Armada es la defensa de
la soberanía del Estado y de la integridad del territorio, de modo que el
mantenimiento del orden, la seguridad y la tranquilidad pública no es un ámbito
ordinario de su competencia; se proclamó que su régimen institucional y su
actuación se enmarcarían, además, dentro de los principios que emanan del
Estado de Derecho, de la primacía de la dignidad de la persona humana y el
respeto a sus derechos.
El conjunto de
los principios doctrinarios enunciados en los citados acuerdos apunta hacia la
subordinación del estamento militar a las
autoridades civiles constitucionales, orientación que se pone de manifiesto en otra parte de esos
documentos al habilitar al Presidente de la República para que pueda"...nombrar civiles como titulares del Ministerio de la Defensa..." En concordancia con todo
ello, el Acuerdo reorienta el sistema educativo de la Fuerza Armada, para
adaptarlo a la nueva doctrina.
También se
acordó en los AP, entre otros aspectos, la reducción de la Fuerza Armada,
debido a sus nuevas funciones, doctrina y realidad de paz, así como la
supresión o disolución de numerosas unidades o cuerpos armados conectados con
dicho estamento: la Guardia Nacional, la Policía Nacional, la Policía de
Hacienda y las estructuras paramilitares.
B. Por su parte, la PNC debe tener a su cargo el resguardo de la
tranquilidad, el orden y la seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como en el rural, debiendo ser
independiente de la Fuerza Armada; ambas instituciones (Policía y Fuerza Armada) estarían adscritas a Ministerios diferentes.
También se concibió a la policía como un cuerpo nuevo, con nueva organización,
cuadros y mecanismos de formación y adiestramiento y nueva doctrina. La
doctrina del nuevo cuerpo policial fue ajustada a la línea democrática trazada
durante el proceso de paz, principalmente el respeto a los derechos humanos; se
definió con detalle su estructura funcional y territorial y el régimen de su
personal; también se previó la creación y orientación de la Academia Nacional
de Seguridad Pública, creada exclusivamente para la formación de los miembros
de la PNC conforme a la nueva doctrina de la seguridad pública. Asimismo, fue
concebida como el único cuerpo policial armado con competencia nacional.
Finalmente, se
estableció un régimen transitorio del sistema de seguridad pública. Se acordó la supresión de la
Policía Nacional, que era también un cuerpo de seguridad pública adscrito a la
Fuerza Armada; pero como no era razonable dejar al país desprovisto de servicios
de seguridad pública, se pactó que la antigua Policía Nacional cesaría dentro
del término de dos años contados a partir del inicio del despliegue de la PNC yque actuaría bajo estrecha supervisión de la Misión de
Observadores de las Naciones Unidas para El Salvador —ONUSAL—. Se estipuló,
incluso, que en cumplimiento de sus actividades, los efectivos de la Policía
Nacional serían acompañados por agentes policiales de otros países expertos en
la organización y funcionamiento de policías civiles. En consecuencia, la Policía
Nacional quedó disuelta, situación que supuso un fin a la militarización
estructural de la seguridad pública.
EFECTOS DE LOS ACUERDOS DE PAZ: COMPETENCIAS RELACIONADAS CON LA
SEGURIDAD PÚBLICA SON TRANSFERIDAS HACIA LA POLÍCIA NACIONAL CIVIL
“De acuerdo con tal disposición, entre otras atribuciones y
competencias, le corresponde al Presidente de la República organizar, conducir
y mantener la PNC para el resguardo de la paz, la tranquilidad, el orden y la
seguridad pública, tanto en el ámbito urbano como en el rural, con estricto
apego al respeto a los derechos humanos y bajo
la dirección de autoridades civiles.
Según los AP,
que constituyen el contexto axiológico e histórico que inspiraron las reformas
constitucionales de 1992, dentro de las autoridades civiles bajo cuya dirección
está la PNC se comprenden: el Presidente de la República, el Ministro y el
viceministro del MJSP, el Director General de la PNC (funcionario que, según el
art. 6 inc. 2° frase la de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, es
nombrado por el Presidente de la República), los Subdirectores Generales, el
Inspector General, los Jefes de División de cada servicio y los Jefes de las
delegaciones departamentales. Dichos acuerdos enfatizan que los mandos de la
PNC serán civiles (Apartado 3 del Capítulo II de los AP).
