SALA
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
COMPETENCIA PARA ANALIZAR LA LEGALIDAD DE ACTUACIONES DE JUZGADOS Y CÁMARAS LABORALES REFERENTES A LA REMOCIÓN DE EMPLEADOS MUNICIPALES
“1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN
Como es sabido, el objeto del proceso es la
pretensión, entendida como la petición fundada de la parte, para que la entidad
jurisdiccional actúe en determinado sentido respecto de un bien. La pretensión
ejerce la función determinadora del proceso, pues éste se inicia, mantiene y
concluye para satisfacerla o decidirla.
Esta
Sala, conforme a los argumentos esbozados por el demandante y las
argumentaciones vertidas por las autoridades demandadas, advierte que la
controversia del presente caso se circunscribe a determinar si las funciones
que desempeñaba el señor Ramón Agustín Umaña Chávez, como Administrador de
Mercado, se encuentran dentro de las excepciones que contempla el artículo 2
número 2 inciso 2° de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
Sin
embargo, antes de iniciar el análisis de fondo y disipar el cuestionamiento
planteado, de conformidad con el principio de congruencia, este Tribunal debe
resolver la excepción interpuesta por la Cámara Segunda de lo Laboral de San
Salvador, relativa a la falta de competencia de esta Sala para tramitar el
presente proceso en razón de la materia. Dependerá del resultado de análisis
del argumento planteado, que se procederá al examen de los argumentos de
ilegalidad vertidos por el demandante, los cuales constituyen el fondo del
asunto.
2.
NORMATIVA LEGAL APLICABLE
a) Constitución
de la República (Cn); b) Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LJCA); y, c) Ley de la Carrera Administrativa
Municipal (LCAM).
3.
ANÁLISIS DEL CASO
A.
SOBRE LA FALTA DE COMPETENCIA DE ESTA SALA —EN RAZÓN DE LA MATERIA—
ALEGADA POR LA CÁMARA SEGUNDA DE LO LABORAL DE SAN SALVADOR
a.1) De la competencia en general
Tanto la doctrina como la jurisprudencia, han
manifestado que la competencia se entiende como un conjunto de funciones que
son atribuidas por la Ley, a un Órgano o a un funcionario público y, además,
constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada entidad.
La
competencia es una investidura legal, que se considera como una de las máximas
expresiones del principio de legalidad. Este principio se configura corno una
garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos
actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas por la Ley y nunca
fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica, que los administrados no
serán afectados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por el ente
facultado para ello y en estricto respeto a la Ley. Conforme a la doctrina de
la vinculación positiva (positive
Bandung), la ley es la única que habilita y otorga legitimidad a los actos
dictados por los Órganos del Estado.
Entre
los caracteres de la competencia que resultan aplicables en el entorno jurídico
salvadoreño, cabe indicar, en primer lugar, lo establecido en el artículo 86 de
la Cn., de donde resulta la aplicación de la genérica "vinculación
positiva", según la cual los entes públicos únicamente pueden hacer lo
que la norma jurídica les permite, en tanto que a las personas naturales, conforme
al artículo 8 de la Cn, todo lo que no les está prohibido por la norma les está permitido "vinculación
negativa", en virtud de tratarse de una órbita de libertad jurídicamente
relevante. Por lo tanto, para los entes del Estado la competencia, además de
estar atribuida expresamente y aunque en su órbita puedan existir facultades
discrecionales —las cuales se encuentran en el marco de las disposiciones
jurídicas—, es obligatorio su ejercicio.
Debe
entenderse que, la competencia en principio es improrrogable; se califica así
porque en el Derecho Administrativo se conocen algunas excepciones, como ocurre
en el caso de la avocación, que opera cuando el superior sustituye al inferior
en la decisión de un caso, por sí mismo y sin que medie pedido de parte; sin
embargo, la avocación requiere de norma que la autorice. Finalmente, la
competencia condiciona la validez del acto de modo tal que, el emitido fuera de
ella está afectado de nulidad, la que puede ser absoluta, si ha mediado
invasión de otros entes del Estado o materias de órganos distintos, de manera
que no puede ser saneada; o relativa, en caso contrario.
a.2)
Principio del Juez Natural
En el
ordenamiento jurídico salvadoreño, este principio se encuentra reconocido en la
parte final del artículo 15 de la Cn, el cual señala que "Nadie puede ser juzgado sino
conforme a leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que
previamente haya establecido la ley". (El resaltado es
nuestro).
