AUTORIZACIÓN DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
CONCESIÓN IMPLICA FACULTAR A UN PARTICULAR PARA REALIZAR UNA ACTIVIDAD DE INTERÉS GENERAL QUE EN UN PRINCIPIO ESTABA ENCOMENDADA AL SECTOR PÚBLICO
"A. a. El art. 1 de la Cn. señala que el Estado se encuentra organizado para la consecución de determinados fines: la justicia, la seguridad jurídica y el bien común. Para cumplir con dicho cometido, la Administración Pública, en algunos supuestos, asume la responsabilidad de prestar por sí misma ciertas actividades de interés general. En otros casos, por el contrario, se reserva únicamente la potestad de regulación, control y vigilancia, con el fin de asegurar la adecuada prestación de un servicio cuya gestión es, en principio, libre para los particulares.
Por tal motivo, es posible que en el ámbito del Estado coexistan actividades o servicios de diversa índole con miras a obtener un sistema social, económico y jurídico estable, a saber: (i) funciones que le corresponde ejecutar al Estado de manera exclusiva —v. gr. administración de justicia, defensa nacional, seguridad pública—; (ii) actividades que le corresponde realizar al Estado por haberse reservado su titularidad, pero que la normativa correspondiente habilita delegar su gestión en los particulares —v. gr. administración de puertos y explotación de las líneas y rutas de transporte público—, y (iii) las actividades que no se encuentran sujetas a la titularidad estatal y que, por su misma condición, pueden ser realizadas por los particulares sin que medie delegación alguna, siempre que se cumpla con las condiciones legales preestablecidas —generalmente en estos casos la autoridad respectiva conserva la potestad de supervisión o fiscalización del servicio que realiza una persona natural o jurídica con el fin de facilitar y mejorar su gestión, v. gr. establecimiento de farmacias—."
ELEMENTOS BÁSICOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
"b. Con el objeto de asegurar la continua y eficiente prestación de los servicios fundamentales para la colectividad, la Administración está facultada para delegar la gestión de las actividades que se ha reservado para sí en entes privados, por ejemplo, cuando no cuenta con la capacidad técnica y financiera para darle adecuada cobertura, salvo aquellos servicios cuya competencia le ha sido designada con exclusividad y los que son de libre gestión de los particulares.
En ese contexto, los denominados servicios públicos son las actividades esenciales para la comunidad organizada, cuya titularidad se ha reservado para sí el Estado y tienen como objetivo fundamental satisfacer necesidades o intereses generales del conglomerado social o de una parte de él. Su gestión es realizada por una institución pública de manera directa o por persona natural o jurídica delegada según el régimen jurídico que se adopte con relación a dicho servicio, de manera que se garantice su continuidad, regularidad y generalidad.
De acuerdo con la Sentencia del 26-VIII-l998, Inc. 4-97, el servicio público gira en torno a tres elementos básicos: i) la necesidad o interés que debe satisfacerse, que no es la necesidad o interés de quien presta el servicio, sino la suma de las necesidades o intereses individuales de los usuarios —la población entera o la parte de ella para cuya satisfacción se crea el servicio—; ii) la titularidad del sujeto que presta el servicio, que adopta las modalidades de directa, indirecta o mixta, dependiendo de la participación más o menos directa de la Administración; y iii) el régimen jurídico al que se encuentra sujeto, que es el del Derecho Público, lo cual implica que el Estado se encuentra obligado a intervenir en su regulación para evitar los abusos de cualquier orden en que incurran quienes prestan o realizan el servicio.
Dado que es admisible que determinados servicios públicos sean prestados por distintos sujetos —el Estado, personas naturales o jurídicas—, independientemente de quien sea el que preste el servicio, no puede quedar al arbitrio de los particulares ni de la propia Administración el calificar cuándo una actividad tiene el carácter de necesidad colectiva o de interés general y, por ende, si se trata o no de un servicio de carácter público.
Lo contrario podría causar que determinadas actividades que son de carácter público sean ejercidas por los particulares sin mayores restricciones o, por el contrario, que el Estado, mediante los órganos e instituciones que lo componen, erija en servicio público cualquier actividad de carácter privado y, consecuentemente, se limite el derecho de los particulares a ejercer una actividad que, en principio, es libre, aunque sujeta a determinada regulación, control o restricción.
Por ello, para determinar la existencia de un servicio público, se debe tomar en cuenta, por un lado, la asunción por los poderes públicos de la titularidad de la actividad en cuestión como un servicio de esa naturaleza mediante una ley formal —con la consecuente responsabilidad de satisfacer tal necesidad por sí o por medio de un ente delegado— y, por otro lado, la concurrencia de un interés público que requiera de una intensa regulación y control estatal. Lo anterior se puede manifestar mediante la exigencia de una previa habilitación para el desempeño de la actividad delegada en la medida en que tal requerimiento implica la reserva de dicha tarea a favor del sector público."