De esto se
deduce una clara finalidad de los AP: poner fin a la
militarización estructural de la seguridad pública o, en otros términos,
asegurar la prohibición de confiar a mandos militares la conducción de la
institución policial estatal, ya que la causa motivadora fue que el estamento
militar estuvo involucrado en infracciones al orden constitucional. Ello trajo como consecuencia que uno de los principales convenios
logrados por esas fuerzas beligerantes fuera modificar el estatuto
constitucional de la Fuerza Armada, para definir con mayor claridad su
subordinación a las autoridades constitucionales y, además,transferir las
competencias relacionadas con la seguridad pública hacia la PNC, un cuerpo
nuevo bajo la dirección de autoridades civiles.
Estas
aspiraciones de distinguir a la Fuerza Armada de la PNC en cuanto a sus
competencias y nueva doctrina, que finalmente lograron ser introducidas en la
Constitución, se erigen como principios de índole preventivos tendentes a
evitar la militarización de la seguridad pública. De ahí que sus autoridades
deban ser civiles, según los AP que aportan el espíritu al texto de las
reformas constitucionales.
REGIDA POR
PRINCIPIOS ADOPTADOS EN LOS ACUERDOS DE PAZ
“a. En razón de
lo anterior, la Fuerza Armada estaría regida por los siguientes principios,
adoptados en los AP: (i) Su misión es la defensa de la soberanía del Estado y
de la integridad del territorio, en los términos del régimen definido para ella
por la Constitución y las leyes (art. 212 inc. Cn.); (ii) Es una institución
permanente al servicio de la Nación, obediente, profesional, apolítica y no
deliberante (art. 211 Cn.); (iii) Debe respetar el orden político determinado
por la voluntad soberana del pueblo y a todo cambio político o social que dicha
voluntad genere, de conformidad con procedimientos democráticos que se adecuen
a la Constitución; (iv) Posee un carácter instrumental, no decisorio en el
campo político, en consecuencia, sólo el Presidente de la República y los
órganos fundamentales del gobierno podrán disponer de la Fuerza Armada para
hacer efectivas las disposiciones que hayan adoptado dentro de sus respectivas
áreas constitucionales de competencia, para hacer cumplir la Constitución (art.
212 inc. 2° Cn.); (v) Se debe hacer efectiva la distinción entre los conceptos
de seguridad y de defensa. (art. 159 inc. 2° Cn.); (vi) El mantenimiento de la paz interna,
de la tranquilidad, del orden y de la seguridad pública está fuera de la misión
ordinaria de la Fuerza Armada, como institución responsable de la defensa
nacional, pues en ese ámbito, el eventual papel de la Fuerza Armada sería del todo
excepcional, cuando se hayan agotado los medios ordinarios para ello (art. 212
inc. 1° frase 2ª Cn.)
b. A su vez, la nueva doctrina de la PNC estaría regida por los
siguientes principios, adoptados en los AP: (i) Formación bajo principios democráticos;
una noción de la seguridad
pública como servicio del
Estado a la ciudadanía, ajeno a toda consideración política, ideológica o de
posición social y a cualquier otra discriminación; el respeto a los derechos
fundamentales; el esfuerzo en prevenir y combatir el delito; y la subordinación
del cuerpo a las autoridades constitucionales; (ii) La concepción de la PNC
como un cuerpo profesional, independiente de la Fuerza Armada y ajeno a toda
actividad partidista, sin perjuicio del derecho de sus miembros a asumir como
ciudadanos la opción política de su preferencia, quienes no podrán valerse de
su condición para fines partidistas; (iii) La prestación del servicio policial
a la comunidad y la protección de todas las personas contra actos ilegales y violatorios
de derechos humanos, en relación con el alto grado de responsabilidad exigido
por su profesión; (iv) El respeto y protección de la dignidad humana y el
mantenimiento y defensa de los derechos fundamentales de todas las personas,
sin discriminación alguna; (y) El uso de la fuerza solo cuando
sea estrictamente necesario y en la medida proporcional que lo requiera el
desempeño de sus tareas; (vi) El deber de secreto en las cuestiones de carácter
confidencial bajo su conocimiento, a menos que el cumplimiento del deber o las
necesidades de la justicia exijan estrictamente lo contrario;
(vii) La prohibición de infligir, instigar, tolerar actos de tortura u
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como invocar la
orden de un superior o circunstancias especiales como estado de guerra o
amenaza de guerra, amenaza de la seguridad nacional, inestabilidad política
interna, o cualquier otra emergencia pública, como justificación de la tortura
u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes;
(viii) El respeto al principio de legalidad, por lo que la obediencia a
una orden superior no justifica la comisión de hechos manifiestamente punibles;
(ix) La plena protección de la salud de las personas bajo su custodia y, en
particular, la adopción de medidas inmediatas para proporcionar o facilitar
atención médica cuando se precise; y (x) La prohibición de cometer actos de
corrupción, a los cuales deben oponerse y combatir rigurosamente.