La
garantía del juez natural tiene por objeto, asegurar la aplicación de la
justicia de manera imparcial, a cuyo efecto prohíbe sustraer arbitrariamente
una causa a la jurisdicción del juez que continúa teniéndola para casos
semejantes, con el fin de atribuir su conocimiento a uno que no lo tenía. Así
pues, dicha garantía implica
la existencia de un órgano judicial preestablecido en forma permanente por la
ley. Juez natural es el juez legal, es decir, el órgano creado por la ley
conforme a la competencia que para ello la Constitución asigna, es decir, el
tribunal judicial cuya creación, jurisdicción y competencia proviene de una ley
anterior al hecho originalmente de aquel proceso, de tal suerte que la
expresión juez natural es una garantía de los habitantes.
La Sala
de lo Constitucional, en relación al juez natural, ha señalado que debe
precisarse que tal categoría jurídica protegible a través del amparo, exige en
su contenido la convergencia de cuatro elementos: (a) que el Órgano Judicial o la entidad a
la que corresponda conocer de una causa, haya sido creado previamente por la
norma jurídica; (b) que ésta le haya investido de
jurisdicción y/o competencia con anterioridad al hecho que motiva la iniciación
del proceso judicial o el procedimiento administrativo respectivo; (c) que su régimen orgánico y procesal
o procedimental, no permita calificarle de juez ad hoc, especial o excepcional,
y, (d) que la composición del Órgano
Judicial o de la entidad administrativa correspondiente venga determinada por
ley, siguiéndose en cada caso concreto el procedimiento legalmente establecido
para la designación de sus miembros (Sentencia de amparo 619-2000, del día
quince de octubre del año dos mil dos).
En ese
orden de ideas, debe inferirse que el derecho al juez natural también puede ser
entendido como el derecho
fundamental que asiste a toda persona a ejercitar su derecho de acción para
incoar su pretensión y/o petición administrativa ante los órganos
correspondientes, instituidos previamente por la ley y respetuosos de los
principios de igualdad, independencia y sumisión a la Constitución y a la ley;
asimismo, que estén constituidos con arreglo a las normas comunes de
competencias preestablecidas. Es decir, el juez natural es aquel predeterminado por la ley,
cuya jurisdicción y competencia están contenidas en la legislación orgánica y
procesal.
Por lo
anterior, puede decirse que el artículo 15 de la Cn no se extiende a garantizar un juez
concreto, sino únicamente comprende el derecho a que la causa sea resuelta por
el juez que tiene jurisdicción o por la autoridad que posea atribuciones al
efecto; en ese sentido, el derecho al juez natural se ve vulnerado cuando la
autoridad se atribuye facultades que por ley no le corresponden.
En
conclusión, el derecho al juez natural se ve vulnerado al atribuirse
indebidamente un asunto determinado a una autoridad que no corresponde. El
principio del juez natural no se vulnera con el ejercicio de competencias dadas
por una norma preexistente.
a.3)
Del Principio de Legalidad y la Seguridad Jurídica
Ahora
bien, la Sala de lo Constitucional ha detallado que el principio de legalidad
tiene su asidero en los artículos 15 y 86 de la Cn al señalar: "tal principio rige a los
tribunales jurisdiccionales, por lo que toda actuación de éstos ha de presentarse
necesariamente como ejercicio de un poder o competencia atribuidos previamente
por la ley, la que los construye y delimita. Lo anterior significa que los
tribunales jurisdiccionales deben someterse en todo momento a lo que la ley
establezca. Este sometimiento implica que los tribunales jurisdiccionales deben
actuar de conformidad a todo el ordenamiento jurídico y no sólo en atención a
las normas que regulan una actuación en específico, tal como lo establece el
art. 172 inc. 3° Cn. y el principio de unidad del ordenamiento jurídico. En
virtud de lo anterior, el principio en cuestión se ve vulnerado cuando la
Administración o los tribunales realizan actos que no tienen fundamento legal o
cuando no actúan conforme a lo que la ley de la materia establece" (Sentencia de amparo 36-2005, del
día dos de septiembre del año dos mil cinco).
En ese
sentido, es importante expresar que el principio de legalidad se encuentra
estrechamente vinculado con el derecho al juez natural y la seguridad jurídica,
regulados respectivamente en los artículos 15 y 2 inciso 1° de la Cn, en tanto
que la situación jurídica de un sujeto no será modificada más que por
procedimientos regulares y por autoridades competentes previamente
establecidas.