CONCESIÓN COMO MECANISMO UTILIZADO PARA CONSERVAR LA TITULARIDAD Y CONTROL DEL SERVICIO DELEGADO A TERCEROS
"c. En relación con los servicios públicos, la concesión se ha convertido en uno de los mecanismos que utiliza la autoridad concedente para conservar la titularidad y control de dicho servicio y, a su vez, delegar su gestión a terceros.
En la Resolución del 4-I-2012, Amp. 609-2009, se expuso que la concesión es el acto jurídico mediante el cual, en caso de interés general, se permite a un particular el ejercicio de una prerrogativa que originalmente correspondía al Estado, específicamente que, en sustitución de este y por su cuenta y riesgo, preste un servicio público o pueda usar, aprovechar y explotar bienes de dominio público. Todo ello de acuerdo con las disposiciones que lo regulan y sujeto a determinadas cargas y obligaciones, a cambio de una remuneración que consiste en las tarifas que pagan los usuarios del servicio o los frutos y beneficios que percibe por el uso, provecho y explotación del bien.
Mediante la concesión, el Estado otorga un privilegio a un particular, por lo que quien obtiene una concesión no tenía antes de ella ningún derecho —ni siquiera limitado— para aprovechar, explotar o usar bienes nacionales o prestar un servicio público.
En cuanto a la concesión de servicios públicos, corresponde a los particulares proponer y emplear las mejores técnicas para su operación, así como soportar las cargas económicas que implica su ejecución. Cuando el Estado otorga una concesión, actúa no en vista del interés del concesionario, sino del interés colectivo. Por ello, la intervención del Estado es una garantía de que la prestación se llevará a cabo en las mejores condiciones de eficacia y constituye una responsabilidad para el mismo el que la concesión se otorgue adecuadamente."
RÉGIMEN ABIERTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS
"d. Ahora bien, no todo servicio o actividad que tenga como finalidad el garantizar determinado beneficio al público constituye servicio público. En tales casos, el Estado omite reservar para sí su ejecución, por lo que su gestión no requiere de la previa configuración de un contrato de concesión.
En lugar de ello, determinados servicios —dirigidos o no al público en general o a un sector en particular— se someten a un régimen "abierto", en el sentido de que el interesado en prestarlo o gestionarlo puede solicitar la habilitación correspondiente y, en atención a las características del servicio, la Administración puede autorizarlo para su ejecución, siempre que cumpla con los condicionamientos legales y reglamentarios, manteniendo bajo su ámbito de dominio la potestad de vigilancia y control."
MEDIO PARA REGULAR EL EJERCICIO INHERENTE A LAS TERMINALES DE TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS
"B. a. De acuerdo con el art. 32 de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial —en adelante, "LTTTSV"—, el servicio de transporte público colectivo de pasajeros es una actividad en la que el Estado se ha reservado la titularidad de las líneas y rutas de autobuses, motivo por el cual su gestión puede ser delegada a entidades privadas mediante concesión, previo el cumplimiento de determinados requerimientos legales y contractuales, sin que ello implique para la Administración la pérdida de las facultades de control y supervisión sobre quien presta dicho servicio.
En este ámbito, el Viceministerio de Transporte es el ente rector, coordinador y normativo de las políticas de transporte y, mediante la DGTT, es la institución estatal que efectúa y supervisa las concesiones, de las líneas para la prestación del servicio de transporte de pasajeros a las personas que cumplen de manera satisfactoria los requisitos exigidos por el RGTT.
Sin embargo, existen actividades distintas, aunque vinculadas directamente con la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, que se encuentran sujetas al control y supervisión de la Administración. Una de estas es la prestación del servicio de terminales o estaciones de autobuses del transporte colectivo, las cuales, de acuerdo con el art. 5 n° 46 del RGTT, son un conjunto de instalaciones e infraestructura física autorizadas para brindar servicios complementarios a la operatividad del transporte colectivo de pasajeros y a sus usuarios, las que están reconocidas oficialmente como puntos de inicio, intermedio o de destino de viajes y/o de transferencia de pasajeros.
Tal como prescriben los arte. 43, 44 y 45 de la LTTTSV, corresponde al Viceministerio de Transporte, por medio de la DGTT, regular y controlar la implementación de las terminales del transporte público de pasajeros, establecer los requerimientos mínimos para su funcionamiento, así como autorizar su administración.
Desde esa perspectiva, el servicio de las terminales o estaciones de autobuses tiene por finalidad concentrar las salidas y llegadas de vehículos del transporte público de personas a una población específica, por lo cual es un elemento importante y complementario para la satisfacción de las necesidades del transporte que a través de ellas discurre.
Ahora bien, de acuerdo con el RGTT, la técnica por medio de la cual la Administración habilita a los particulares para prestar el servicio de terminales de transporte público es la autorización. Al respecto, el art. 156 del RGTT señala que la autorización para el establecimiento de las terminales, metas, paradas y puntos de retorno del transporte colectivo está sujeta al cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios, entre los que se encuentran las exigencias estructurales y técnicas mínimas prescritas en el art. 158 del RGTT; v. gr., la presentación del estudio de factibilidad, que contempla aspectos de ingeniería de transporte y tránsito, tarifario y ambiental; la presentación arquitectónica diseñada conforme a las normas establecidas por las instituciones rectoras en el área de la construcción; y la implementación de señales audiovisuales para la orientación del público y control del movimiento vehicular.