Además, dentro de la nueva doctrina de la seguridad pública se
consideró la importancia de la educación y formación policial, así como de la
carrera policial, que —al igual que otro tipo de carreras— tiene como finalidad
garantizar el ejercicio independiente y profesional de las funciones policiales
por parte del elemento humano que presta sus servicios al Estado en un régimen
de subordinación. Esta comprende una serie de derechos y obligaciones para el
ingreso, permanencia y terminación de la carrera. Y es que, producto del
ejercicio de la carrera policial, las promociones, ascensos y prestaciones son
precisamente algunos de los derechos que se confieren a los policías, previa
observancia de los requisitos y condiciones preestablecidas
DEFINICIÓN Y POTESTAD DE LA AUTORIDAD CIVIL
“B. Los AP tienen una marcada delimitación de las autoridades a
quienes se les confía la dirección política de la seguridad pública, lo que
excluye a los militares. En razón del cargo que detentan, esas autoridades
(desde el Presidente de la República hasta los Jefes de las Delegaciones
Departamentales de la PNC) ejercen un poder de mando capaz de impregnar concepciones
o doctrinas claves en materia de seguridad pública. De permitirse que personas
con formación militar asuman esos cargos de dirección, sería posible que la
estructura militar desarrolle sus políticas públicas con visión castrense o
adopte, directamente, orientaciones políticas propias, desde el plano de la
"seguridad pública"; de ahí la necesidad de prever
constitucionalmente ciertas prohibiciones con fines preventivos.
Respecto al
Presidente de la República, conviene hacer la aclaración respecto del tratamiento
particular que da el art. 152 ord. 5° Cn., al establecer que: "No podrán
ser candidatos a la presidencia de la República: (...) 5° Los militares de
profesión que estuvieren de alta o que lo hayan estado en los tres años
anteriores al día del inicio del período presidencial". Sobre este
tratamiento especial no corresponde hacer análisis de fondo, por no ser materia
de este proceso de inconstitucionalidad.
C. a. De la interpretación unitaria de los arts. 168 ord. 17° Cn. y
art. 6 inc. 2° frase P de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, se
entiende que existe una norma que atribuye al Presidente de la República una
competencia que opera como una prescripción habilitante condicionada, la cual requiere de la verificación de elementos materiales
previos para activarla. Así, la PNC debe estar bajo el cargo de autoridades
civiles. Es decir, si bien atribuye una competencia, ésta no se puede ejercer
mientras no se hayan acreditado ciertas circunstancias fácticas que la
condicionan que se trate de autoridades civiles.
b. Partiendo de
lo anterior, la autoridad civil, en el contexto actual y para efectos del art. 168 ord. 17° Cn., se
definiría de manera negativa como aquel tipo de autoridad que no implica ejercicio de
autoridad militar y a la cual corresponde una potestad de mando, de imposición
o de dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas. Dicha potestad puede consistir, entre otras, en competencias
reglamentarias, sancionadoras, disciplinarias, de nombramiento y destitución de
empleados, de fiscalización, etc.
DIRECCIÓN
POLÍTICA DE SEGURIDAD PÚBLICA
“A. En primer término, debe recordarse que el Ejecutivo es uno de los
Órganos de dirección política que elabora y lleva a cabo las políticas públicas
que buscan la satisfacción de necesidades según determinado programa de
gobierno, incluyendo en ella el impulso para la actuación de los otros Órganos.
Desde esta perspectiva, esta función de dirección política se realiza en dos
ámbitos: una determinada política exterior y una determinada política interior.
