DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA
“EMPRESA TRANSMISORA DE EL SALVADOR,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia ETESAL, S.A. DE C.V., por
medio de sus apoderados generales judiciales, licenciados José Mario Machado
Calderón y Marvin Abraham Salamanca Moreno, ha presentado demanda contencioso
administrativa contra el Concejo Municipal de Salcoatitán, departamento de
Sonsonate. Antes de resolver sobre la admisibilidad de la demanda, esta Sala
hace las siguientes consideraciones:
A. La sociedad actora señala que
impugna: a) El acuerdo número setenta y seis, emitido por el Concejo Municipal
de Salcoatitán el veinte de enero de dos mil nueve, mediante el cual determinó
declarar sujeto pasivo como contribuyente, a partir del uno de mayo de dos mil
tres, por quince torres de transmisión a razón de cien colones mensuales cada
torre y por la instalación de quince torres de tendido eléctrico, a razón de
mil colones por cada una, a EMPRESA TRANSMISORA DE EL SALVADOR, SOCIEDAD
ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia ETESAL, S.A. DE C.V.
b) El acuerdo pronunciado por el
Concejo Municipal de Salcoatitán, a las diez horas veinte minutos del treinta y
uno de marzo de dos mil nueve, mediante el cual mantiene la calificación
relacionada en la letra a) pero reconsidera el período de cantidad en año a
pagar en concepto de tasas.
B. Cabe recordar que, además de los
requisitos formales previstos en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (LJCA), la admisibilidad de la demanda se encuentra
condicionada a la concurrencia de ciertos requisitos de procesabilidad, como
son: a) el agotamiento de la vía administrativa previa y b) su presentación
dentro del plazo fijado en la ley. El incumplimiento de estos requisitos vuelve
inadmisible la acción contenciosa.
En ese sentido, para determinar si la
demanda interpuesta por EMPRESA TRANSMISORA DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE
CAPITAL VARIABLE, que se abrevia ETESAL, S.A. DE C.V., cumple los extremos de
procesabilidad mencionados en el párrafo anterior, es necesario efectuar un
esbozo, primero, sobre el significado práctico del requisito de agotamiento de
la vía administrativa previa, con especial atención a aquellos casos en los que
hayan sido varios los actos dictados dentro del procedimiento administrativo y,
después, sobre el plazo para interponer la demanda contencioso administrativa.
a) Sobre el agotamiento de la vía
administrativa previa, el artículo 7 letra a) dispone que «Se entiende que está
agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de
los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente». Así, el
agotamiento de la vía administrativa puede tener lugar de las siguientes
formas:
1. Cuando la ley dispone
expresamente que determinado acto o resolución agota la vía administrativa. Es
potestad del legislador establecer que el procedimiento administrativo se agota
con la emisión de determinado acto.
2. Cuando se ha hecho uso de todos los
recursos administrativos de carácter preceptivo; siendo posible, en este caso,
impugnar todos los actos que resuelven dichos recursos y que son adversos,
junto al que originalmente causó el agravio al administrado.
Esta forma de agotar la vía
administrativa supone que este tribunal ha de examinar, a partir de los actos
impugnados, de los elementos Tácticos ofrecidos por el actor y de la normativa
aplicable, si el administrado hizo uso de los recursos administrativos que para
el caso concreto prevé la ley de la materia, así como si tales recursos fueron
utilizados en tiempo y forma. Y es que el transcurso del plazo de impugnación
en sede administrativa sin ejercer la acción correspondiente, provoca que el
acto administrativo adquiera firmeza y, por consiguiente, que éste no sea
susceptible de impugnación en sede jurisdiccional.
3. Cuando el ordenamiento jurídico, en
una materia específica, no prevé ningún tipo de recursos.