Una vez superados los requerimientos exigidos para el desarrollo y finalización del proyecto de construcción, así como las exigencias derivadas del procedimiento para la aprobación del permiso de operación —art. 160 y siguientes del RGTT—, la estación o terminal de autobuses de transporte colectivo quedaría habilitada para brindar el servicio para cuyo fin se creó, bajo el control y regulación de la DGTT.
El mecanismo de la autorización expuesto en el RGTT para regular el ejercicio de las facultades inherentes al servicio de terminales es distinto del de la concesión de las líneas y rutas de transporte colectivo de pasajeros, pese a que dichos servicios se encuentran interconectados en atención a la función que cumplen frente a los usuarios. Consecuentemente, es necesario precisar sus caracteres esenciales."
CARACTERÍSTICAS QUE LA DISTINGUEN DE LA CONCESIÓN
"b. La autorización es uno de los instrumentos más característicos en el ámbito de la intervención estatal y es un acto administrativo que declara el derecho a desarrollar una actividad mediante la remoción de límites al ejercicio de las facultades que ya le correspondían a su destinatario.
Al respecto, en la Sentencia del 8-XII-2003, Amp. 1340-2002, se expuso que la autorización faculta a un particular a la realización de ciertas actividades sobre las cuales existía una prohibición general previa. En otras palabras, es un pronunciamiento del Estado de tipo permisivo, a fin de facultar a una persona natural o jurídica a la realización de una actividad determinada, de interés público o no.
En ese sentido, las notas características de la autorización son: (i) se trata de una técnica de control previo del ejercicio de ciertas actividades mediante la que se efectúa una fiscalización de la legalidad u oportunidad de su ejercicio; (ii) la razón de ser del control previo de la actividad en unos casos es su potencial daño a terceros o al interés general en el supuesto de carecer de supervisión —v. gr. a la salud, medio ambiente o seguridad de las personas—; (iii) la posición jurídica del particular se caracteriza por la preexistencia del derecho a realizar la actividad en los términos previstos en la normativa; y (iv) es un acto declarativo de derechos, lo que confiere a su titular una situación jurídicamente protegida que se manifiesta en el régimen de los actos favorables, sin perjuicio de su necesaria adaptación a las cambiantes exigencias del interés general.
De lo anterior se infiere que la concesión —que habilita la explotación de las respectivas líneas y rutas de transporte público— y la autorización —que permite a un particular la instalación y operación de una terminal de transporte colectivo—, presentan los siguientes elementos distintivos:
(i) Las concesiones tienen un efecto constitutivo de otorgamiento de derechos ex novo, es decir, es un mecanismo creador de derechos o facultades, lo que las convierte en una fuente de legitimidad para la prestación de un servicio de carácter público. En cambio, las autorizaciones presentan un carácter meramente declarativo y no suponen la transferencia de potestades al particular.
(ii) Las autorizaciones son un mecanismo que permite la remoción de límites al ejercicio de facultades que ya correspondían a su destinatario, constituyéndose de esa manera en un requisito previo para la ejecución de una actividad. En otras palabras, las autorizaciones operan sobre actividades propias de la iniciativa privada —en la medida en que el Estado no las ha reservado formalmente para sí—, mientras que las concesiones son el instrumento por el que los particulares intervienen en ámbitos públicos debido a la titularidad que la Administración se ha reservado sobre determinada actividad.
Por tal razón, se considera que las autorizaciones, a diferencia de las concesiones, se desenvuelven en un ámbito menos invasivo de las facultades de ejercicio que tienen los particulares sobre determinada actuación. Ello porque dicha técnica genera un desplazamiento de ciertos obstáculos que impedían su ejercicio, aunque la actividad en cuestión quedará sujeta al control y supervisión de la Administración Pública.
(iii) La naturaleza de la concesión es la de un acto administrativo de carácter unilateral, que sigue determinados mecanismos legales para contratar al concesionario, por lo cual debe cumplir con determinados requisitos: (i) los sujetos que prestarán el servicio deben ser los más capaces o aquellos que otorguen mayores garantías para que la actividad se cumpla con fundamento en el interés público; (ii) se debe evaluar y señalar previamente el contenido de las facultades de ejercicio que se otorgan al concesionario, en función del objetivo social que se pretende; y (iii) la forzosa realización de la actividad por parte del concesionario, en vista del interés general que dicha actuación comporta.