Dos casos
especiales de políticas cuya dirección están a cargo del Ejecutivo son, por una
parte, ladefensa nacional que corresponde al Ministerio de la Defensa Nacional (y su
ejecución de la Fuerza Armada), y, por otra, la seguridad pública, que es
atribuida al MJSP (cuya
ejecución corresponde a la PNC); uno y otro Ministerio son independientes,
tanto orgánica como subjetiva y funcionalmente.
Dentro de las
competencias que se engloban en la "dirección política de la seguridad
pública", le corresponde al MJSP elaborar los planteamientos y estrategias
que integran la política de Estado sobreseguridad pública, que incluye ineludiblemente la prevención de la violencia y el
combate del delito, la rehabilitación y reinserción del delincuente y las
medidas de represión necesarias para contrarrestar toda actividad
delincuencial; promover el mantenimiento del orden; y ejercer, en
representación del Presidente de la República y bajo sus instrucciones, la organización,
conducción y mantenimiento de la PNC. Todo lo cual debe ser autorizado por el Presidente —art. 35 del
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo—.
Por su parte, el
Ministerio de la Defensa Nacional forma parte de los órganos superiores de la
composición general de la Fuerza Armada (junto con la Comandancia General de la
Fuerza Armada y el Estado Mayor Conjunto); a tales órganos superiores les
corresponde conjuntamente la conducción, organización, mantenimiento y
operación del estamento militar —art. 39 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo—.
Al Ministro le
atañe la representación, ante el Órgano Ejecutivo, del punto de vista e
intereses de la Fuerza Armada en la discusión y análisis de los problemas
nacionales relacionado con la misión constitucional de esta, así como fomentar
su eficiencia operativa.
Sobre la
competencia de organización y conducción de la Fuerza Armada es preciso afirmar
primeramente que se trata de una institución permanente que está obligada a
colaborar para la consecución del proyecto común de la nación, cuando sea
requerida por los Órganos competentes y dentro de los límites que establece la
Constitución. Y dentro de dicho proyecto, se comprende tanto la política interna
como la exterior del Estado (sentencia de 25-VII-2007, Inc. 25-2004).
En relación con
lo anterior, el art. 212 inc. 1° Cn. señala que la misión de la Fuerza Armada
es la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio, lo
cual tiene un claro carácter garantista frente a una tradición militarista que
se pretendió erradicar mediante las reformas derivadas de los AP.
PROHIBICIÓN DE
NOMBRAR COMO TITULAR DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PÚBLICA A UN
MILITAR DEBIDO A SU FORMACIÓN MILITAR
“B. Ahora bien, el art. 159 inc. 2° Cn. se refiere expresamente a la
independencia orgánica y funcional de ambos tipos de ministerios; sin embargo, el supuesto relativo a
si un militar puede ser titular del MJSP ha quedado indeterminado. Es decir, si
bien queda clara la prohibición constitucional de fusión orgánica y funcional
entre seguridad pública y defensa nacional, la cuestión
constitucional a dilucidar en el presente caso es que si dicha prohibición
también se extiende hacia la fusión subjetiva: militares ejerciendo labores de
dirección en materia seguridad pública.
Para resolver
tal supuesto debe tenerse presente que las disposiciones constitucionales se
hallan en una situación de mutua interacción y dependencia, por lo que solo su conexión global produce la conformación
concreta de las instituciones estructuradas por la Constitución (principio de
unidad de la Constitución). Sus significados posibles únicamente pueden
atribuirse adecuadamente cuando sus preceptos se entienden como unidad.
C. Por su parte, tal y como quedó afirmado, la PNC debe
estar a cargo de autoridades civiles, situación que excluye la posibilidad de
que cualquier militar la dirija. El fundamento se cifra en la independencia, no solo orgánica y
funcional, sino también subjetiva. En efecto, a la policía corresponde mantener el orden, la
seguridad y la tranquilidad pública; a su cargo está la seguridad pública, cuya
política es elaborada justamente por el MJSP.
En consecuencia,
el contenido del art. 159 inc. 2° Cn. (que distingue al Ministerio de la
Defensa Nacional del MJSP) viene determinado por el art. 168 ord. 17° Cn., en
el sentido que existe una prohibición constitucional de nombrar como
Ministro del MJSP a un militar, de alta o que lo haya estado, con independencia
del tiempo que haya transcurrido luego de su inactividad, precisamente por su
formación militar que es incompatible con la nueva doctrina de la seguridad
pública.