Particularmente, sobre la segunda forma
de agotar la vía administrativa, es decir, mediante el uso de los recursos
pertinentes, interesa destacar que la exigencia impuesta al demandante se
reduce al uso de los recursos reglados, ésto es, de aquellos legalmente
previstos para el caso concreto. De ahí que se consideren recursos no reglados
los interpuestos basándose únicamente en el derecho general a recurrir pero sin
ningún tipo de cobertura o desarrollo legal, así como los interpuestos contra
un acto o resolución que según la ley de la materia no admite recurso.
El requisito de agotamiento de los
recursos tiene la particular importancia de que el plazo para interponer la
demanda contencioso se cuenta a partir de la fecha en que se hizo saber al
administrado el acto con el cual se agotó la vía administrativa previa. De este
modo, si un recurso fue presentado fuera de plazo, debe estimarse que la
demanda no cumple el requisito de agotamiento.
Esto se debe a que, aun cuando los
recursos administrativos han sido instituidos en beneficio del administrado y, por
consiguiente, las reglas que regulan su funcionamiento han de ser interpretadas
en forma tal que faciliten su aplicación, éstos no pueden ser tenidos como una
herramienta procesal a disposición del libre arbitrio de las partes.
Fundamentalmente es el principio de seguridad jurídica el que exige que los
recursos sean utilizados con plena observancia de la normativa que los regula,
esto es, respetando los requisitos de forma y plazo.
A partir de esta línea de razonamiento
se concluye que la importancia que reviste el requisito de agotamiento de los
recursos es de carácter procesal, cual es la de habilitar el ejercicio de la
acción contenciosa.
De este modo, si se trata de un
procedimiento administrativo en el que únicamente haya lugar a un acto
definitivo, entonces, será éste el acto impugnable.
Ahora bien, cuando se trata de un
procedimiento en el que se hayan dictado varios actos definitivos (el que
determina el pago de un tributo y el que resuelve el recurso, por ejemplo), una
vez cumplido el requisito de agotamiento, la acción contenciosa procede no sólo
contra el acto que agotó la vía administrativa, sino también contra todos
aquellos actos definitivos anteriores a éste, dictados en las distintas
instancias del procedimiento. En suma, se hace procedente contra todos los
actos que resuelven las distintas instancias administrativas según la ley de la
materia.”
DECISIONES IMPUGNADAS MEDIANTE RECURSOS NO REGLADOS NO SON
CONTROVERTIBLES MEDIANTE LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“b) En el caso bajo análisis, según
expresa la parte actora, el acto pronunciado por el Concejo Municipal de
Salcoatitán, departamento de Sonsonate, el veinte de enero de dos mil nueve,
para la imposición de la calificación del tributo, adolece de ilegalidad por lo
cual presentó recurso de apelación de conformidad con el artículo 123 de la Ley
General Tributaria Municipal— para ante el Concejo Municipal de Salcoatitán, en
este caso, la misma autoridad que emitió el primero de los actos que impugna.
En ese sentido, a efecto de determinar
si, a partir de la normativa aplicable, la parte actora utilizó correctamente
los recursos administrativos y así estimar si la demanda cumple el requisito de
agotamiento de la vía administrativa previa, es necesario examinar la
regulación que de los recursos administrativos contempla la ley antes
mencionada.
Como punto de partida ha de señalarse,
según prescribe el artículo 123 de la Ley General Tributaria Municipal (LGTM),
que de la calificación de contribuyentes, de la determinación de tributos, de
la resolución del Alcalde en el procedimiento de repetición del pago dedo no
debido, y de la aplicación de sanciones hecha por la administración tributaria
municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo
Municipal respectivo, el cual deberá interponerse ante el funcionario
que haya hecho la calificación o pronunciado la resolución correspondiente, en
el plazo de tres días después de su notificación.
Sobre la naturaleza del recurso apelación,
cabe recordar que se trata de un medio impugnativo que posibilita que la
autoridad superior en la jerarquía administrativa analice y valore lo decidido
por el inferior, es por ello que la disposición antes relacionada estatuye que
conocerá el Concejo, porque no es él quien pronunció el acto que se revisa.