Por el contrario, las autorizaciones se manifiestan, generalmente, en actos administrativos emanados de un funcionario público y que se enmarcan en el régimen de los actos favorables, esto es, entrañan un efecto favorable o positivo, suponiendo el reconocimiento de un derecho subjetivo o un beneficio directo a su destinatario. Esto implica que las autorizaciones crean una situación jurídica protegida para su titular, en la medida en que generan una condición de ventaja al reconocerle un derecho, una facultad o liberarle de una obligación, un deber o un gravamen, por lo cual la Administración Pública solo puede revocarlo conforme a las causas y procedimientos establecidos en la ley, sin perjuicio de que esta ejerza las facultades de control de la legalidad y oportunidad que tiene.
(iv) Las autorizaciones, en algunos supuestos, abarcan actividades que tienen por objeto satisfacer una necesidad colectiva, las cuales, dada la naturaleza de este mecanismo, han de ser realizadas por los particulares con base en el despliegue de su propia autonomía, previo a una concreta legitimación para ello conferida por la Administración. Las concesiones, por su parte, implican el ejercicio de facultades propias de la Administración por parte de los particulares en quienes se ha delegado la explotación de un bien o servicio público."
TITULAR PROTEGIDO FRENTE A UNA POSIBLE ANULACIÓN O REVOCACIÓN
"c. La denominación que utilice el legislador para tipificar una figura jurídica —v. gr. autorización, concesión, licencia, permiso, etc.— es un elemento útil a considerar, pero dicha tipificación no debe prevalecer sobre la verdadera naturaleza de la actividad o servicio. Por ese motivo, es necesario tomar en cuenta los elementos que surgen de la normativa que regula esa actividad, pues, en definitiva, son ellos los que determinan su real naturaleza y la configuran como un servicio público en manos del Estado —que necesita de concesión— o una actividad particular dirigida al público o a un sector reducido de él —que requiere de autorización—.
Los elementos que surgen de la normativa que regula la implementación del servicio de terminales de autobuses enmarcan a este en un ámbito distinto pero conexo con un servicio público, destinándolo a la esfera de los particulares siempre que estos cumplan las exigencias del RGTT. Por ende, el mecanismo habilitante para su ejecución —autorización, conforme al art. 11 n° 12 del RGTT— se circunscribe a facultar el ejercicio de la citada actividad, toda vez que las disposiciones que le resultan aplicables la sitúan en un ámbito de libre iniciativa, aunque sujeta al control de la Administración.
Desde esa perspectiva, la autorización para implementar el servicio de terminales no solo permite a la Administración tener conocimiento de las actuaciones de quienes realizan dicha actividad, sino que también es un instrumento de control que le impone a la Administración el deber de verificar que su ejercicio resulta compatible con el RGTT y, en particular, con los fines perseguidos por la Constitución. Ello significa, además, que la habilitación que emana de la DGTT para la ejecución de dicho servicio tiene consecuencias jurídicas, puesto que el titular de la autorización se ve protegido por las garantías que el ordenamiento jurídico dispone para este tipo de actos, particularmente frente a su anulación o revocación."
REVOCACIÓN LIMITADA A CASOS EXPRESAMENTE PREVISTOS Y CUANDO EL VICIO SEA INSUBSANABLE
"C. a. En principio, se considera que los actos administrativos emitidos conforme al ordenamiento jurídico son válidos, pero puede suceder que la situación jurídica derivada de aquellos resulte contraria a las disposiciones legales que lo regulan debido a: (i) el cambio de la normativa, lo que implica valorar cada supuesto en concreto para determinar su posible adaptación a las nuevas exigencias; (ii) las circunstancias externas que fueron tomadas en cuenta para su otorgamiento, esto es, la existencia de modificaciones objetivas e imprevisibles sin que exista intervención de la Administración; (iii) los criterios de apreciación de la Administración, lo que no debe ser entendido como un mero cambio de opinión administrativa, sino como un cambio justificado en circunstancias objetivas y contrastadas, y/o (iv) el incumplimiento por su titular en casos de mayor gravedad.
Así, existe la posibilidad de que la Administración revoque un acto administrativo por motivos de ilegalidad —por actos viciados— o de inoportunidad —por actos perfectamente regulares pero inconvenientes en un momento dado—.
En esa línea, la revocación es un mecanismo de extinción unilateral, por parte de la Administración, de la relación jurídica o de los efectos creados por actos válidos, pero cuyas consecuencias devinieron ilegales o inoportunas debido a la concurrencia de los precitados supuestos. Sin embargo, la revocación de un acto administrativo, particularmente, de un acto favorable como una autorización, está sujeta a una serie de límites generales, en el sentido de que solo puede suscitarse en los casos expresamente previstos y siempre que el vicio advertido no sea subsanable implementando medidas menos restrictivas.
Por ello, el acto administrativo habilita el ejercicio de una actividad que el titular tiene derecho a emprender, siempre que cumpla las condiciones previstas en la normativa aplicable. Así, una vez obtenida la autorización, puede realizar libremente la prestación del servicio o actividad, desenvolviéndose dentro de los límites establecidos por las disposiciones legales concernientes.