D. Auxiliándonos de
lo dispuesto en la legislación, los militares se pueden encontrar en distintas
situaciones jurídicas de servicio. Así, según el art. 8 ord. 23° de la Ley de
la Carrera Militar, se encuentra en "situación activa" el personal de
alta y el profesional que ejerce la carrera militar con plenos derechos y
obligaciones. En cambio, se encuentran en "situación de retiro" los
militares que hacen uso del derecho a pensión, pierden el derecho de ascenso,
pero pueden ser llamados al servicio activo cuando las necesidades lo requieran.
Se complementa
lo anterior con el art. 117 de la misma ley, de acuerdo con el cual el personal
deja de ejercer la carrera militar cuando es transferido a la situación de
retiro. Cabe mencionar, además, el art. 118 de esa ley, que establece que
finalizan la carrera militar quienes son excluidos del escalafón general de la
Fuerza Armada por: renuncia voluntaria de grado, condena definitiva
ejecutoriada (que tenga como pena accesoria la destitución militar) o
fallecimiento.
La pertenencia a
cualquiera de las situaciones anteriores excluye al militar de ejercer
cualquier cargo de dirección en la seguridad pública, dado que la formación
militar es incompatible con la nueva doctrina de la seguridad pública.
MILITARES YA SEA EN SITUACIÓN ACTIVA O DE BAJA NO HAN SIDO ADIESTRADOS PARA LA
PREVENCIÓN Y REPRESIÓN DE LA CRIMINALIDAD
“2. A. Se comenzará con el análisis de la presunta infracción que el AE
n° 535/2011 produce a la separación de funciones de defensa nacional y de
seguridad pública, así como de la independencia de la PNC con respecto a la
Fuerza Armada (Art. 159 inc.2° Cn.)
Lo primero que
debe advertirse en esta parte de la sentencia es que la controversia constitucional
versa sobre si el general (llamado así por el Presidente de la República en el AE n°
535/2011) nombrado como Ministro de Justicia y Seguridad Pública todavía sigue
siendo Q no militar; solo en caso afirmativo, será oportuno analizar si existe
una confusión entre la defensa nacional y la seguridad pública. La tesis de los
peticionarios se centra en que sí lo son. La autoridad demandada, por su parte,
no niega ni acepta esa afirmación; más bien, a su juicio lo importante es
determinar si el general Munguía Payés es militar activo o de baja, para lo
cual acude a algunas disposiciones de la Ley de la Carrera Militar y de su
Reglamento.
El argumento del Presidente de la República no es atendible, por
dos razones: (a) es impertinente; y (b) desconoce la fuerza pasiva de la
Constitución.
a. La apreciación de la autoridad demandada es impertinente,
porque no guarda una auténtica relación con la primera cuestión relevante que
debe ser dilucidada. Lo esencial en esto es saber si el general Munguía Payés
es o no militar, no cuál es o fue el escalafón, la situación o la calidad que
tiene o tuvo dentro del estamento militar.
Ser o no militar, por una parte, y ser militar de alta o de baja,
por otra, son cosas distintas. En el contexto del art. 159 inc. 2° Cn., lo primero
es importante, porque la reforma a esta disposición constitucional pretendió
acentuar la independencia orgánica, funcional y subjetiva de la defensa
nacional y de la seguridad pública, a fin de evitar que militares detentaran el
cargo de Ministro de Justicia y Seguridad Pública y, con ello, que se impulsara
dentro del ministerio la doctrina militar, dándole un carácter o estructura
militar y el sometimiento a tales disciplinas. Lo segundo no es importante,
debido a que, de baja o no,
por su formación militar el general Munguía Payés como cualquier otro oficial
de la Fuerza Armada, ha sido adiestrado para la represión y el combate bélico,
y no para la prevención y represión de la criminalidad, que es, precisamente,
una de los objetivos principales del ministerio en referencia.
En realidad, el
Presidente desviar o elude la cuestión clave, esto es, suponer que se trata de
un problema que debe ser resuelto en el terreno normativo de la ley y del
reglamento (hacer una distinción entre el servicio activo, la situación activa
y la calidad de militar que integran la estructura jerárquica de la Fuerza
Armada), cuando lo que está en juego es saber si existe o no una formación y
una tabla de valores y principios que pueden incidir en las decisiones que han
de ser adoptadas por el titular del ministerio en cuestión.