Asimismo, el legislador, en general,
prevé los recursos de revisión, de revocatoria y de hecho. Los dos primeros son
medios impugnativos que posibilitan que el mismo órgano que dictó un acto pueda
subsanar los vicios que éste pueda contener. De este modo, ha de entenderse que
estos recursos tienen como finalidad, además de que el administrado pueda
oponer su inconformidad frente a la decisión administrativa, que la misma
autoridad emisora del acto pueda revisar su actuación. El tercero es un medio
para lograr la tramitación, por la autoridad superior, de un recurso cuya
admisión ha sido rechazada. No obstante, dichos recursos no se encuentran
contemplados en la Ley General Tributaria Municipal.
En virtud de lo anterior, y por la
naturaleza y finalidad del recurso de apelación previsto en el precitado
artículo 123 de la LGTM, dado que fue la autoridad superior quien debe conocer
de la apelación, de conformidad con el mandato del legislador— la que emitió el
primer acto, la parte demandante no debió interponer ningún recurso en sede
administrativa, sino presentar directamente su inconformidad ante esta sede, ya
que, en tal supuesto, el acto primigenio es el que servirá para contabilizar el
plazo previsto en el artículo 11 letra a) de la LJCA.
Esta manera de interpretar el
funcionamiento del recurso de apelación previsto en la Ley General Tributaria
Municipal se justifica por el hecho de que frente a un acto administrativo
pronunciado por la administración municipal, se ha previsto un recurso que debe
ser resuelto por la autoridad superior —el Concejo Municipal— y no por la misma
autoridad emisora del acto cuestionado.
Finalmente, es pertinente denotar que
el acto de las diez horas veinte minutos del treinta y uno de marzo de dos mil
nueve, pronunciado por el Concejo Municipal de Salcoatitán, deviene en un acto
producto de una revisión hecha por la misma autoridad, lo que equivale a la
respuesta de un recurso de revisión o de revocatoria.
c) Debe entenderse que el hecho de que
la Administración ofrezca una respuesta a las peticiones formuladas por medio
de un recurso no previsto en el ordenamiento jurídico, o que estando regulado
no proceda en el caso particular —en definitiva un recurso no reglado—, en modo
alguno puede significar que la resolución que se dicte pase a ser
automáticamente un acto impugnable mediante la acción contencioso
administrativa. De este modo, los actos provocados por la interposición de un
recurso no reglado deben ser considerados actos «reproductorios» y, por
consiguiente, no impugnables mediante la acción contencioso administrativa
(artículo 7 de la LJCA).
Todo esto se traduce en que, en este
caso, la obligación constitucional de respuesta que vincula a la Administración
no genera efectos procesales en el contencioso administrativo.
Por otra parte, se aclara que con esta
interpretación sobre el funcionamiento del sistema de recursos que regula la
Ley General Tributaria Municipal no se está desconociendo la vigencia en
nuestro sistema jurídico del principio antiformalista; no obstante, su admisión
no puede ser de una extensión que conduzca a la desnaturalización del sistema
de recursos administrativos, en este caso, al previsto en la referida ley.
La flexibilidad que demanda la
aplicación del principio antiformalista no puede ser a costa de otros
principios fundamentales como es el de seguridad jurídica. Es para procurar la
conservación de este principio por lo que el legislador fija las reglas
relativas a los tipos de recursos posibles, autoridad competente para
resolverlos, plazos, entre otros.
Se concluye, pues, que en el
procedimiento realizado por el Concejo Municipal de Salcoatitán el acto o
resolución con el cual se agota la vía administrativa viene determinado según
tenga o no un superior jerárquico la autoridad que verifica la calificación.
Así, si no existe un superior jerárquico con competencia para conocer en
recurso de los actos de la autoridad, la vía administrativa se agota con el
acto que determinó la calificación, impuso la sanción o denegó la repetición de
lo pagado. Por el contrario, si existe un superior jerárquico, la vía
administrativa se agota con la resolución sobre el recurso de apelación.
C. Expuestas las anteriores
consideraciones doctrinales y legales sobre los recursos administrativos,
corresponde trasladarlas al caso que se analiza.