En ese sentido, debido a que en este ámbito los medios materiales para la prestación de la actividad son privados y lo siguen siendo —a diferencia de la concesión, donde pasan a integrar el dominio público—, la autorización se vuelve un mecanismo que brinda seguridad a las personas, ya que consolida su posición jurídica frente a la Administración. De este modo, las relaciones que se establezcan entre el particular y la entidad estatal estarán dotadas de un grado de estabilidad que protege a ambos frente a eventuales responsabilidades."
SUPUESTOS DE PROCEDENCIA PARA REVOCARLA
"b. El ejercicio de actividades como la implementación y operación de una terminal de autobuses de transporte público implica el deber de proporcionar el servicio bajo determinados estándares, por lo cual el particular autorizado para su ejecución, además de estar protegido por ciertas garantías para la prestación del servicio, se encuentra supeditado al cumplimiento de obligaciones. La inobservancia de estas, por ende, habilitaría a la Administración a imponer una sanción o, en su caso, ordenar la revocación de la autorización que previamente otorgó, siempre que la normativa correspondiente lo faculte y establezca las causales por las que ambas proceden.
En ese orden de ideas, el art. 178 del RGTT prescribe que las infracciones a dicho reglamento en que incurran los permisionarios de terminales serán sancionadas por la DGTT de acuerdo con la gravedad de la falta y las circunstancias de cada caso, sin perjuicio de que se ordene la revocación de los permisos en los términos previstos en dicho Reglamento, previa notificación de tal circunstancia al infractor."
Los supuestos prescritos en la citada normativa en los que procede la revocación de la autorización para operar las terminales de autobuses —regulados en su art. 179— son: i) incumplimiento del programa y plazo de los compromisos establecidos para la construcción e instalación de la terminal, salvo caso fortuito o fuerza mayor; ii) ubicación distinta a la autorizada previamente; iii) no iniciar operaciones dentro del plazo fijado en el Reglamento; iv) suspensión del servicio sin causa justificada; y) incumplimiento de los fines para los que fue otorgado el permiso; vi) incumplimiento reiterado, sin justa causa, de las resoluciones que emita la DGTT con base en el RGTT, y vii) vulneración reiterada de la Ley y del RGTT, sin causa justificada.
La revocatoria, por cualquiera de las causas señaladas, debe estar precedida del procedimiento regulado en el art. 180 del RGTT, mediante el cual la DGTT informa al permisionario de la falta en que incurrió, le concede audiencia para que presente las pruebas correspondientes en un plazo no mayor a 15 días hábiles y, finalmente, emite la decisión que corresponda una vez analizadas las pruebas y el expediente respectivo, en un plazo no mayor a 8 días."
PRINCIPIO DE IRREVOCABILIDAD
"c. El referido procedimiento de naturaleza administrativa permite que la DGTT —en determinados supuestos— revoque el acto mediante el cual habilitó a un particular a ejercer una actividad en concreto: la prestación del servicio de terminales de autobuses. Ahora bien, este acto se encuentra sujeto al principio de irrevocabilidad: la Administración solamente puede expulsarlo del ámbito del particular por los cauces legalmente establecidos.
Esto implica dos cosas: primero, que el funcionario competente de la DGTT puede revocar la autorización para operar una terminal de autobuses por los motivos prescritos en el art. 179 del RGTT, una vez agotado el procedimiento señalado en el art. 180 del mismo cuerpo normativo; y, segundo, que el titular de la referida institución no puede revocar la aludida autorización por motivos distintos a los contenidos en el art. 179 del RGTT; en estos casos, deberá promover el proceso de lesividad para que sea el Órgano Judicial quien tome la decisión que corresponda. Este proceso constituye el medio por el cual la Administración Pública demanda la ilegalidad de los actos favorables y firmes emitidos por ella misma, con la finalidad de que sea retirado del ámbito jurídico particular de quien resultó beneficiado con su emisión. Así, dicho mecanismo jurisdiccional obliga a la entidad del Estado correspondiente a adoptar el papel de parte actora para que sea la referida Sala la que decida si concurre o no el vicio advertido. Por consiguiente, es necesario que el funcionario respectivo, antes de promover dicho proceso, emita el acuerdo donde declare que el acto es lesivo al interés público y que cumpla con los otros requerimientos de la ley.
d. En definitiva, la autoridad pública solo puede revocar un acto favorable cuando esté expresamente facultada para ello en la normativa correspondiente. Ello con el fin de proteger los derechos o situaciones jurídicas consolidadas e inherentes a la actividad o servicio cuya autorización otorgó la Administración a un particular, puesto que el sometimiento de este último a un escrutinio previo, que se vio superado cuando cumplió los requisitos necesarios para su ejecución, configuró en su haber una condición de la que carecía antes de otorgársele dicha habilitación."
AUTORIDAD DEMANDADA NO ARGUMENTÓ LOS MOTIVOS SUFICIENTES PARA INICIAR EL TRÁMITE PARA REVOCARLA
4. A. En relación con la actuación reclamada, la autoridad demandada efectuó dos planteamientos orientados a justificar su constitucionalidad, a saber: i) la autorización para la operación del servicio de terminales es un permiso que no genera derechos subjetivos a favor de los administrados; y ii) el acto mediante el cual se revocó la resolución 73477-MODICONRUDGTT/08 tiene su fundamento en razones de conveniencia, ya que la autorización de la terminal generaba una grave afectación al interés público, motivo por el cual se optó por su revocación.