CONSTITUCIÓN DE
LA REPÚBLICA NO PUEDE SUPEDITARSE AL CONTENIDO DE LA LEY DE LA CARRERA MILITAR
Y SU REGLAMENTO
“b. Asimismo, el
Presidente de la República además desconoce la fuerza pasiva de la Constitución.
Las
disposiciones que integran el ordenamiento jurídico se estructuran formalmente
en un entramado de relaciones normativas regidas por los criterios de jerarquía
y, en consecuencia, de fuerza jurídica. Aquellas pertenecen al orden jurídico
cuando han sido elaboradas de acuerdo con las disposiciones sobre producción
normativa, previstas en la Constitución. De esto se sigue la existencia de una
jerarquía entre las disposiciones del ordenamiento, esto es, cadenas de validez
jerarquizadas entre las diversas fuentes del Derecho inferiores y las
superiores, hasta llegar a la Constitución, de la cual depende la validez de
todo el ordenamiento.
Esto último le
confiere a la Constitución una fuerza jurídica, que puede dividirse en activa y
pasiva. La primera es su capacidad para intervenir en el ordenamiento, creando
derecho o modificando el que ya existe; mientras que la segunda es su capacidad
para resistirse a los cambios que la fuerza jurídica de las disposiciones
inferiores quiera hacerle (sentencia de 21-VI-2002, Inc. 3-99). Los arts. 73
ord. 2°, 185, 235 P frase y 246 inc. 2°, la frase Cn. atribuyen a la Ley
Suprema la propiedad de ser el derecho más fuerte. La Constitución vincula
(obliga) a todas las personas, funcionarios y poderes públicos.
En tanto derecho
predominante, las normas adscritas por la jurisprudencia a las disposiciones
constitucionales tienen la virtud de alterar los supuestos de hecho y las consecuencias jurídicas comprendidas en las
reglas que integran el sistema de fuentes del Derecho. Pero también la de
impedir que los significados de la Constitución dependan del contenido
atribuido a las "leyes, decretos y reglamentos", es decir, que los
preceptos constitucionales no pueden interpretarse según la normativa
infraconstitucional
Lo anterior debilita
la propuesta del Presidente de la República, quien pretende que esta Sala
interprete el art. 159 inc. 2° Cn. de conformidad con la Ley de la Carrera
Militar y con su Reglamento. El significado de dicha disposición constitucional
no puede estar supeditado al contenido de esas fuentes infraconstitucionales.
De admitirlo, se caería en el extremo de afirmar que la interpretación que se
haga en esta sentencia dependería de la validez de esa ley y de ese reglamento,
de tal manera que con su reforma o derogación se podría alterar la fuerza
normativa del precepto, y por tanto, modificar o revertir la jurisprudencia
constitucional.
NOMBRAMIENTO DE
UN MILITAR COMO MINISTRO DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PÚBLICA PRODUCE ALTERACIÓN A
LA DIFERENCIA ENTRE DEFENSA NACIONAL Y SEGURIDAD PÚBLICA
“Ahora bien, en
su intervención el Presidente no negó la condición de militar del Ministro de
Justicia y Seguridad Pública. Y no lo hizo por una razón elemental: la
formación y adiestramiento militar del general Munguía Payés es un hecho
notorio que no puede negarse. A tal punto esto es así, que la misma autoridad
demandada asume implícitamente como existente ese hecho, porque, por una parte,
en su nombramiento le reconoce con su grado militar, y, por otra, admite que la
calidad de militar y el grado son "inherentes a la persona". Aunque
de baja, la disciplina y doctrina militar, la política y todos los ámbitos de
la vida estatal producto del entrenamiento castrense son inmanentes a los
militares, de modo que dificilmente puede aceptarse que el acto formal de dar
de baja a un militar puede despojarlo de su preparación, entrenamiento y método
de enseñanza y aprendizaje caracterizado en la jerarquía, en la disciplina y en
la afinidad de sistemas logísticos y de estrategias bélicas. Esta formación es
compatible solamente con las funciones que les corresponden por su propia
naturaleza: la defensa de la soberanía y de la integridad territorial. Sin
embargo, es posible reconocer una matización del criterio anterior para
aquellos casos en los que el militar renuncie a su cargo y se someta a las
directrices educativas de la formación civil que inspiran las labores de
seguridad pública; es decir, su paso por la Academia Nacional de Seguridad
Pública.