Se
establece que para que exista seguridad jurídica, no basta que los derechos
aparezcan señalados de forma puntual en la Constitución, sino que es necesario
que todos y cada uno de los gobernados tengan un goce efectivo de los mismos.
Es decir que, desde la perspectiva del derecho constitucional, la seguridad
jurídica es la condición resultante de la predeterminación hecha por el
ordenamiento jurídico, de los ámbitos de licitud e ilicitud en la actuación de
los individuos, lo que implica una garantía para los derechos fundamentales de
una persona y una limitación a la arbitrariedad del poder público, condiciones
indispensables para la vigencia de un Estado Constitucional de Derecho. En este
mismo sentido, se ha sostenido que la seguridad jurídica crea el clima que
permite al hombre vivir como tal, sin temor a la arbitrariedad y a la opresión,
en el pleno y libre ejercicio de los derechos y prerrogativas inherentes a su
calidad y condición.
a.4)
Sobre la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo
El
artículo 172 de la Cn establece que "la
Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás
tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial.
Correspondeexclusivamente a
este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias
constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo,
así como en las otras que determine la ley" (el subrayado es nuestro). De este
artículo, se deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano Judicial
al que, por dicho mandato se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado, pudiendo entre los diferentes ámbitos de competencia controlar la
legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, a través del proceso
contencioso administrativo.
El
artículo 86 inciso final de la Cn, establece que "los funcionarios del gobierno
son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente
les da la ley", lo que
constituye el principio de legalidad como pilar fundamental de todo Estado de
Derecho.
El
artículo 2 de la LJCA, establece que corresponderá a la jurisdicción
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten
en relación con la legalidad
de los actos de la Administración Pública.
La
Administración Pública en El Salvador, a diferencia de otros ordenamientos, no
posee personalidad jurídica única, sino que se constituye como una pluralidad
de órganos, algunos con personalidad jurídica y otros sin ella, que realizan
función administrativa. Como claramente se aprecia, nos encontramos ante una
pluralidad de órganos de carácter público, que en tanto realizan función
administrativa forman parte de la denominada "Administración Pública
salvadoreña". Cada uno de ellos —y sus funcionarios en su caso son
susceptibles de ser demandados en un proceso contencioso administrativo.
Ahora
bien, en reiterada jurisprudencia, esta Sala ha establecido que el acto
administrativo es considerado como una declaración unilateral de voluntad o de
juicio, dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades
contenidas en la ley, respecto a un caso concreto, se trata entonces, de una
jurisdicción especializada en razón de la materia
a.5)
De la Carrera Administrativa Municipal
La
doctrina es unánime en reconocer la necesidad de regular legalmente los
aspectos técnicos de la administración de personal vinculado al Estado. Se
trata pues, de normar las condiciones de ingreso y permanencia de los
servidores públicos, por razón de sus calidades y condiciones personales, así
como por su perfeccionamiento. Lo que permite obtener mejores rendimientos de
los mismos, y, por consiguiente, una eficiente, y respetable gestión del
servicio público. Aunado a lo anterior, otros argumentos técnicos, son el mayor
grado de injerencia y responsabilidad del Estado contemporáneo en la
satisfacción de necesidades públicas.
En
definitiva, la carrera administrativa es un sistema técnico de dirección de
personal vinculado a la Administración Pública, que tiene por objeto garantizar
la eficiencia de dicha Administración y ofrecer igualdad de oportunidades para
el acceso al servicio público, la capacitación, la estabilidad en los empleos y
la posibilidad de ascenso, para brindar servicios de forma eficaz y
profesional, satisfaciendo las necesidades actuales que demanda la población en
general.
En
nuestro ordenamiento, la LCAM señala que las Municipalidades de El Salvador,
dando cumplimiento artículo 219 de la Constitución, han impulsado una normativa
que regula las condiciones de ingreso a la Administración Pública Municipal,
las promociones y ascensos en base a mérito y aptitud; los traslados,
suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los
servidores públicos, los recursos administrativos contra las resoluciones que
los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo. Y, que la
implementación de dicha Carrera Administrativa se traducirá en un mejor
funcionamiento de los Municipios, garantía de los derechos de todos y la
prestación óptima de los servicios que corresponde a los mismos.