Se tiene que el art. 11 n° 12 del RGTT faculta al Director de la DGTT a "autorizar la prestación de servicios de las terminales". Dicha autorización, a la que se denomina "permiso de operaciones", tiene el carácter de acto favorable, toda vez que es un mecanismo habilitante debidamente reglamentado que genera en el caso concreto un efecto positivo en los derechos de la sociedad actora.
De igual manera, si bien la entidad competente solo autoriza a quien cumple los requisitos correspondientes, ello no significa que el funcionario respectivo tenga competencias discrecionales para decidir libremente, y en todos los casos, la anulación o revocación de una autorización, especialmente cuando esta posibilidad ya se encuentra explícitamente señalada en el RGTT. Ello implica que la autoridad respectiva debe ceñirse a los supuestos contemplados en la normativa correspondiente previo a decidir si revoca o no una decisión que ella emitió y ordenar la tramitación del procedimiento que otorgue a los involucrados la oportunidad de intervenir y contradecir las afirmaciones que justificaron la decisión de la Administración.
En efecto, los documentos incorporados a este expediente judicial indican que el Director de la DGTT, al momento de emitir las decisiones que autorizaron la instalación y operación de la aludida terminal, consideró que la sociedad peticionaria cumplía con los requisitos mínimos señalados en el RGTT para ejecutar el mencionado servicio —v. gr. Estudio de impacto ambiental y tarifario—. Es más, las condiciones fácticas en las que la autoridad demandada fundamentó la resolución REV-0015-DGTT-ODLP-01-2010, debido al aparente incumplimiento de ciertas exigencias, fueron las mismas que, en un principio, tuvo como evacuadas por parte de la citada sociedad al momento de autorizarle la prestación del servicio de estaciones de autobuses en el municipio de Zacatecoluca.
Por tanto, al no existir elemento que evidencie el surgimiento de alguna modificación normativa que justificara requerir a la sociedad peticionaria la adaptación a nuevas condiciones o el incumplimiento injustificado y sobrevenido de las ya existentes, se concluye que, en el momento en que fue autorizada la instalación y operación de la terminal, la sociedad Inversiones Nonualcos S.A. de C.V. había solventado las exigencias mínimas que le fueron impuestas por el Director de la DGTT de conformidad con el citado Reglamento.
A su vez, la documentación agregada a este expediente indica que la autoridad demandada, previo a emitir la decisión de autorizar la instalación de la estación de autobuses en el citado municipio, tomó en consideración las circunstancias fácticas y externas mínimas que permitían la adecuada prestación del servicio. De igual forma, el contenido de la resolución REV-0015-DGTT-ODLP-01-2010 demuestra que, al momento de su emisión, el Director de la DGTT no evidenció algún cambio o modificación esencial de dichas condiciones, pese a que había transcurrido aproximadamente 1 año y 2 meses desde que fue autorizada la instalación de la terminal.
Asimismo, al analizar las circunstancias previstas para la revocación en el art. 179 del RGTT y el contenido de la actuación impugnada en este amparo, se colige que la autoridad demandada no tuvo motivos necesarios o suficientes para someter a consideración la concurrencia de alguna de las infracciones previstas en tal disposición, sino, más bien, que se basó en argumentos tendentes a establecer que el funcionamiento de la terminal afectaba el interés público y que, al momento de habilitar la operación de dicho servicio, se habían incumplido determinados requerimientos exigidos en el RGTT."
PROCESO DE LESIVIDAD COMO MECANISMO IDÓNEO PARA COMPROBAR LA ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y REVOCARLA
"B. Al respecto, la autoridad demandada argumenta que tenía la potestad de revocar la decisión mediante la cual autorizó la instalación de la referida estación de terminales por razones de conveniencia, específicamente, por apreciar de manera distinta lo que convenía al interés general. Sin embargo, la aludida autorización para instalar y operar la citada terminal estaba reglamentada y constituía para la sociedad peticionaria una habilitación de la que previamente carecía, generándole un beneficio que la facultó a realizar una actividad conexa con el servicio de transporte público colectivo de pasajeros. Ello, además, motivó a la sociedad actora a implementar un sistema estructurado que facilitara la ejecución de tal actividad.
Ahora bien, la revocación por razones de conveniencia se suscita cuando la autoridad respectiva está facultada a valorar lo que en cada caso y en cada momento conviene al interés público. Por ende, la revocatoria con fundamento en dichas razones no resulta aplicable cuando los criterios a considerar, según la normativa que regula el servicio, son distintos. En ese sentido, en el caso concreto, en el cual no estaba contemplada ese tipo de revocatoria, un mero cambio de opinión de la Administración respecto de ese tipo de circunstancias fácticas que, en principio, fueron consideradas por ella misma como válidas para otorgar la autorización, no podía justificar una revocación de oficio, sino que era necesario que el funcionario respectivo justificara, en todo caso, los motivos por los que consideraba que el acto incurría en una infracción al ordenamiento jurídico y al interés público e iniciara el proceso administrativo para garantizar que el interesado fuera escuchado previo a invalidar el beneficio del que ya gozaba.