En ese sentido,
la emisión del AE n° 535/2011 no solo ha producido la confusión entre
facultades y competencias atribuidas a distintos ministerios, sino también ha
alterado la diferencia que existe entre la "defensa nacional" y la
labor de "seguridad pública". Ello contraviene la distinción
contenida en el art. 159 inc. 2° Cn., cuya finalidad es impedir que personas
con formación militar dirijan el MJSP y que, de esta forma, se desarrollen
políticas públicas con visión castrense o adopte, desde el plano de la
seguridad pública.
Por ello se
concluye que dicho acuerdo, mediante el cual el general Munguía Payés fue
nombrado como Ministro de Justicia y Seguridad Pública, deberá ser declarado
inconstitucional en esta decisión.
PROHIBICIÓN DE
NOMBRAR A UN MILITAR COMO DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL
“B. a. Ahora corresponde examinar la contravención aparente que el AE
n° 30/2012 produce a la obligación que la dirección de la PNC esté a cargo de
autoridades civiles (art. 168 ord. 17° Cn.)
b. Según los actores, el general Francisco Ramón Salinas Rivera,
Director General de la PNC, también es militar. Sobre esto el Presidente de la
República sostuvo, por un lado, que la Constitución no dice que los militares
tienen prohibido ejercer cargos de dirección en materia de seguridad pública,
sino que dichos cargos deben estar en manos de autoridades
civiles; y, por el otro, que, de aceptarse la tesis de que el citado
general es militar, se produciría una afectación al derecho a optar al cargo
público de DGPNC.
c. Primero se analizará lo expuesto por la
autoridad demandada y, después, lo planteado por los demandantes.
En relación con
el primer argumento, el Presidente de la República pretende que este Tribunal
acepte la tesis subrepticia de que un militar retirado pueda fungir como DGPNC,
porque el art. 168 ord. 17° Cn. no lo prohíbe, la cual es contradictoria con
otra afirmación que hace: la Constitución señala que la PNC estará bajo
autoridades civiles.
El primer punto
del argumento es contrario al significado atribuido al art. art. 168 ord. 17°
Cn. En el contexto de esta disposición —se dijo— por "autoridad
civil" se entiende como aquella autoridad que no implica ejercicio de
autoridad militar y a la cual corresponde una potestad de mando, de imposición
o de dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas. Se trata de
una noción negativa: Si solo las autoridades civiles pueden dirigir la PNC, no
hay autorización constitucional para que los militares lo hagan.
Según los AP,
dentro de las autoridades civiles bajo cuya dirección debe estar la PNC se
comprende al DGPNC, funcionario que es nombrado por el Presidente de la
República (art. 6 inc. 2° frase P de la Ley Orgánica de la PNC). De ahí que
existe una prohibición de nombrar a un militar en dicho cargo policial, a
diferencia de lo que pretende hacer ver la autoridad demandada al crear una
nueva categoría de militar-no militar, o militar-civil, lo que genera una
incongruencia en sí misma —contradictio in terminis—.
MILITARES NO SON TITULARES AL DERECHO A OPTAR AL CARGO DE
DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL
“En cuanto al segundo argumento, el relativo a que, de aceptar que
el general Salinas Rivera aun es militar y que no puede ser nombrado como
DGPNC, se produciría una afectación a su derecho a optar a un cargo público.
Debe recordarse que un derecho fundamental está contenido en una disposición
constitucional que convive con otras de igual rango, por lo que el contenido de
ambas debe ser ajustado de forma que ninguna de ellas se vuelva ineficaz; así
lo exige el principio de unidad de la Constitución. La autodeterminación de la conducta
objeto de un derecho fundamental o el problema de su titularidad no puede negar
las exigencias derivadas de un mandato constitucional. En consecuencia, el ámbito
normativo de un derecho no puede extenderse a tal punto que su aplicación
suponga el desconocimiento de otras normas adscritas a otras disposiciones
igualmente constitucionales que también sean aplicables al caso: un derecho fundamental no puede dar
cobertura a vulneraciones de otras normas constitucionales.
Los arts. 72
ord. 3° y 168 ord. 17° conviven en el mismo cuerpo normativo: la Constitución.
En el primero se establece el derecho político de los ciudadanos a optar a
cargos públicos cumpliendo con los requisitos establecidos en la
Constitución; en el segundo, por su parte, se prohíbe que un militar sea
nombrado como DGPNC. Según lo dicho previamente, el art. 168 ord. 17° Cn.
permite delimitar la titularidad del derecho contenido en el art. 72 ord. 3°
Cn., razón por la cual puede concluirse sin mayor dificultad que los militares
no son titulares del derecho político a optar al cargo público de DGPNC. El derecho a
optar a cargos públicos del que son titulares los militares no comprende el
intentar acceder a la dirección general de la PNC. El argumento del Presidente, pues, debe descartarse.
POLICÍA NACIONAL
CIVIL DEBE ESTAR A CARGO DE UNA AUTORIDAD CIVIL
“d. Corresponde
a continuación pronunciarse sobre el reproche formulado por los demandantes.
Para ellos, el general Francisco Ramón Salinas Rivera, DGPNC, también es
militar. Este tribunal comparte esa consideración, porque, a semejanza de lo
que sucede con el general Munguía Payés, no puede soslayarse que el actual
director de la policía también ha recibido una preparación, un entrenamiento y
un método de enseñanza y aprendizaje que se caracteriza por la jerarquía, la
disciplina y la afinidad de sistemas logísticos y de estrategias bélicas que
solo son compatibles con la defensa de la soberanía y de la integridad
territorial, no así de la seguridad pública. Esta formación no puede ser
despojada por un acto formal por el hecho de darle la baja militar.
Partiendo de lo
anterior, se interpreta que el actual DGPNC no es una autoridad civil, sino
militar. Ello contraviene la imposición derivada del art. 168 ord. 17° Cn.,
consistente en que la dirección de la PNC esté a cargo de autoridades civiles,
con la correlativa prohibición para el Presidente de la República de que nombre
a un militar en ese cargo. Esto incrementa el riesgo de la militarización de la
seguridad pública que puede degenerar en un régimen represivo y en una concepción autoritaria de la preservación del orden como
valor en sí mismo. En consecuencia, el AE n° 30/2012 será declarado
inconstitucional en el fallo de esta sentencia.
EFECTOS:
INVALIDAR EL NOMBRAMIENTO DEL MINISTRO DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PÚBLICA Y DEL
DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL CIVIL Y PROCEDER A NOMBRAR FUNCIONARIOS
CIVILES
“C. Finalmente, se recuerda que los peticionarios plantearon un
argumento de modo eventual. Sostuvieron que, en caso que se concluyera que los
generales David Victoriano Munguía Payés, Ministro de Justicia y Seguridad
Pública, y Francisco Ramón Salinas Rivera, DGPNC, no fueran militares, de igual
manera los acuerdos impugnados serían inconstitucionales, ya que el Presidente
de la República los habría emitido en fraude a la Constitución.
Sin embargo, se
ha concluido que dichos funcionarios todavía conservan su condición de
militares, razón por la cual sus nombramientos como Ministro de Justicia y Seguridad Pública y Director General de la PNC, se invalidan en la
presente sentencia. De esto se sigue
que es improcedente analizar si con el nombramiento de los mismos, el
Presidente ha incurrido en un fraude a la Constitución. En consecuencia, se
omitirá cualquier tipo de pronunciamiento sobre dicho motivo de inconstitucionalidad.
En conclusión,
el efecto inmediato de la presente sentencia consiste, entonces, en que queda
invalidado, a partir de esta fecha, el nombramiento del Ministro de Justicia y
Seguridad Pública, general David Victoriano Munguía Payés, y el Director
General de la Policía Nacional Civil, general Francisco Ramón Salinas Rivera,
por contravenir a los arts. 159 inc. 2° y 168 ord. 17° Cn.; y por lo tanto,
deberá procederse a nombrar a funcionarios civiles, quienes habrán de
sustituirles, cumpliendo los requisitos constitucionales y las condiciones que
garanticen la separación orgánica, funcional y subjetiva entre defensa nacional
y seguridad pública. Sin embargo, los actos jurídicos y administrativos
realizados por los mencionados generales, son válidos.”