Bajo
este contexto, se procederá a analizar los artículos relativos a la competencia
de esta Sala, siendo que:
a) De
manera específica, el artículo 75 de dicha normativa regula el Procedimiento en
caso de nulidad de despido, estableciendo que:
"Cuando
un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento establecido
en esta ley, podrá ocurrir dentro de los quince días hábiles siguientes al
despido, ante el .Juez de lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia
del Municipio de que se trate, o del domicilio establecido, de la entidad para
la cual trabaja, solicitando la nulidad del despido, expresando las razones
legales que tuviere para ello, los hechos en que la funda y ofreciendo la
prueba de éstos".
En el
presente caso, el trabajador […], acudió a la Jueza Cuarto de lo Laboral de San
Salvador, la cual, declaró ha lugar la nulidad de despido, ordenó el reinstalo
del referido trabajador y el pago de los salarios dejados de percibir.
b) El
artículo 78, de la normativa en comento, señala que, de las resoluciones de las
Comisiones Municipales y
de las Sentencias de los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa
materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido; podrá interponerse recurso de
revocatoria dentro de
los tres días hábiles siguientes a la respectiva notificación.
El
Concejo Municipal de San Salvador, interpuso el recurso de revocatoria, el cual
fue resuelto confirmando la anterior resolución.
El
artículo 79, del cuerpo legal bajo estudio, previo a ser reformado, establecía
textualmente lo siguiente:
"De las sentencias definitivas de
los Jueces de lo Laboral o
Jueces con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del
domicilio establecido, podrá
interponerse recurso de revisión ante la Cámara respectiva de esta materia,
dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la
denegación del recurso de revocatoria, expresando en el mismo los motivos que
se tengan para impugnar la resolución.
Interpuesto
el recurso, la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los jueces de
lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia, del Municipio de que se
trate o del domicilio establecido, sin otro trámite ni diligencia.
La Cámara respectiva, resolverá el recurso
con sólo la vista de los autos, dentro de los tres días de su recibo, confirmando,
modificando o revocando la sentencia o resolución revisada.
De
lo resuelto por la Cámara respectiva, no habrá recurso alguno". (El resaltado es nuestro).
d) El
inciso final del artículo citado en el literal anterior, fue reformado mediante
Decreto Legislativo número seiscientos uno, de fecha diez de abril del año dos
mil ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y nueve, Tomo
trescientos setenta y nueve de fecha quince de mayo del mismo año, quedando de
la siguiente manera:
"La
parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la Cámara
respectiva en el recurso de revisión, podrá
ejercer sus derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala
de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia" (el resaltado es nuestro).
Dentro
de los considerandos de dicho Decreto, el legislador destaca nuevamente que la
misma, es un paso fundamental en beneficio del servidor público de las
municipalidades, que se encaminan a modernizar y adecuar sus administraciones a
normas universalmente aceptadas, que propician la especialización técnica, la
capacitación y adiestramiento permanente para los funcionarios y empleados
públicos municipales.
Además
de ello, expresamente se señaló que durante la vigencia de la citada ley, se
detectaron vacíos que han ocasionado retrasos en su aplicabilidad y que era
necesario corregir y armonizar con otras leyes afines, mediante la introducción
de las correspondientes reformas para que la aplicación de la misma se haga sin
tropiezos y con respeto a los derechos laborales y a los principios
constitucionales relativos al régimen administrativo municipal. Por lo que, de
conformidad al artículo 131 ordinal 5° de la Cn, se decretaron una serie de
reformas, entre las cuales se destaca para el caso de autos, la reforma
específica del inciso final del artículo 79 antes relacionado.
De lo
detallado anteriormente, es importante destacar lo siguiente:
(i) que la LCAM, nace mediante Decreto Legislativo número mil
treinta y nueve de fecha veintiséis
de mayo del año dos mil seis publicado
en el Diario Oficial número ciento tres, Tomo trescientos setenta y uno del
seis de junio del mismo año;
(ii) que
la LJCA, nace por medio del Decreto Legislativo número ochenta y uno, de fecha catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número
doscientos treinta y seis, Tomo doscientos sesenta y uno, del diecinueve de
diciembre del mismo año;
(iii) que
el legislador, motivado en que la LCAM, constituye un beneficio al servidor
público de las municipalidades, que se encamina a modernizar y adecuar sus
administraciones a normas universalmente aceptadas y, que habiéndose detectado vacíos que
han ocasionado retrasos en su aplicabilidad, era necesario corregir y armonizar con otras leves
afines mediante la introducción de las correspondientes reformas. Por lo que de forma expresa decidió,
mediante Decreto Legislativo número seiscientos uno, de fecha diez de abril del año dos mil
ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y nueve, Tomo
trescientos setenta y nueve de fecha quince de mayo del mismo año, reformar el
inciso final del artículo 79 de dicha normativa;
(iv) que
efectivamente las resoluciones pronunciadas por los Jueces de lo Laboral y las
Cámaras de la misma materia, no constituyen "actos administrativos".