Según se desprende de los preceptos de
la demanda y de la documentación adjunta, se controvierten dos actos
administrativos dictados, ambos, por el Concejo Municipal de Salcoatitán.
Se ha establecido en los párrafos
anteriores que el uso de los recursos administrativos no se encuentra al arbitrio
del administrado. Por ello, el hecho de que la ley de la materia prevea uno o
varios recursos administrativos no significa que, para su utilización se
confiera un título en blanco en manos del administrado, pues, por el contrario,
se impone a éste el deber de instar los recursos respetando las reglas fijadas
en el ordenamiento.
En el caso concreto de la Ley
Tributaria Municipal, el recurso de apelación procede únicamente en el caso de
que exista un superior jerárquico respecto de la autoridad que emite el acto.
Lo anterior trae aparejada la lógica
consecuencia de que cuando no exista un superior jerárquico que conozca en
apelación, la vía administrativa previa queda agotada con el acto impositivo de
la calificación, en su caso.
En el presente caso, se observan las
siguientes circunstancias: por un lado, que frente al acto que determina que
ETESAL, S.A. DE C.V. es sujeto pasivo del pago de un tributo, la parte actora
presentó una petición tendente a solicitar que dicha calificación se dejara sin
efecto. Sobre esta petición, se infiere que la autoridad demandada interpretó
que lo que la actora pretendía era incoar una revocatoria o revisión (no
prevista en la ley), resolviéndola mediante la resolución del treinta y uno de
marzo de dos mil nueve. Por otro lado, no cabía interponer recurso de
apelación, puesto que no existe un superior jerárquico al que, de acuerdo con
la normativa aplicable, le corresponda revisar las actuaciones del mismo
Concejo.
De lo anterior se concluye que, en el
presente caso, la vía administrativa quedó agotada con el acuerdo número
setenta y seis del veinte de enero de dos mil nueve, mediante la cual se
determinó la calificación.
Asimismo, permite concluir que el acto
contra el cual se podía incoar la acción contenciosa administrativa es
únicamente el acuerdo número setenta y seis, relacionado supra.
D. Corresponde ahora examinar si
respecto al acto que podía ser impugnable en esta vía jurisdiccional (acuerdo
número setenta y seis), la demanda cumple el requisito de plazo exigido para el
ejercicio de la acción contenciosa en el artículo 11 de la LJCA.
Señala este artículo que «El plazo
para interponer la demanda será de sesenta días, que se contarán: a) desde el
día siguiente al de la notificación; y, b) desde el día siguiente al de la
publicación del acto impugnado en el Diario Oficial, si no hubiese sido
notificada».
En el presente caso, la vía
administrativa previa quedó agotada con la resolución del veinte de enero de
dos mil nueve, por consiguiente, es a partir de la fecha de su notificación
cuando deberá empezar a contabilizarse el plazo para interponer la demanda
contencioso administrativa.
La parte actora literalmente señala que
el acuerdo número setenta y seis fue «(...) notificada a mi mandante el
trece de febrero del año dos mil nueve (...)» —folio […]vuelto .
En consecuencia el plazo para presentar
la demanda finalizó el diecinueve de mayo y, al uno de julio, ambas fechas de
dos mil nueve, --- fecha de presentación de la demanda habían transcurrido más
de sesenta días hábiles, lo que hace que la demanda resulte inadmisible por
extemporánea.
III. El licenciado Machado Calderón,
mediante el escrito de folio […], renuncia a su calidad de apoderado general
judicial de EMPRESA TRANSMISORA DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA ..DE CAPITAL
VARIABLE, que se abrevia ETESAL, S.A. de C.V.
Conforme con los artículos 53 de la Ley
de la LJCA y 111 incisos 1° y 2° del Código de Procedimientos Civiles (ya
derogado pero de aplicación directa al presente caso en virtud del artículo 706
del Código Procesal Civil y Mercantil), dicha renuncia debe ser notificada a
ETESAL, S.A. DE C.V.”