Al respecto, la Resolución de la referida Sala del 30-VI-2006, Ref. 292-M-2003, expone que el fundamento de una declaratoria de lesividad es la infracción al ordenamiento jurídico en la que la autoridad considera haber incurrido y las razones de conveniencia en las que se funde dicha declaratoria deben, en todo caso, estar precedidas de alegaciones relativas a la ilegalidad del acto administrativo, esto es, al quebrantamiento del Derecho.
Por ello, los actos favorables como el sometido a discusión en este proceso, una vez definitivos, cuando se consideren lesivos del interés público, solo pueden ser revisados en el proceso de lesividad que se promueve ante la Sala mencionada. De ahí que, en los supuestos no previstos en el art. 179 del RGTT, no es posible que la Administración que los decretó proceda de oficio a su revisión."
VULNERACIÓN A DERECHOS CONSTITUCIONALES AL HABERLA REVOCADO SIN UN PROCESO DE LESIVIDAD PREVIO
"C. Se tiene que el Director de la DGTT revocó la decisión que autorizaba a la sociedad actora la instalación y operación de la mencionada estación de autobuses tomando en consideración parámetros fácticos, legales y de interés público distintos a los consignados en el art. 179 del RGTT. Dicho funcionario no emitió pues, un acuerdo de lesividad para impugnar el acto ante la Sala de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior a pesar de que la naturaleza del acto administrativo que revocó y los motivos en los que sustentó tal revocatoria requerían que una autoridad jurisdiccional distinta valorara la existencia de los vicios que arguyó en la resolución REV-0015-DGTT-ODLP-01-2010.
Por tal razón, si bien la DGTT se encuentra facultada para controlar y supervisar los servicios inherentes a la operación de una estación de autobuses —incluso para efectuar y requerir algunas modificaciones a dichos servicios según la condiciones exigidas en la normativa aplicable—, ello no significa que el titular de la autorización en análisis estuviera sujeto a los efectos de una remoción oficiosa que esta realizara de una facultad de la que ya gozaba.
En ese orden de ideas, la limitación que se ejerce en la prestación del servicio de terminales al exigirse una previa autorización a los particulares y una continua supervisión por la DGTT se encuentra, a su vez, sometida a las restricciones de la normativa que la regula. Ello permite lograr un equilibrio entre, por un lado, la posición jurídica del interesado y, por otro, la adecuada prestación del servicio.
Sin embargo, las pruebas aportadas en este proceso indican que la autoridad demandada, al haber pronunciado la resolución cuya constitucionalidad se cuestiona, impidió que la sociedad peticionaria desarrollara una actividad previamente autorizada según los criterios legalmente exigidos por la Administración y para cuya adecuada ejecución había dispuesto el uso y manejo de distintos medios materiales.
Desde esa perspectiva, se concluye que el Director de la DGTT vulneró el derecho de audiencia, en relación con la libertad de empresa, de la sociedad Inversiones Nonualcos S.A. de C.V., en virtud de que le imposibilitó la realización y gestión de una actividad económica privada, aunque sujeta a control por la Administración, cuyo objeto era facilitar la gestión del servicio de transporte público colectivo de pasajeros. Esto sin haberle promovido el proceso de lesividad que, en su caso, declarara la existencia de los vicios de ilegalidad y afectación al interés público que adujo en la resolución REV-0015-DGTT-ODLP-01-2010.
De igual forma, se determina que la autoridad demandada causó una afectación al derecho a la propiedad de la sociedad actora, en virtud de que, con la emisión de la actuación impugnada, restringió la posibilidad de que esta pudiera usar el bien inmueble de su propiedad para los fines previstos, es decir, servirse de él y aprovechar las modificaciones estructurales y técnicas efectuadas al inmueble, con el objeto de prestar el servicio al que estaba destinado, de acuerdo con las exigencias derivadas de la autorización que le otorgó el Director de la DGTT; situación que, en definitiva, fue la que lo motivó a efectuar una inversión económica considerable.
En consecuencia, la actuación del Director de la DGTT incidió negativamente en los derechos fundamentales mencionados de la sociedad pretensora, pues obstaculizó de manera injustificada la libre gestión de una actividad que le reportaba ciertos beneficios económicos según el régimen tarifario aprobado y cuya ejecución realizaba en un local de su propiedad que fue organizado para dar cobertura al mencionado servicio complementario del transporte público de pasajeros. Por tal razón, es procedente declarar que ha lugar el amparo solicitado por la sociedad Inversiones Nonualcos, S.A. de C. V."
