POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN
ORIGEN TANTO EN EL ÁMBITO JURISDICCIONAL COMO ADMINISTRATIVO RADICA EN
EL DENOMINADO IUS PUNIENDI DEL ESTADO, QUE JUSTIFICA EL TRASLADO DE PRINCIPIOS
APLICABLES EN MATERIA PENAL AL ÁMBITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
“La parte actora pide se declare la
ilegalidad de actos emitidos por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del
Consumidor, que se detallan a continuación:
a) La resolución de las doce horas
cuarenta y cinco minutos del veintiocho de agosto de dos mil nueve, mediante la
cual se sancionó a la referida sociedad, con la cantidad de siete mil
trescientos veinte dólares de los Estados Unidos de América ($7,320.00),
equivalentes a mil sesenta y cuatro mil cincuenta colones (¢64,050), en
concepto de multa por la supuesta infracción al artículo 44 letra a) de la Ley
de Protección al Consumidor; y,
b) La resolución de las doce horas
con veinticinco minutos del nueve de diciembre de dos mil nueve que declaró sin
lugar el recurso de revocatoria presentado y confirmó el acto anteriormente
descrito.
Hace recaer la ilegalidad de la
resolución esencialmente en la transgresión de:
1) Los principios de legalidad,
congruencia procesal, debido proceso legal y presunción de inocencia,
culpabilidad y proporcionalidad,
2) Artículo 28 inciso 3° de la Ley
de Protección al Consumidor,
3) Artículos 40 y 49 de la Ley de
Protección al Consumidor,
4) Artículos 106 y 146 de la Ley
de Protección al Consumidor, que establecen que las resoluciones que afecten
derechos de los consumidores o de los proveedores, deberán ser suficientemente
fundamentadas en los hechos probados y que las pruebas aportadas en el proceso
serán apreciadas según las reglas de la sana crítica.
2. NORMATIVA APLICABLE.
a) La Constitución de la República,
Asamblea Constituyente, Número 38, del quince de diciembre de mil novecientos
ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial Número 234, Tomo 281, del
dieciséis de diciembre de mil novecientos ochenta y tres.
b) Ley de Protección al Consumidor contenida en el
Decreto Legislativo número seiscientos sesenta y seis, del treinta y uno de
agosto de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial número ciento sesenta y
seis tomo trescientos sesenta y ocho de fecha ocho de septiembre de dos mil
cinco.
3. SOBRE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Según importantes corrientes doctrinarias,
el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control
social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la
aplicación de las leyes por los Tribunales que desarrollan dicha jurisdicción,
y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las
conductas calificarlas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función
administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce
técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
La Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de inconstitucionalidad de las doce
horas del día veintitrés de marzo de dos mil uno, asume esta postura al decir
que: "En la actualidad, se acepta la existencia de dicha potestad
(refiriéndose a la potestad sancionadora de la Administración) dentro de un
ámbito más genérico, y se entiende que la misma forma parte, junto con la
potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi superior del Estado, que
además es único; de tal manera que aquellas no son sino simples manifestaciones
concretas de éste." (Considerando jurídico V.4 de la Sentencia referencia
8-97Ac).
De similar manera, esta Sala de lo
Contencioso Administrativo ha establecido en diversas sentencias que la
potestad sancionadora de la Administración Pública puede definirse como aquélla
que le compete para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por
actos de éstos contrarios al ordenamiento jurídico. En similares términos, y parafraseando
a Luciano Parejo Alfonso, también ha expresado que la potestad sancionadora de
la Administración materializa actuaciones que traducen un mal infligido por la
Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal,
agregando que: "La finalidad que guía tal potestad es la protección o
tutela de los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se
concreta el interés general." (entre otras, Sentencia del veinticuatro de
febrero de mil novecientos noventa y ocho, referencia 29-G-91).
Como se constata, es criterio asumido
tanto por esta Sala como por la Sala de lo Constitucional, que la potestad
sancionadora de la Administración encuentra común origen con el Derecho Penal
al derivarse del mismo tronco del ius puniendi del Estado.
El tratadista español Alejandro Nieto
resume el concepto referido de la siguiente manera, que aunque crítica, permite
comprender su configuración: "La idea del ius puniendi único del Estado,
(...), nos descubre un recurso dogmático que en Derecho se utiliza con cierta
frecuencia: cuando la Doctrina o la Jurisprudencia quieren asimilar dos figuras
aparentemente distintas, forman con ellas un concepto superior y único -un
supraconcepto- en el que ambas están integradas, garantizándose con la
pretendida identidad ontológica la unidad de régimen. Esto es, como sabemos, lo
que se ha hecho con la potestad sancionadora del Estado, en la que se engloban
sus dos manifestaciones represoras básicas. Una técnica que se reproduce simétricamente
con el supraconcepto del ilícito común, en el que se engloban las variedades de
los ilícitos penal y administrativo y que se corona, en fin, con la creación de
un Derecho punitivo único, desdoblado en el Derecho Penal y en el Derecho
Administrativo Sancionador." (Derecho Administrativo Sancionador, segunda
edición ampliada, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1994).
Esta potestad sancionadora de la que
está dotada la Administración tiene cobertura constitucional en el artículo 14,
que establece la facultad punitiva del Órgano Judicial, y por excepción, la de
la Administración. La sentencia de Inconstitucionalidad (referencia 8-97Ac),
antes citada, lo expone con claridad en el mismo considerando jurídico:
"Si bien es cierto que existe una potestad jurisdiccional que
exclusivamente es ejercida por el OJ (Órgano Judicial), dentro de la cual se
encuentra la facultad de imponer penas según el Art. 14 Cn., también existe una
potestad sancionadora de la Administración Pública, igualmente conferida en el
mismo artículo...". Sin duda, es en esta norma constitucional en la que se
encuentra el fundamento en el ordenamiento jurídico salvadoreño de la potestad
penal y la potestad sancionadora administrativa.
Como otras potestades de autoridad,
ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene
primeramente de la Constitución. En tal sentido, la misma disposición citada en
el párrafo anterior sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa
al cumplimiento del debido proceso: "...la autoridad administrativa podrá
sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las
contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre
todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado
Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo
en el mandato de legalidad que recoge el Artículo 86 de la Constitución.
Así pues, en virtud de la sujeción a la
Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que
las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la
Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación
indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia
de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.”
PRINCIPIOS RECTORES
"3.1 Sobre los Principios del
Derecho Administrativo Sancionador.
Corolario de la identidad de la
potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de
ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad
ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente
configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados
gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de
los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador,
obviándose referencia a su identidad matriz.
La tesis de este trasvase de principios
no es unívocamente aceptada en el Derecho comparado, aunque se encuentra más
asentada en ordenamientos tradicionalmente emparentados con el nuestro. Al
respecto, Alejandro Nieto señala para el caso español: "La unanimidad que
sobre el si reina en nuestro Derecho no debe dar la impresión de que se trata
de un fenómeno universal y nada polémico en otros países, antes al contrario.
En Francia (...) la Jurisprudencia y la doctrina han afirmado unánimemente lo
contrario hasta hace muy poco. Y en Italia, (...) la Corte Constitucional se
niega terminantemente a aplicar a los ilícitos administrativos los principios
constitucionales del Derecho Penal, cuidándose, además, de advertir
expresamente que esta diferencia de regímenes no rompe el principio de
igualdad".
Es menester en ese sentido referirse a
la realidad jurídica salvadoreña, particularmente a las sentencias de la Sala
de lo Constitucional vinculadas con el tema. A este
efecto resulta ilustrativo examinar ciertas consideraciones vertidas en la
sentencia de inconstitucionalidad de las doce horas del día diecisiete de
diciembre de mil novecientos noventa y dos (referencia 3-92, acumulado al 6-92)
que contiene expresas menciones a esta materia. La construcción dogmática que
se hace en los considerandos jurídicos XI al XIV de la sentencia discurre sobre
la aplicabilidad o no de los principios que rigen en el proceso penal a la
actividad de la Administración, específicamente en el Derecho
Tributario Sancionador, pero sus valoraciones son claramente extensibles a toda
la materia sancionatoria.
La exposición inicia con una breve
consideración sobre la naturaleza jurídica del "ilícito tributario",
"infracción tributaria" y "sanción administrativa". Una
primera conclusión a la que se llega es que no hay diferencia ontológica o
cualitativa entre el ilícito penal común y el ilícito tributario (que es un
tipo de ilícito administrativo), y sus diferencias de grado o cuantitativas son
meramente formales y no de fondo. Como consecuencia de esta conexión ontológica
-que se desprende nuevamente del tronco común del ius puniendi- resulta la
migración de los principios penales al ámbito administrativo sancionador. En
palabras citadas de Pérez Royo lo que sucede es que: "se va produciendo la
progresiva introducción de garantías y principios tradicionales del Derecho
Penal en el ámbito de las infracciones administrativas y las correspondientes
sanciones...". Para ilustrar la referida postura jurídica, se cita la
sentencia del Tribunal Constitucional español 18/81, del ocho de junio de ese
año: "Ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son
de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado
que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, (...),
hasta el punto que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas
administrativas o penales". Se afirma además que dicha idea no es novedosa
en la jurisprudencia constitucional salvadoreña, pues dos sentencias así lo
demuestran, y se concluye que tanto en la creación como en la aplicación de las
normas relativas a las infracciones y sanciones tributarias habrán de estar
presentes los principios decantados en la creación de la teoría general del
delito.
Finalmente conviene apuntar una idea
consignada en dicha sentencia que sirve de colofón: "La idea expuesta en
el acápite precedente significa -como ineludible derivación- que el vocablo
"delito" consignado en el Artículo 12 inciso primero de la
Constitución debe entenderse no en sentido estricto, sino indicativo de un ilícito
o injusto típico, esto es, conducta humana que en virtud de mandato legal se
hace reprochable a efecto de sanción; incluyéndose en este concepto a las
infracciones administrativas, y específicamente las tributarias. Esta
equiparación -que no puede hacerse más que al rasero de la teoría general del
delito- implica que los principios del Derecho Administrativo sancionatorio son
los que se sistematizan en el Derecho Penal de aplicación judicial, en la
medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la
base del precepto."
Resulta pues que la potestad
sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a
los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios
de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen
distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad
administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de
Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de
los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador,
pues estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta
manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador
salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal
encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines
del Estado y en garantía de los derechos de los administrados.
Aceptada que sea la tesis del tronco
común de ambas potestades, la penal y administrativa, el debate sobre la
aplicación por trasvase de los principios que encauzan el derecho penal no es
respecto a su pertinencia, sino respecto a la forma en que estos principios
pasan del primer ámbito al segundo. En palabras de Alejandro Nieto: "...la
principal dificultad se encuentra en la determinación de qué principios van a
ser aplicados y, sobre todo, de hasta qué punto van a serlo." Ciertamente,
dicho tema no es materia de esta sentencia, y de manera indudable dependerá de
las elaboraciones jurisprudenciales que cada caso controvertido exija.
3.2. Sobre el principio de Tipicidad.
La Tipicidad es la coincidencia del
comportamiento con el descrito por el legislador. Cuando no se integran todos
los elementos descritos en el tipo legal, se presenta el aspecto negativo
llamado atipicidad que es la ausencia de adecuación de la conducta al tipo
legal sujeto a sanción.
La exigencia de la tipicidad encuentra
su asidero constitucional en los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Esta Sala ha resuelto anteriormente que esta exigencia se traduce en que para
la imposición de una sanción administrativa se requiere la necesaria existencia
de una norma previa en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca
la conducta objeto de sanción.
De tal manera, la aplicación de
sanciones no es una potestad discrecional de la Administración, sino una debida
aplicación de las normas pertinentes que exige certeza respecto a los hechos
sancionados. En otras palabras, no podrá haber sanción si la conducta atribuida
al sujeto no puede ser sub sumida en la infracción contenida en la norma.”