No obstante lo anterior, la LCAM, dentro de la reforma relacionada en el
párrafo anterior, claramente instituye, que de las sentencias proveídas por
la Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos —el
que se considere agraviado—mediante la acción contencioso administrativa ante
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia;
(v) Que ante un aparente
conflicto entre dos normas de igual jerarquía normativa, es labor del aplicador
interpretarlas de forma armónica, atendiendo a los criterios legales,
doctrinarios y jurisprudenciales reconocidos dentro del ordenamiento jurídico,
por lo que, siendo que la LCAM, nace en el año dos mil seis, es ésta la que
debe prevalecer;
(vi) En
razón de lo anterior, la Sala concluye, que el legislador amplió la competencia
para conocer de las resoluciones dictadas por los Juzgados de lo Laboral y las
Cámaras de dicha materia, cuya génesis se encuentre en un acto administrativo
enmarcado dentro de la Carrera Administrativa Municipal; y,
(vii) Con
ello no existe ninguna violación al principio del Juez natural, reconocido en
la parte final del artículo 15 de la Cn., ya que claramente se establece que se
debe ser juzgado por los Tribunales que "previamente
haya establecido la ley"; y como quedó demostrado, esta Sala no se ha
atribuido indebida o antojadizamente un asunto determinado. Más bien, se está
ejerciendo la competencia dada por una norma preexistente. Por lo que, no es
posible hacer una interpretación restrictiva de ese artículo, pues resulta
insostenible que cuando el legislador constituyente se refiere a "la
ley" se ciña única y exclusivamente a una ley específica y determinada
—para el caso de autos, únicamente a la LJCA—. En consecuencia, tampoco existe
violación al principio de legalidad ni seguridad jurídica.
Aunado
a lo anterior, esta Sala ha revisado detalladamente el expediente relacionado
con el presente proceso, por medio del cual se constató que la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador, siguió de forma exhaustiva el procedimiento
regulado en el artículo 79 de la LCAM, incisos 1°, 2° y 3° de dicho artículo,
tal como le corresponde.
Como se
dijo con anterioridad, el inciso 4° faculta a la parte que Se considere
agraviada, a ventilar sus derechos ante esta Sala. No existe razón por la cual,
una determinada autoridad pueda utilizar solo una parte del procedimiento
determinado en la ley, tratando de obviar la parte relativa a la revisión
posterior de las resoluciones emitidas por la misma, pudiendo vulnerar con ello
el derecho al debido proceso o proceso constitucionalmente configurado, de la
parte que considere le han sido vulnerados en sus derechos.
Si bien
es cierto, que las sentencias pronunciadas por dicha Cámara no constituyen
actos administrativos propiamente dichos, el legislador, mediante ley reciente,
decidió ampliar la esfera de competencia atribuida a esta Sala, en aquellos
casos cuyo origen o génesis sea un acto administrativo, y que dicho procedimiento
tenga íntima vinculación con el funcionamiento de la Carrera Administrativa
Municipal, propia del Derecho Administrativo.
Si el
legislador, que representa la voluntad soberana del pueblo, clara e
indiscutiblemente decidió dar competencia a esta Sala para el conocimiento de
las resoluciones emanadas de los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha
materia, cuyo origen se encuentre en un acto dictado por la Administración
Pública, en el ámbito de la Carrera Administrativa Municipal, no existe,
violación alguna al principio del Juez Natural.
De lo
anterior se evidencia: (i) las autoridades demandadas, siguieron
y tramitaron el proceso que culminó con las resoluciones que hoy se
controvierten, de conformidad a lo expresamente regulado en el artículo 79 de
la LCAM; y, (ii) ese mismo artículo que le sirvió como
base a la referida autoridad para adoptar su decisión, de forma expresa, clara
y precisa, señala que, el que se considere agraviado puede hacer valer sus
derechos ante la Sala de lo Contencioso Administrativo. La Cámara no puede
utilizar la parte del artículo que le convenga; pues de conformidad con el
principio de legalidad, todos —gobernantes como gobernados deben someterse a lo
que establece la ley, aunque no lo comparta o no le parezca. Para ello, existen
los mecanismos legales pertinentes para controvertir tal situación.
Por lo
que, no existe incompetencia en razón de la materia, y si bien es cierto la
LJCA, data de mil novecientos setenta y nueve, en su artículo 1 señala que la
jurisdicción contencioso administrativa es una atribución de la Corte Suprema
de Justicia y que la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en esta
materia, corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a quien, de
conformidad con el artículo 2 de la misma normativa, le corresponde el
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad
de los actos de la Administración Pública, la LCAM, que data del año dos mil
seis, de forma específica, mediante una reforma en el año dos mil ocho, amplió
la competencia de esta Sala, específicamente en los casos ventilados ante los
Jueces de lo Laboral y las Cámaras de la misma materia, cuyo origen sea un acto
emitido por la Administración Pública, vinculado única y exclusivamente a la
Carrera Administrativa Municipal.
De
acuerdo a los artículos antes relacionados, se concluye que la competencia dada
por la LCAM, bajo ningún supuesto, violenta el principio del juez natural
reconocido en el artículo 15 de la Cn, por lo tanto esta Sala puede conocer del
presente caso, como consecuencia de una
ampliación de competencia producto
de la voluntad inequívoca del legislador, quien ostenta la voluntad soberana
del pueblo, ha quedado demostrado que el caso en autos se ha sometido a esta
jurisdicción en base a una norma preexistente atributiva de competencia.
Dilucidado
que ha sido el presente punto, procede entrar a analizar la legalidad del acto
administrativo que ha sido impugnado por la parte actora.”
CARGOS POLÍTICOS O DE CONFIANZA
CARGO DE ADMINISTRADOR DE MERCADO NO ESTA
COMPRENDIDO DENTRO DE LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL POR SER UN
CARGO DE CONFIANZA
“B.
SOBRE LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2 NÚMERO 2) INCISO 2° DE LA LEY DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL.
b.1.)
De los hechos acaecidos.
El señor […], fue separado de su cargo como
Administrador del Mercado por parte del Concejo Municipal de San Salvador, por
considerar que el cargo que desempeñaba es de confianza, de conformidad al
artículo 2 de la LCAM.
Al
conocer la decisión tomada por el Concejo en referencia, el señor […] interpuso
la respectiva demanda ante el Juzgado Cuarto de lo Laboral de dicho Municipio,
el cual declaró ha lugar la nulidad de despido realizado por el demandante,
ordenó se le restituyera en su cargo y condenó al referido Concejo a que
cancelara por su cuenta los sueldos que dejó de percibir el señor […],
desde la fecha en que se concretizó el despido hasta el tiempo de cumplimiento
de la sentencia definitiva. Por no estar de acuerdo con lo resuelto, el Concejo
de la referida localidad, interpuso recurso de revocatoria, ante el mismo
Juzgado el cual confirmo la resolución anterior. De ahí que presentó ante la
Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador recurso de revisión, la cual
también confirmó la primera resolución de la Jueza supra mencionado.
El
Concejo Municipal, señaló que el referido trabajador, fungía como Administrador
del Mercado, desempeñando las siguientes funciones: "(...) Planificar,
Organizar y controlar el trabajo del personal a su cargo, resolver problemas de
los arrendatarios de puestos del mercado y gestionar el cobro de impuestos y
demás funciones relacionadas con el puesto (...)", las cuales tienen importante
trascendencia al momento de ejecutar el proyecto en beneficio de la ciudadanía,
siendo necesaria la confianza para realizarlo de forma correcta.
De ahí
afirmó, ostentaba un cargo de confianza y por tanto se encuentra dentro de las
excepciones que señala el artículo 2 número 2 de la LCAM, el cual establece:
"De las excepciones a la carrera administrativa. Art. 2.-"No
estarán comprendidos en la carrera administrativa municipal los funcionarios o
empleados siguientes: (...)
2.- Las personas contratadas temporal o eventualmente para desarrollar
funciones del nivel técnico u operativo en base al alto grado de confianza en
ellos depositado. (...) Aquellos
cargos que por su naturaleza requieren alto grado de confianza, tales como
Secretario Municipal, Tesorero Municipal, Gerente General, Gerentes de Área
o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo Encargado de la
Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones y
Contrataciones Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas
municipalidades o entidades municipales (...)".(E1 resaltado es
nuestro). En razón de lo anterior, expuso que las resoluciones pronunciadas por
la Jueza Cuarto de lo Laboral y los Magistrados de la Cámara Segunda de lo
Laboral, ambos de San Salvador son ilegales, al declarar nulo el despido,
cuando la plaza de trabajo desempeñado por el señor […] está comprendida en el
artículo citado.
Por su
parte, la Jueza Cuarto de lo Laboral fundamentó su resolución —folios [...] del
expediente administrativo correspondiente al Juzgado Cuarto de lo Laboral- en
que el Concejo no aportó prueba para demostrar "que las funciones del
demandante fueran de alto grado de confianza".
La
Cámara Segunda de lo Laboral, en su caso, fundamentó su resolución —folios
[...] del expediente administrativo del incidente de revisión-, en que el cargo
del señor Umaña Chávez, según el Manual de Descripción de Puestos de Trabajo,
tiene las tareas descritas y referidas a un local en particular, las cuales
afirmó son de índole operativas, que no implican de ninguna manera el alto
grado de confianza que se quiere atribuir.
Por lo
que considera que "ubicar una confianza personal y política en este
escenario es impropio, ya que por sus tareas, el actor no responde directamente
ante el Concejo Municipal como autoridad máxima, sino que su relación
jerárquica inmediata tenía que ver con el Jefe del Departamento. De hecho por
esta razón un Gerente, y no un mero Administrador de Mercado, aparece citado en
la ley de la materia como un ejemplo típico del cargo que requiere alto grado
de confianza".
b.2)
Del despido del cargo o empleo en la Carrera Administrativa Municipal.
Con el
objeto de determinar la legalidad o no del acto impugnado, se hace necesario realizar
un análisis sistemático de la LCAM y así delimitar el ámbito de actuación de
los Juzgados y Cámaras de lo Laboral en esta materia, el cual —en atención al
principio de legalidad— depende de las potestades que les han sido conferidas
en la misma.
Al
estudiar el cuerpo legal en referencia, se puede advertir que éste, en su
Título VII, regula lo relativo al "Régimen Disciplinario", y el
Capítulo I del mismo, denominado "Sanciones
y Causales", concreta el marco de aplicación de dicho régimen, cuando
en el artículo 62 "Sanciones" establece: "Sin perjuicio de las penas a
que sean acreedores de conformidad con las leyes comunes, los funcionarios y
empleados que no cumplan debidamente con sus obligaciones o incurran en las
prohibiciones contempladas en esta ley, quedarán sujetos a las sanciones
disciplinarias siguientes: 1. Amonestación oral privada; 2. Amonestación
escrita; 3. Suspensión sin goce de sueldo; 4. Postergación del derecho de
ascenso; y, 5. Despido del
cargo o empleo. "(negrillas suplidas).
Posteriormente,
en el artículo 68 "Causales de despido" se encuentran
tipificados aquellos supuestos que al ser cometidos por un funcionario o
empleado comprendido en la Carrera Administrativa Municipal, tienen previsto
como consecuencia el despido como sanción a su conducta, siendo estás: "1.
Incumplimiento de las obligaciones comprendidas en el Art. 60 o incumplimiento
de las prohibiciones comprendidas en el Art. 61, cuando con dicho
incumplimiento se cause grave trastorno a la disciplina interna, al normal desarrollo
de las actividades de la oficina de que se trate o al desarrollo de funciones
de la administración; 2. Por hacerse acreedor a una tercera suspensión en el
término de un año, autorizadas por la Comisión Municipal; 3. Falta notoria de
idoneidad, evidenciada en las evaluaciones de desempeño laboral o en el
desempeño rutinario del cargo o empleo; 4. Abandono del cargo o empleo, que se
presumirá cuando el funcionario o empleado faltare al desempeño de sus
funciones por más de ocho días hábiles consecutivos sin causa justificada; 5.
Ser condenado en sentencia ejecutoriada por delito doloso; 6. Ejecutar actos
graves de inmoralidad en la oficina donde se trabaje o fuera de ella cuando se
encontrare en el ejercicio de sus funciones; 7. Causar maliciosamente daños
materiales en los edificios, máquinas y demás equipos de la oficina, o ejecutar
actos que pongan en grave peligro al personal de la misma; 8. Ingerir bebidas
embriagantes o consumir drogas enervantes o estupefacientes en el lugar de
trabajo o fuera de él cuando estuviere en el ejercicio del cargo O empleo, o
presentarse al desempeño de su cargo o empleo en estado de ebriedad o bajo la
influencia de drogas o estupefacientes".
Ahora
bien, se observa siempre dentro del mismo Título, que la LCAM ha previsto en el
Capítulo II (artículos 69 al 77-A) el procedimiento a seguir para imponer las
sanciones previstas y tipificadas en el Capítulo I, mientras el Capítulo III
contempla los recursos habilitados cuando alguna de las partes se encuentre
inconforme con el fallo que ha sido emitido, ya sea por las Comisiones
Municipales y/o los Jueces o Magistrados de lo Laboral o con competencia en
materia Municipal (artículos 78 y 79).
Es así
como el artículo 79 establece que "de las sentencias definitivas de los
Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del municipio de
que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en la Cámara respectiva de
esta materia, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la
notificación de la denegación del recurso de revocatoria, expresando en el
mismo los motivos que se tengan para impugnar la sentencia (...). La parte que
se considere agraviada por la sentencia proveída por la Cámara respectiva en el
recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción contencioso
administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia".
Expuesto
lo previo se colige, que los Capítulos II y III del Título VII de la LCAM,
disponen el procedimiento y los recursos a interponer ante la figura del
despido, los mismos se deberán aplicar únicamente en aquellos casos en los que,
tal despido separe a funcionarios o empleados del cargo que desempeñaban en el
organigrama municipal, por imputárseles algunas de las causales tipificadas en
el Capítulo I, artículo 68 antes relacionado.
De la
anterior sistematización, procede señalar los siguientes aspectos: (i) que el
despido originado por la
pérdida de confianza no se
encuentra tipificado como una sanción; y, (ii) los recursos consagrados en el
Capítulo III relacionado, son aplicables únicamente ante la imposición de las
sanciones detalladas en el Capítulo I, del Título VII, es decir, ante una
amonestación oral privada, amonestación escrita, suspensión sin goce de sueldo,
postergación del derecho de ascenso, y, despido del cargo o empleo que no se
refiera a la pérdida de confianza, ya que esta causal tiene un tratamiento
especial.
En
conclusión, la Jueza Cuarta de lo Laboral y la Cámara Segunda de lo Laboral,
ambos de San Salvador, no eran competentes para conocer en primera y en segunda
instancia, respectivamente, de las diligencias de nulidad de despido
interpuesto por el señor […], respecto del acto administrativo que
originalmente le causó el perjuicio, puesto que su despido no obedeció a una
sanción que le fuera impuesta por incurrir en una de las causales estipuladas
en el artículo 68 de la LCAM. Lo anterior, de manera alguna, implica que el
despido estuviere inmune a ser controlado en sede judicial, ya que, una vez
notificada la destitución al señor […], éste se encontraba facultado para
acudir dentro del plazo que le habilita la LJCA, a interponer demanda
contencioso administrativa, directamente contra tal decisión, pues fue ése el
acto que agotó la denominada vía administrativa, al no regularse en la ley
recurso alguno a interponer contra el mismo.
Es
decir, era a esta Sala a la que le correspondía el análisis de legalidad de
dicha resolución, para efectos de determinar si efectivamente se llevó a cabo
el procedimiento apropiado al caso, y si el supuesto se ajustaba a las razones
expuestas por la autoridad administrativa, estableciendo si el despido había
sido realizado conforme a la legislación aplicable y en correspondencia con los
derechos y garantías que le asisten al señor Umaña Chávez, es decir, si se
encontraba o no comprendido en el artículo 2 numeral 2° de la LCAM.
Consecuentemente,
son ilegales las resoluciones emitidas por (a) La Jueza Cuarto de lo Laboral de San
Salvador i) el día uno de diciembre del año dos
mil nueve, por medio de la cual declaró ha lugar la nulidad de despido
realizado por el demandante, en perjuicio del señor […], ordenó se le restituya
en su cargo y condenó al referido Concejo a que cancelara por su cuenta los
sueldos que dejó de percibir el señor […], desde la fecha de despido hasta el
cumplimiento de la sentencia; y ii) el día tres de febrero del año dos mil
diez, en la que resolvió confirmar la resolución anterior; y, (b) La Cámara Segunda de lo Laboral, quien
con fecha nueve de abril del año dos mil diez, confirmó la primera resolución
de la Jueza supra mencionada.”