HABILITACIÓN DE LA ACCIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS DIRECTA CONTRA LOS FUNCIONARIOS
"VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de la actuación del Director de la DGTT, corresponde establecer en este apartado el efecto restitutorio de la presente sentencia.
I. A. Tal como se sostuvo en la Sentencia del 15-11-2013, Amp. 51-2011, el art. 245 de la Cn. regula lo relativo a la responsabilidad por daños en la que incurren los funcionarios públicos como consecuencia de una actuación dolosa o culposa que produce vulneración de derechos constitucionales, la cual es personal, subjetiva y patrimonial.
Asimismo, dicha disposición constitucional prescribe que, en el caso de la responsabilidad aludida y cuando dentro de la fase de ejecución del proceso en cuestión se constate que el funcionario no posee suficientes bienes para pagar los daños materiales y/o morales ocasionados con la vulneración de derechos constitucionales, el Estado, en posición de garante, asume subsidiariamente el pago de dicha obligación —lo que, en principio, no le correspondía—.
B. Por otro lado, el art. 35 de la L.Pr.Cn. establece, en su parte inicial, el efecto material de la sentencia de amparo, el cual tiene lugar cuando existe la posibilidad de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. En cambio, cuando dicho efecto no es posible, la sentencia de amparo se vuelve meramente declarativa, dejándole expedita al amparado la posibilidad de incoar un proceso en contra del funcionario por la responsabilidad personal antes explicada.
Ahora bien, tal como se sostuvo en el mencionado Amp. 51-2011, la citada disposición legal introduce unacondición no prevista en la Constitución y, por ello, no admisible: el que la "acción civil de indemnización por daños y perjuicios" solo procede cuando el efecto material de la sentencia de amparo no es posible. Y es que esta condición, además de injustificada, carece de sentido, puesto que el derecho que establece el art. 245 de la Cn. puede ejercerse sin necesidad de una sentencia estimatoria de amparo previa. Con mayor razón aun —puesto que se basa en una causa distinta—, podría promoverse, sin necesidad de dicha sentencia, un proceso de daños en contra del Estado con base en el art. 2 inc. 3° de la Cn.
Teniendo en cuenta que en la actualidad el proceso de amparo está configurado legal y jurisprudencialmente como declarativo-objetivo y, por ende, no tiene como objeto el establecimiento de responsabilidad alguna, en la sentencia mencionada se concluyó que, según el art. 35 de la L.Pr.Cn., interpretado conforme al art. 245 de la Cn., cuando un fallo sea estimatorio, con independencia de si es posible o no otorgar un efecto material, se debe reconocer el derecho que asiste al amparado para promover, con base en el art. 245 de la Cn., el respectivo proceso de daños directamente en contra del funcionario responsable por la vulneración de sus derechos fundamentales. Y, dentro este proceso, únicamente en el supuesto de que en la fase de ejecución se constate que dicho funcionario no posee suficientes bienes para afrontar el pago de la indemnización, el Estado (o el municipio o la institución oficial autónoma respectivos, según sea el caso), en posición de garante, responderá subsidiariamente de la aludida obligación."
EFECTO RESTITUTORIO: INVALIDAR LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA ASÍ COMO TODOS LOS ACTOS DERIVADOS DE ELLA
"2. A. En el caso de la resolución emitida por el Director de la DGTT el efecto a otorgarse será material, ya que la orden de revocar la autorización para instalar la referida terminal no logró afectar irremediablemente los derechos fundamentales de la sociedad actora al haberse decretado la medida cautelar de la suspensión del acto en este proceso; en ese sentido, las vulneraciones pueden revertirse a efecto de restablecerla en el ejercicio de esos derechos.
Así, el aludido efecto material consistirá en invalidar la resolución REV-0015-DGTT- ODLP-01-2010, pronunciada por la referida autoridad, por medio de la cual revocó la resolución 73477-MODICONRU-DGTT/08 —que había autorizado a la sociedad Inversiones Nonualcos S.A. de C. V la instalación de una terminal de autobuses en la calle panorámica al volcán, a 800 metros al norte del Hospital San Rafael, municipio de Zacatecoluca, departamento de La Paz—, dejando, de esa manera, sin efecto la providencia que permitía su operación.
B. Además, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. de la L.Pr.Cn., la parte actora, si así lo considera conveniente, tiene expedita la promoción de un proceso, por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra de la persona que ocupaba el cargo de Director de la DG17 cuando ocurrieron las vulneraciones aludidas.
C. Se aclara que la anterior declaratoria no impide que la autoridad correspondiente, en caso de considerar que se incumplen los requisitos señalados en el art. 179 del RGTT, inicie el procedimiento respectivo, en el cual se permita a la sociedad peticionaria ejercer sus derechos y presentar los medios probatorios que estime convenientes para ejercer su defensa. De igual manera, en el supuesto de considerar que la prestación del referido servicio incurre en ilegalidad y/o afecta el interés público, puede emitir la respectiva declaratoria de lesividad para acudir ante la Sala respectiva a iniciar el proceso que señala el art. 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa."